(заявление о воздействии на окружающую среду; обжалование заключения экспертизы; контроль общественности за ходом реализации проекта; общественный контроль за государственными экологическими фондами)

 

В настоящее время разработка, обсуждение и принятие экологически значимых решений признается одной из важнейших и ключевых стадий в общем механизме обеспечения и оздоровления окружающей среды, защиты экологических прав. В этот период готовится заявление о воздействии на окружающую среду, дается оценка этого воздействия, проводится обсуждение, в том числе слушание проекта решения, вносятся в него поправки и дополнения, голосуется и принимается решение. Возможности общественности на этих стадиях достаточно весомы, хотя четко не всегда определены в законодательстве. Однако общие права общественности, предусмотренные законодательством, во многом могут быть отнесены и к указанным стадиям: например, право излагать свое мнение, обращаться с письмами, жалобами, заявлениями по вопросам охраны окружающей среды, требовать их рассмотрения, входить с предложениями о проведении обсуждения проектов (ст. 12 и 13 Закона об охране окружающей природной среды).

Согласно ст. 43 и 44 Закона об охране окружающей природной среды, эксплуатация объектов начинается по актам приемочных комиссий. Председатель и члены приемочных комиссий несут персональную ответственность за нарушение порядка приемки объектов в соответствии с административным и уголовным законодательством. В состав комиссий вводятся представители местного самоуправления и общественности. Запрещается строительство, реконструкция объектов до утверждения проекта и отвода земельного участка, не допускается изменение утвержденного проекта или стоимости проектных работ в ущерб требованиям экологической безопасности. Таким образом, у граждан имеются возможности принимать участие в подготовке и принятии экологически значимых решений на различных стадиях.

Заявление о воздействии на окружающую среду

Заявление о воздействии на окружающую среду (ЗВОС) является предметом общественного обсуждения с целью выявления и фиксации всех возможных экологических и связанных с ними последствий реализации намечаемой деятельности. Поэтому ЗВОС направляется профессиональным сообществам, экологически ориентированной общественности, населению района предполагаемой реализации проекта. Население должно иметь доступ к рассмотрению проектов, ЗВОС в государственных органах и органах местного самоуправления (не все здесь в настоящее время определено нормативно-правовыми актами, поэтому многое зависит от настойчивости и компетентности граждан, всей общественности).

Помимо рассмотрения в государственных органах должны состояться общественные слушания заявления о воздействии на окружающую среду. Отвечает за них и финансирует их инициатор (заказчик). Прежде всего он должен известить граждан о сути проекта (через ЗВОС), о месте и времени общественных слушаний. И то и другое инициатор нередко оглашает неохотно: он не всегда заинтересован в результатах. Тем временем для самого заказчика лучше на этом этапе встретиться с гражданами, учесть их интересы, попытаться найти взаимоприемлемые решения, чем столкнуться с общественным противодействием потом, потерять возможность услышать инвариантные решения, учесть различные мнения. Реализация экологических прав осуществляется через многие институты, через нравственно-этические обычаи и требования, не всегда предусматриваемые правом. Здесь многое зависит от активности и наступательности граждан, их объединений, независимости средств массовой информации.

Общественность должна стараться не упустить ни начала обсуждения ЗВОС, в том числе в государственных органах, ни объявление об общественных слушаниях: к сожалению, встречаются случаи, когда заказчик делает извещения формально, приобщает его к материалам дела «для галочки», не доводя информацию до сведения всех заинтересованных лиц. Поэтому здесь важно взаимодействие между органами местного самоуправления, непременно участвующими в обсуждении, и населением, непосредственно заинтересованным в оптимальных решениях. Наилучшим вариантом является организация общественных слушаний в привычных для населения местах, способных вместить всех желающих принять участие в обсуждениях.

«Масштаб» извещения и охват «заинтересованных сторон» зависят от величины проекта. «Заинтересованными» могут быть и жители сел, поселков, районов, городов, а порой и республик, областей — все зависит от территории, затрагиваемой выбором площадки и воздействием проекта. Немаловажной представляется подготовка участников слушаний путем представления показателей состояния окружающей среды «без проекта», объяснения им альтернатив. Общественные слушания должны стать, таким образом, не только способом решения локального вопроса о проекте, но и поводом для более широкого разговора об экологических проблемах. При представлении ЗВОС также необходим анализ возможных аварийных ситуаций, степени риска их возникновения, предлагаемых мер по их предотвращению и ликвидации последствий.

