(экологическое законодательство о референдумах; конституционное законодательство о референдумах; региональные правовые акты о референдумах; практика)

 

В деле обеспечения экологической безопасности важное место занимает институт референдумов по экологически значимым проблемам. С его помощью может реализовываться провозглашенное Конституций РФ и российскими законами право граждан на благоприятную среду, их полномочия в области охраны окружающей среды.

Экологическое законодательство о референдумах

Ключевым положением экологического законодательства по обсуждаемому вопросу является п. 2 ст. 41 Закона РФ об охране окружающей природной среды: определение мест строительства предприятий, сооружений и иных объектов производится при наличии положительного заключения специально на то уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора и решения местных органов самоуправления. В необходимых случаях при размещении объектов, затрагивающих экологические интересы населения, решение принимается по результатам обсуждения или референдума.

Некоторая ясность вносится в п. 3 ст. 41 того же Закона: решение о размещении крупных народнохозяйственных объектов принимается Верховным Советом Российской Федерации или Верховными Советами республик в составе Российской Федерации на основе заключения государственной экологической экспертизы. Надо отметить при этом несколько обстоятельств:

а) в экономической теории и практике существует некая классификация народнохозяйственных объектов, которую можно использовать, но которая пока не имеет для экологии правовых последствий;

б) функции Верховных Советов как представительных и законодательных органов с 1993 г. частично переданы Федеральному Собранию РФ и законодательным (представительным) органам субъектов Федерации, а частично исполнительным органам государственной власти РФ и ее субъектов. По данному вопросу регулирование не осуществлено;

в) согласно п. 4 ст. 5 Конституции РФ, во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны,

г) подобный способ использования выражений типа «необходимые случаи», «экологические интересы», «крупные объекты» и т. п. присущ законодательству европейских континентальных стран и судебной практике (судебным прецедентам) англосаксонских стран, где правовые системы развиваются столетиями и выработались соответствующие подходы к реализации подобных терминов.

Согласно ст. 12 Закона РФ об охране окружающей природной среды, граждане имеют право принимать участие в референдумах по охране окружающей среды, излагать свое мнение и т. д. Этому праву, согласно ст. 14 того же Закона, соответствует следующее:

государство гарантирует общественным объединениям, гражданам возможность реализации предоставленных им прав в области охраны окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации и республик в ее составе;

представительные, исполнительные и распорядительные органы, специально уполномоченные на то государственные органы в области охраны окружающей среды, их должностные лица обязаны оказывать всемерное содействие общественным объединениям и гражданам в реализации их экологических прав и обязанностей;

должностные лица и граждане, препятствующие выполнению общественными объединениями и гражданами их экологических прав и обязанностей, вытекающих из Конституции РФ и Закона об охране окружающей природной среды, привлекаются к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации (в указанном Законе, в УК РФ и в КоАП РСФСР подобной ответственности не предусмотрено, но в Республике Саха (Якутия) принят законодательный акт об административной ответственности за экологические правонарушения).

В ст. 28 ЗК РСФСР 1991 г. (в редакции Закона РФ от 28 апреля 1993 г. и Указов Президента РФ от 16 декабря 1993 г. и от 24 декабря 1993 г.) предусматривается порядок предварительного согласования места размещения объекта:

обращение заинтересованных в строительстве объекта юридических лиц в органы, обладающие правом изъятия и предоставления участков;

выбор участка в натуре (на местности) с обязательным участием местных (сельских, поселковых) администраций, собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов, представителей соответствующих государственных служб;

учет экологических и других последствий предполагаемого занятия земель, оформление акта выбора участка, а в необходимых случаях и его санитарной (охранной) зоны, приложение к акту материалов иных согласований и экспертиз (размежевание компетенции представительных и исполнительных органов здесь не приводится, поскольку Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. полномочия Советов, предусмотренные в ст. 28 ЗК РСФСР, переданы местным администрациям);

органы местного самоуправления (с учетом сказанного выше) информируют население о возможном (предстоящем) предоставлении земель для размещения объектов, деятельность которых затрагивает его интересы, и выясняют мнение граждан через местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии;

граждане, общественные организации, объединения и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в рассмотрении вопросов, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков, затрагивающих интересы населения;

при предоставлении земельных участков в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп для целей, не связанных с их хозяйственной деятельностью, орган местного самоуправления решает вопрос о проведении референдума о предоставлении земельных участков под объекты, затрагивающие интересы указанных народов. По итогам референдума принимается соответствующее решение.