Принципиальное значение имеет способ фиксирования всех замечаний, высказанных в ходе слушаний, оценка влиятельности и массовости стоящих за ними групп населения. Вообще, ответственность за формирование «листа замечаний» лежит на инициаторе (заказчике), но полезно параллельное ведение протокола или стенограммы, которые должны прилагаться к материалам. Практика показывает, что большое значение при общественных обсуждениях имеет выбор председателя собрания. Хотя слушания должен организовывать заказчик, его председательствование нецелесообразно, так же как и других лиц, заинтересованных в принятии положительного решения по проекту. Лучше, чтобы это был независимый авторитетный специалист, хорошо знакомый с проектом.

Отбор и классификация значимых предложений, обсуждение условий их реализации представляют немалую трудность: проведение голосований присутствующих не всегда является объективным способом оценки ситуации; необходимо время для квалифицированного анализа различных факторов компетентными специалистами.

В любом случае представители инициатора и разработчика должны использовать любые возможности для разъяснения на общественных слушаниях своих аргументов в пользу предлагаемой концепции проекта, для убеждения общественного мнения в позитивности предлагаемых решений. Если требуется, в интересах охраны окружающей среды и защиты, экологических прав граждан можно приостановить общественные слушания с целью внесения разработчиком изменений и дополнений в проектные предложения по результатам их обсуждения и анализа замечаний, проведения дополнительных исследований и изысканий, поиска взаимоприемлемых решений, которые нужны как населению, так и заказчику.

В результате обсуждения ЗВОС и доработки проектных материалов заказчик, разработчик и все заинтересованные стороны формируют для себя понимание возможности и целесообразности реализации намечаемой деятельности на данной площадке с учетом мнения проживающего там населения, исходя из экологических и иных последствий ее осуществления, на представленных и зафиксированных условиях. Материалы должны содержать описание общественных слушаний, характеристику мероприятий по предотвращению отрицательных последствий намечаемой деятельности на данной площадке и меры по организации мониторинга проекта строительства будущего объекта, включая общественный контроль.

Обжалование заключения экспертизы

Об экологической экспертизе подробнее будет рассказано дальше (тема V, § 4). Здесь — конкретные примеры об участии в ней общественности.

Государственная экологическая экспертиза Кемеровского областного комитета экологии выдала экспертное заключение № 113 о согласовании перекладки коксовой батареи № 3 Кузнецкого металлургического комбината при выполнении некоторых условий протокола технического совещания № 16. Кемеровский областной центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора также согласовал, этот проект при соблюдении аналогичных условий.

Между тем коксохимпроизводство на этом комбинате затрагивает интересы многих жителей г. Новокузнецка, так как при производстве кокса в окружающую среду поступает значительное количество химических соединений, вредных для здоровья населения, вызывающих онкологические и другие заболевания.

В данном случае общественность оформила свои требования правовыми надлежащими средствами, отвергая положительное заключение государственной экологической экспертизы с позиций закона: не выполнено требование ст. 35 Закона об охране окружающей природной среды о необходимости научной обоснованности и законности выводов, независимости, вне ведомственности в организации и проведении, широкой гласности и участии общественности; нарушено требование Временной инструкции о порядке согласования пред проектной и проектной документации в органах экологической экспертизы РФ Росгосэкоэкспертизы от 12 ноября 1991 г. о недопустимости согласования проектной документации при выполнении каких-либо условий.

Законные требования населения поддержал прокурор Кемеровской области, предъявивший в интересах государства и граждан в суд иск, руководствуясь ст. 231 ГПК РСФСР, о признании незаконными выводов государственной экологической экспертизы Кемеровского областного комитета экологии № 113 по проекту перекладки коксовой батареи Кузнецкого металлургического комбината.

Граждане принимают участие в подготовке и проверке реализации экологически значимых решений различными способами. В частности, право общественности задать при государственной экологической экспертизе следующие вопросы, обусловленные практикой.

Всегда ли при наличии достаточных оснований назначается и проводится государственная экологическая экспертиза? Всегда ли объекты, подлежащие экспертизе, ею охвачены? Имеются ли случаи осуществления или финансирования строительства или реконструкции без экспертизы проектов, хозяйственных или иных решений?

Всегда ли представители контролирующих органов и общественности входят в состав комиссий по приему в эксплуатацию объектов и иных сооружений, могущих оказать вредное воздействие на природную среду? Учитывают ли они требования экологической экспертизы? Привлекаются ли к персональной ответственности за нарушение порядка приемки объектов председатель и члены приемочных комиссий?

Как осуществляется реагирование на случаи функционирования предприятий, сооружений и устройств, не удовлетворяющих требования экологической экспертизы? Привлекаются ли к ответственности председатели и члены экспертных комиссий за дачу заведомо неправильных и необоснованных заключений, возмещается ли причиненный в результате этого вред? Привлекаются ли к ответственности руководители предприятий, учреждений, организаций, другие должностные лица за невыполнение требований государственной экологической экспертизы? Прекращается ли финансирование или приостанавливается ли эксплуатация, реконструкция предприятий, цехов в случае невыполнения требований экспертизы или не проведения государственной экологической экспертизы?

Соблюдаются ли сроки и качество сооружения природоохранных объектов? Соответствуют ли требованиям экологической экспертизы и стандартов состояние и реализация проектной документации?

Удовлетворены ли пользователи природоохранных устройств их состоянием? Каково мнение окружающего населения? Принимались ли меры к его ознакомлению с требованиями экологической экспертизы и ходом реализации проекта?

Контроль общественности за ходом реализации проекта

Участие общественности в обсуждении и принятии решения о строительстве или реконструкции объекта, могущего воздействовать на окружающую природную среду, является необходимой и важной составной частью воздействия граждан на обеспечение своего права на надлежащую среду жизнеобитания, однако не единственной и мало что значащей, если все это не сопровождается соответствующим контролем за ходом реализации проекта, постоянным «отслеживанием» процесса его осуществления.

Прежде всего, граждане должны получать полный текст окончательного решения об утверждении проекта — именно полный и именно окончательный, иначе впоследствии могут возникнуть конфликты. Все последующие контрольные действия должны быть направлены на выполнение обсужденного общественностью и утвержденного компетентным учреждением проекта. Лучше всего добиться, чтобы проект или его отдельные наиболее значимые части были опубликованы в широкой печати, с соответствующими подписями, с комментариями заказчика, подрядчиков, представителей органов самоуправления, администрации субъектов Российской Федерации.

Для решения экологических проблем особенно важно соблюдение очередности и сроков объектов строительства, его отдельных элементов: не раз случалось, что природоохранные сооружения откладывались на потом, завершались авралом, а то и после официальной приемки строительного комплекса. Поэтому надо наблюдать не только за ведением стройки «вообще», но и сооружением отдельных объектов в частности.

Собственных правовых рычагов у общественности на этой стадии не так уж и много, поэтому надо использовать возможности должностных лиц государственного экологического контроля, знать их, подключаться к их деятельности, имея в виду, что они специально уполномочены государством и обществом на обеспечение охраны окружающей среды.

Конструктивно настроенные и работающие граждане встречают, как правило, понимание у государственных контролеров и получают нередко возможность участвовать вместе с ними в проверках. Однако так получается не всегда, и ценность открытого гражданского общества в том и заключается, что его члены могут осуществлять свою деятельность, в том числе контрольную, параллельно, независимо от государственных органов. Главное в общественном контроле — создание общественного мнения, обстановки нетерпимости к нарушителям экологического законодательства, экологических прав.

Граждане и общественные объединения имеют право требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека. Таким образом, общественности принадлежит весомая роль в выполнении экологических решений.

Общественный контроль за государственными экологическими фондами

Новым и вызывающим интерес явлением природоохранной практики являются государственные экологические фонды. Законодательная база экологических фондов определяется ст. 7, 17 и 21 Закона РФ об охране окружающей природной среды. Ими устанавливаются: создание единой системы внебюджетных государственных экологических фондов, объединяющей федеральный экологический фонд, республиканские, краевые, областные и местные фонды; средства образования фондов; зачисление средств экологических фондов на специальные счета учреждений банков и распределение на реализацию природоохранных мероприятий местного (городского, районного), республиканского, краевого, областного, федерального значения; запрещение расходования средств экологических фондов на цели, не связанные с природоохранной деятельностью.