Законом РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 19 апреля 1991 г. предусматривается, что граждане России непосредственно либо через своего представителя или через общественные объединения имеют право участвовать в разработке, обсуждении и принятии органами государственной власти и управления решений, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Предприятия и организации имеют право на участие в разработке органами государственной власти и управления решений, программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Участие граждан в обсуждении и решении экологических вопросов — а они нередко связаны с функционированием ядерных установок — предусматривается в Федеральном законе «Об использовании атомной энергии» от 20 октября 1995 г. В связи с обсуждаемой темой важны следующие его положения:

принципы и задачи правового регулирования в области использования атомной энергии — ... участие граждан, коммерческих и некоммерческих организаций, иных юридических лиц в обсуждении государственной политики, проектов федеральных законов и иных правовых актов Российской Федерации, а также в практической деятельности в области использования атомной энергии;

органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают порядок и организуют с участием организаций, общественных объединений и граждан обсуждение вопросов использования атомной энергии;

органы местного самоуправления обеспечивают участие населения в обсуждении и решении вопросов размещения на подведомственных им территориях ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения;

организации, в том числе общественные объединения, и граждане имеют право на участие в обсуждении проектов законодательных актов и программ в области использования атомной энергии, а также в обсуждении вопросов по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения;

органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, на территории которых предполагается разместить ядерные установки, радиационные источники или пункты хранения, обязаны в пределах своей компетенции проводить с участием организаций, в том числе общественных объединений и граждан, обсуждение вопросов по размещению, проектированию и сооружению объектов использования атомной энергии.

По результатам такого обсуждения соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления принимают решения, которые подлежат обязательному опубликованию в официальном печатном органе. Эти решения после их принятия могут быть обжалованы в суд физическими или юридическими лицами, чьи права и охраняемые законом интересы могут быть нарушены;

запрещается проведение несанкционированных собраний, митингов, демонстраций и других несанкционированных общественных мероприятий на территории ядерной установки или пункта хранения и в их санитарно-защитных зонах.

В соответствии со ст. 23 Федерального закона «О радиационной безопасности населения» от 5 декабря 1995 г. граждане и общественные объединения имеют право на получение объективной информации от организации, осуществляющей деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, в пределах выполняемых ею функций о радиационной обстановке и принимаемых мерах по обеспечению радиационной безопасности (проведение референдумов напрямую зависит от информированности населения).

Согласно Федеральному закону «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. органы местного самоуправления организуют общественные обсуждения, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе.

Конституционное законодательство о референдумах

Основополагающим положением является норма ст. 3 Конституции РФ: единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации.

Для обсуждения проблем экологически значимых проектов первостепенное значение имеет Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдумах граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. В нем предусматриваются референдумы Российской Федерации, субъекта Федерации, местные референдумы, разъясняются понятия агитации по вопросам референдума, комиссии референдума, наблюдателя, права на участие в референдуме, излагаются принципы проведения референдумов.

В Законе дается закрытый (полный, не подлежащий расширению) перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на обсуждение; среди них — вопросы о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. Это объясняется тем, что экстренные меры должны приниматься органами исполнительной власти немедленно, без длительных обсуждений, поскольку они несут ответственность за обеспечение экологической безопасности населения. Других вопросов, близких к экологии, изъятых из обсуждений на референдумах, Законом не предусматривается.

Инициатива проведения референдумов может принадлежать гражданам, группе граждан, общественным объединениям, устав которых зарегистрирован не позднее чем за шесть месяцев и предусматривает участие в проведении выборов. В инициативной группе по проведению референдума субъекта Федерации должно быть не менее 20 человек, местного референдума — не менее 10 человек. Назначают референдум орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления. Принятие органом власти или органом местного самоуправления решения по существу вопроса не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по этому вопросу.