Вопросы экологических фондов регулируются постановлением Правительства РФ «О федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации» от 29 июня 1992 г. (которым утверждено Положение о Федеральном экологическом фонде РФ); приказом министра охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ от 13 июля 1992 г. о мерах по выполнению указанного постановления Правительства; Порядком направления предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами средств в государственные внебюджетные экологические фонды, утвержденным Минприроды, Минфином, Минюстом РФ (декабрь 1992 г.); Порядком перечисления 10 процентов платы за загрязнение окружающей природной среды в доход федерального бюджета Российской Федерации, утвержденным Минприроды, Минфином, Госналогслужбой РФ; постановлением Госкомстата РФ «Об утверждении государственной статистической отчетности о поступлении и расходовании средств экологических фондов и инструкции по ее составлению» от 18 января 1993 г.

В Положении о Федеральном экологическом фонде РФ предусматриваются его основные задачи и функции, порядок образования и использования средств, организации деятельности, характер учета и отчетности. Руководство деятельностью Фонда должно осуществлять его правление, избирающее из своего состава председателя правления, образующее исполнительную дирекцию, назначающее исполнительного директора, утверждающее структуры, штатное расписание и смету расходов на содержание исполнительной дирекции, бюджет, годовые отчеты и сметы использования средств Фонда, структуру инвестиций, принимающее решения о финансировании программ, их приоритетности. Контроль за финансовой деятельностью Фонда призвана осуществлять ревизионная комиссия. Контроля населения, граждан, общественности в принятых нормативных актах о Фонде не предусматривается, хотя налогоплательщики не только вправе, но и обязаны знать, как расходуются их средства.

Постановлением Правительства РФ от 29 июня 1992 г. № 442 образование соответствующих внебюджетных экологических фондов и утверждение положений о них возложены на исполнительные органы государственной власти республик, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга, местной администрации. Минприроды и Минфину РФ предложено оказать необходимую методологическую помощь при формировании системы территориальных внебюджетных экологических фондов и, в частности, при разработке положений об указанных фондах. На исполнительные же органы, местную администрацию, Госкомэкологию возложено обеспечение своевременного и полного перечисления средств в Федеральный экологический фонд и территориальные внебюджетные экологические фонды.

Согласно Положению о Федеральном экологическом фонде РФ, утвержденному постановлением Правительства РФ от 29 июня 1992 г. № 442, Федеральный экологический фонд РФ находится в ведении Минприроды. Это означает, в частности, что на коллегии Госкомэкологии утверждаются персональный состав правления и ревизионной комиссии Федерального экологического фонда, отчетный доклад о результатах деятельности Федерального экологического фонда за год и рассматриваются иные вопросы, охватываемые понятием «ведение».

Сам Федеральный экологический фонд взаимодействует с остальными экологическими фондами в целях реализации федеральных и иных экологических программ и проектов в порядке, определяемом соглашениями (договорами). Исполнительные органы экологических фондов осуществляют контроль за переводом денежных средств в Федеральный экологический фонд РФ и после окончания календарного полугодия представляют в Федеральный экологический фонд информацию о поступлениях на их счета денежных средств.

Практика развития местных экологических фондов конкретизирует и детализирует правовые установления, свидетельствует о возможностях общественности контролировать ход реализации решений по этим вопросам.

В Челябинской области, например, Положением об экологическом фонде расширен перечень источников поступления и направлений расходования средств фонда, предусматриваются страховой аварийный и иные фонды. Председателем правления фонда является руководитель областной Госкомприроды, сопредседателями — председатель депутатской комиссии по охране природы и заместитель главы областной администрации. Исполнительная дирекция ежеквартально отчитывается перед правлением.

Аппарат челябинского фонда составляют девять человек с фондом заработной платы около 0,1% средств областного фонда. Районные и городские (местные) экологические фонды созданы в 9 из 42 районов области: в большинстве средства аккумулируются при местных представительных органах и при администрациях. Аппарат фонда берет на себя значительные функции по взысканию средств в фонд — с помощью компьютерной техники ведет учет сумм, которые должен получить и фактически получил от предприятий, учреждений, организаций, граждан; инвентаризует промышленные и иные отходы, их вывоз и складирование, строительство и состояние эксплуатации очистных сооружений; премирует из своих средств инспекторов Госкомприроды за законную деятельность, направленную на пополнение фонда. Постановлением главы администрации Челябинской области предусматривается безакцептное взыскание платежей с предъявлением штрафных санкций за просрочку, и это несмотря на некоторое сопротивление ряда финансистов.

В Ленинградской области и городе Санкт-Петербурге фонды не считались юридическими лицами, а рассматривались в качестве внебюджетных счетов при Госкомприроде. Смета расходования утверждалась администрацией. Фактическое управление фондами осуществлялось комиссией, которая занималась регулированием и пересмотром платежей, стимулированием природоохранных мероприятий. В области решения комиссии утверждались, как правило, администрацией; в городе решение комиссии не утверждается.

Из вышеизложенного следует, что основным каналом осуществления контроля за государственными экологическими фондами является деятельность представительных, а также вышестоящих по отношению к фондам исполнительных органов власти. Согласно ст. 32 Конституции РФ, граждане, их партии, молодежные, иные общественные организации и массовые движения участвуют в управлении государственными и общественными делами через своих представителей и в других формах. Это полностью относится и к экологическим фондам.

По Закону РФ об основах бюджетных прав решения об использовании средств внебюджетного фонда подлежат опубликованию в средствах массовой информации или доводятся до сведения населения иным способом, исходя из соответствующих возможностей. Отчеты публикуются в специальных статистических сборниках в течение года со дня принятия решений об их утверждении (ст. 30).

Можно констатировать, что предлагаемая юридическая база позволяет осуществлять общественный контроль за экологическими фондами. Дело за инициативными любознательными гражданами, владеющими временем, настойчивостью, правовыми знаниями, решившими отстаивать свои экологические права. И они время от времени дают о себе знать. В ряде мест вскрыто зачисление средств, поступающих за загрязнение окружающей среды, не на специальные счета в банковских учреждениях, а на общие счета внебюджетных фондов, что противоречит п. 3 ст. 21 Закона об охране окружающей природной среды; не зачисляются порой в экологические фонды средства от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции, что противоречит п. 2 ст. 21 Закона об охране окружающей природной среды; растут, к сожалению, проявления местничества, когда не перечисляются средства экологических фондов на реализацию природоохранных мероприятий республиканского, краевого, областного, федерального значения, что противоречит п. 3 ст. 21 названного Закона; редко используется право принудительного взыскания через арбитражный суд платежей и пени за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, предоставленное природоохранным органам постановлением Совета Министров РФ «Об утверждении нормативов платы за выбросы загрязняющих веществ в природную среду и порядка их применения» от 9 января 1991 г.; распространены факты расходования экологических фондов не по утвержденным сметам, без учета мнений правлений фондов, по единоличным решениям отдельных должностных лиц, что грубо нарушает демократические нормы, описанные выше (см. также § 1 темы V).

Из поступивших в Топкинский экологический фонд средств 90% израсходовано на благоустройство улиц, 5% — на оплату экологических паспортов предприятий, хотя эти расходы должны оплачиваться природопользователями. В городе острая проблема с очисткой стоков, сбрасываемых в природную среду, строительство очистных сооружений затянулось на несколько лет, а для окончания строительства из фонда средства не выделялись.

В г. Осинники по указанию бывшего главы администрации выделено часть средств тресту «Осинникишахтстрой», комитету по управлению муниципальным имуществом и кооперативу «Вита», израсходованных на выплату заработной платы, ремонт магазина и столовой.

По распоряжению главы администрации г. Киселевска средства экологического фонда расходовались на отделочные работы Киселевского дома творчества, ремонт дорог и на соревнования в честь Дня шахтера. В г. Прокопьевске средства перечислены на содержание санитарного подразделения муниципальной милиции.

Из Юргинского экологического фонда в виде беспроцентного займа переданы средства малому предприятию «Дорожник» на оплату работ по строительству и ремонту дорог, УКСу администрации города для погашения долгов по строительно-монтажным работам. Из Тяжинского экологического фонда выделено коммерческому предприятию «Меркурий»; обществу «Деметра», фирме «Тандем», коммерческому строительному предприятию «МАКСП» из Анжеро-Судженского городского экологического фонда; ассоциации «Горная Шория-Тур» и малому предприятию «Содружество» из Таштагольского экологического фонда.

Этим самым нарушалась ст. 24 Закона об охране окружающей природной среды, предусматривающая возможность передачи части средств экологических фондов на договорных условиях под процентные займы предприятиям и гражданам для реализации мер по гарантированному снижению выбросов и сбросов загрязняющих веществ.

По сигналам и требованиям общественности прокурорами внесены протесты и представления, в арбитражном суде рассматриваются иски; в фонды возвращаются средства, отпущенные на цели, не связанные с охраной окружающей среды.