Для обсуждения на референдумах проблем экологически значимых проектов немаловажное значение имеют предусмотренные этим Законом ограничения: на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации. На местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправления. На референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации либо в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, а на местный референдум — вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования.

Актуальными для референдумов по экологически значимым проектам являются также следующие положения ст. 13 Закона от 19 сентября 1997 г.: вопросы, выносимые на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум, не должны противоречить законодательству Российской Федерации. Вопросы, выносимые на местный референдум, не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации. Не допускается установление ограничений для вопросов, выносимых на референдум, за исключением указанных в настоящей статье.

Законодательством Российской Федерации и ее субъектов о местном самоуправлении к его ведению относится социально-экономическое развитие муниципального образования водоснабжение соответствующего населения, транспорт использование рабочей силы. Эти вопросы местного значения имеют непосредственное отношение применительно к размещению, проектированию, строительству, вводу в эксплуатацию и эксплуатации экологически значимых объектов. На референдум могут быть вынесены не один, а несколько вопросов, затрагивающих интересы населения: это будет способствовать упрочению и расширению правовой базы проведения референдума, выявлению более широкой картины общественного мнения, принятию более обоснованного решения.

Согласно ст. 12 Федерального закона «Об использовании атомной энергии» от 20 октября 1995 г., органы местного самоуправления обеспечивают принятие решений о размещении и сооружении на подведомственных им территориях радиационных источников, имеющих местное значение; участие в проведении экологической экспертизы проектов объектов использования атомной энергии, намечаемых к сооружению ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения на подведомственных им территориях; предоставление земельных участков для размещения на подведомственных им территориях ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Региональные правовые акты о референдумах

В 90-х гг. в субъектах Федерации приняты законы и иные нормативные правовые акты по вопросам референдумов; кроме того, они получили отражение в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. В них есть немало интересного, имеющего значение для понимания и проведения референдумов по экологически значимым проектам, некоторые из них предвосхищали, но по-своему излагали ряд положений Федерального закона от 19 сентября 1997 г.

По Закону Ульяновской области «О референдумах в Ульяновской области» на областной референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в пределах полномочий области как субъекта Российской Федерации, а также вопросы по предметам совместного ведения Ульяновской области и Российской Федерации в соответствии с разграничением полномочий между ними. Вопросы, выносимые на референдумы, не должны ограничивать и отменять конституционные права человека и гражданина, правовые гарантии их реализации. Законодательное Собрание области может принять решение о принятии закона, предлагаемого в требованиях о проведении областного референдума, без последующего проведения референдума. Решения и действия (бездействие) комиссии по проведению областного референдума и ее должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Законом Челябинской области «О местном референдуме в Челябинской области» предусматривается запрещение отказа в регистрации инициативной группы по проведению референдума по мотивам нецелесообразности. При отсутствии постановления по вопросу о регистрации инициативной группы по истечении шести дней с момента представления материалов об избрании инициативной группы она считается зарегистрированной; в этом случае наличия постановления органов местного самоуправления не требуется. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, должностными лицами или органами местного самоуправления.

Аналогичные положения имеются и в законах других субъектов Федерации; в них также предусматриваются различные субъекты инициативы проведения референдумов субъектов Российской Федерации: не менее 10% жителей области, имеющих право на участие в референдуме; группа депутатов Законодательного Собрания области в количестве не менее чем две трети от установленного числа депутатов; глава администрации области (Ростовская область); не менее 50 тыс. проживающих в области граждан; одна треть от общего числа избранных депутатов (Челябинская область); не менее 10% жителей Ульяновской области; не менее 5% избирателей в Костромской области.

Различен перечень субъектов инициативы проведения местных референдумов. В Томской области это представительный орган местного самоуправления, население муниципального образования (в соответствующем Законе Томской области не названо его количество), глава муниципального образования, Дума Томской области. Положения о референдумах содержатся в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении: в них дается перечень вопросов местного значения — они могут, следовательно, быть вынесены на местные референдумы.

Законом Ростовской области «О местном самоуправлении в Ростовской области» предусматриваются следующие вопросы местного значения: комплексное социально-экономическое развитие; обеспечение санитарного благополучия населения; контроль за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения; организация водоснабжения и канализации; благоустройство и озеленение территории муниципального образования; участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования.

В Законе о местном самоуправлении в Воронежской области есть глава «Местный референдум и иные формы непосредственного участия населения в самоуправлении»: в ней три статьи об общих собраниях (сходах), конференциях граждан, о местном референдуме, о народных инициативах.

В соответствии с Законом Томской области «О местном самоуправлении в Томской области» граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и на добровольной основе. Голосование на местном референдуме осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается. Если для реализации решения, принятого на местном референдуме, требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Предусмотрены местный референдум и собрания (сходы) граждан в примерном уставе муниципального образования в Костромской области. В Уставе (основном законе) Костромской области народная инициатива, референдум рассматриваются как формы участия населения в управлении жизнью области.

В Уставе местного самоуправления Одинцовского района (районного сообщества Московской области), принятом решением Собрания представителей района, указывается, что районный референдум (общее голосование жителей района) проводится для принятия решений по наиболее важным вопросам, находящимся в ведении района. Решение о проведении общерайонного референдума принимают Собрание представителей района или глава районной администрации.

Уставом города Волгодонска, зарегистрированным управлением юстиции Ростовской области, к предметам ведения городского (местного) самоуправления относится контроль за использованием земель на территории муниципального образования. Согласно Уставу Ростовской области, в ведении области находятся управление и распоряжение объектами государственной собственности области, правовое регулирование в вопросах земельного, водного, лесного, природоохранного законодательства, отнесенных федеральными законами к компетенции субъектов Федерации.

Таким образом, изучение и сопоставление указанных региональных нормативных правовых актов и федерального законодательства позволяют обсуждать и ставить на референдумы вопросы об экологически значимых проектах и объектах.

Практика

В стране предпринимаются попытки провести референдумы по объектам, затрагивающим экологические интересы населения. Неудачная была предпринята в Красноярском крае в 1997 г., удачная — в Челябинске в 1990 г. и в Костромской области в 1996 г.

В Красноярском крае избирательная комиссия края зарегистрировала инициативную группу по сбору подписей для проведения краевого референдума по принятию закона края о запрете строительства (продолжения строительства) на территории Красноярского края объектов по переработке отработавшего ядерного топлива (ОЯТ), в том числе завода РТ-2. Сбор подписей проводился на всей территории края (краевым законом предусмотрен сбор 50 тыс. подписей граждан). Подписей было собрано в течение трех месяцев 86 тыс. Координационный совет по радиационной безопасности при администрации края одобрил народную инициативу.

В средствах массовой информации была развернута агитация за и против проведения референдума. Неправительственные экологические организации и общественность провели активную кампанию с пропагандой референдума, работники горно-химического комбината доказывали безвредность подземного захоронения жидких радиоактивных отходов, экономическую выгоду предлагаемого способа переработки ОЯТ. Рассматривалось обращение Железногорского городского совета с обоснованием строительства завода РТ-2 и предлагалось получить сначала проект (а не только ТЭО), выяснить, в чем конкретно выражается вред переработки ОЯТ. Президиум краевого научного совета считал проведение референдума преждевременным ввиду отсутствия государственной экологической экспертизы проекта. Наконец, Законодательное Собрание Красноярского края постановило отклонить инициативу о назначении референдума в предлагаемой редакции в связи с нарушением Закона края «О краевом референдуме» (вынесен вопрос, не находящийся в ведении края).

Судебная коллегия по гражданским делам Красноярского краевого суда рассмотрела в открытом судебном заседании дело по жалобе группы граждан о признании недействительным указанного постановления Законодательного Собрания. Истцы полагали, что постановлением нарушены предоставленные гражданам Конституцией и Законом об охране окружающей природной среды права на участие в референдумах. В п. «д.» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Суд отказал в удовлетворении жалобы, поскольку в п. «и» ст. 71 Конституции РФ указано, что в ведении России находятся ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы. Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» полномочиями по решению вопросов управления ядерными установками, в том числе вопросов их проектирования, сооружения, эксплуатации, приостановления или прекращения их сооружения наделено Правительство РФ. Применение Закона об охране окружающей природной среды в части запрета субъектом Российской Федерации строительства объекта ядерной энергетики явилось бы нарушением ст. 71 Конституции РФ. Проект предложенного на референдум закона не входит в компетенцию края как субъекта Федерации.

Общественностью отмечаются следующие просчеты в организации Красноярского референдума: недостаточная связь экологов с населением; плохой контакт с юристами; отсутствие взаимодействия с вузовской и научной общественностью; слабое использование СМИ; ненадлежащая работа с депутатами; отсутствие координации с Государственной Думой РФ и Госкомэкологии; не проведение общественной экологической экспертизы ТЭО; неучастие общественников в государственной экологической экспертизе; не выдвижение вопроса о привлечении к ответственности лиц, виновных в захоронении радиоактивных отходов без соответствующего разрешения.

По вопросу строительства АЭС состоялся референдум в Костромской области. Участие в голосовании приняло 57% избирателей, из них 87% сказали «нет» строительству Костромской АЭС, 11% проголосовали «за». Опыт подготовки и проведения референдума по объектам, затрагивающим экологические интересы населения, заслуживает рассмотрения.

Реализуя свое право на создание общественных объединений, граждане образовали общественное экологическое движение «Во имя жизни», куда вошли ветераны труда, педагоги, отставные военные, коммерсанты, инвалиды Чернобыля, преподаватели вузов. Для членов нескольких инициативных групп была подготовлена подробная инструкция по сбору подписей и неуклонному выполнению требований федерального и областного законодательства (общественники давали письменную подписку с обязательством его соблюдать и нести ответственность за правильность сбора подписей). Вопрос для референдума был сформулирован следующим образом: «Согласны ли Вы с размещением и строительством атомной станции на территории Костромской области?»

Костромская областная Дума постановила провести референдум. Развернулась всесторонняя и разнообразная агитационная кампания. Для населения области издавались памятки, листовки («Лучше быть активным сегодня, чем радиоактивным завтра»), показывался фильм по телевидению, делались передачи по радио. Районная газета «Сусанинская новь» регулярно в течение трех лет печатала материалы об энергетической ситуации в Костромской области. Проводились концерты и агитационные автобусные туры. В одном из плакатов было сказано: «Лучшим камнем в фундаменте правового государства под названием „Россия“ будет камень, поставленный на месте строительства с надписью: „Здесь 8 декабря 1996 г. волею народа Костромской земли было отменено строительство“».

Публиковались факты о референдумах по аналогичным вопросам, проводившимся в Австрии (1978 г., за — 49,5%, против — 50,5%, Швеции (1980 г., решение парламента об остановке реакторов к 2010 г.), Швейцарии (1990 г., против АЭС 78 тыс. человек из 94 тыс.), Японии (1996 г., 88% жителей города Маки против). Оглашались письма писателей и известных экологов, обращения православных к пастырям, конференций «Сотрудничество ради перемен», «Дни Волги-97» и общественного фонда культуры. Многие депутаты сделали вопрос об АЭС обязательным пунктом своей избирательной программы.

Агитация велась как представителями «зеленых», Гринписа, населения, так и представителями администрации области, концерна «Росэнергоатом». Победила демократия. Вместе с тем областной Думой и исполнительными органами рассматривается проблема создания рабочих мест в районе сооружения АЭС, ведется поиск инвесторов с целью перепрофилирования стройплощадки, прорабатывается вопрос очистки реки Костромы от топляка с производством древесного угля.

Взвешенный, комплексный характер решения вопроса о строительстве экологически значимого объекта путем референдума не должен приводить к торможению научно-технического прогресса, а способствует пробуждению гражданских инициатив, самосознания населения, поиску альтернативных путей социально-экономического развития региона.