2.1. Введение

Эффективная практика закупок в частном и государственных секторах играет ключевую роль в современной экономике как средство сокращения непроизводительных направлений деятельности. Достижение высокой эффективности закупок является амбициозной задачей, так как закупки сталкиваются со множеством проблем – в основном, это рыночная структура, нормативная правовая база, политическая обстановка, моральный облик закупщиков. Стремление к максимальной эффективности невозможно без экспериментирования с новыми методами и приемами ведения торгов, и хотя в определенный момент времени они могут также меняться в зависимости от уровня развития институтов, рынка и экономического благополучия в данной стране, следует ожидать, что различные методы закупок будут конвергировать (сходиться) в результате управления вышеперечисленными факторами.

Действительно, в последние годы игроки государственных и частных закупок создали несколько инициатив и сетей, нацеленных на обмен передовым опытом закупок. В качестве примера можно упомянуть Международную федерацию управления закупками и материалами (International Federation of Purchasing and Materials Management, IFPMM), Международную ассоциацию обучения и исследования закупок и поставок (International Purchasing and Supply Education and Research Association, IPSERA), Организацию государственных закупок (Public Procurement Network, PPN), Обучающую лабораторию по государственным закупкам ЕС (EU Public Procurement Learning Lab, EU Lab).

Вставка 2.1. Обучающая лаборатория по государственным закупкам ЕС (2003–2005)

Обучающая лаборатория по государственным закупкам ЕС – это неформальная сеть организаций, занимающихся государственными закупками по всей Европе. Целью данной инициативы является обмен лучшими практиками и методами работы в области государственных закупок, а также укрепление сотрудничества между участниками организации. Первая организационная встреча состоялась в Риме в ноябре 2003 г.; были созданы три рабочие группы по следующим направлениям: закупки и малый и средний бизнес, технические вопросы закупок, дизайн конкурентных торгов и вопросы конкуренции⁵. Описание деятельности рабочих групп приводится в Приложении 2.1. Каждая рабочая группа должна была предоставить обзор европейской практики по каждому рассматриваемому направлению, подкрепленный данными и примерами. Информация, приведенная в данной главе, является результатом деятельности третьей рабочей группы. Для сбора данных по ключевым аспектам дизайна закупок были разработаны и разосланы подробные анкеты (см. Приложение 2.3). Достигнутый в 2004 г. успех побудил участников продолжить деятельность Лаборатории в 2005 г. по изучению механизма конкурентных торгов и участия малого и среднего бизнеса, а также по созданию новых стандартов стратегии закупок различных категорий товаров и услуг. Изучение механизма конкурсных торгов было посвящено теме закупок отдельных категорий товаров, в частности, бумаги для принтеров; его результаты применимы к рассмотренным в данной главе кейсам.

В общей сложности, в семи собраниях Лаборатории с 2003 по 2005 гг. приняли участие тридцать пять организаций из 27 стран. Собрания проходили в Италии [второе], Великобритании, Швеции, Франции, на Кипре и в Бельгии [первое].

Целью этой главы является выявление схожих черт и различий в практике государственных закупок. Оценка методов проведения закупок будет приведена в следующих главах книги, но на них будут ссылаться авторы данного раздела для выявления наилучшей методики, основанной на принятых экономических принципах. В данной главе не будут рассматриваться закупки в частном секторе из-за их разнообразия и низкой степени регулирования.

Мы сфокусировались на основных аспектах дизайна закупок, подчеркивая отличительные особенности процедур, применяемых в разных странах, попутно раскрывая логику каждой процедуры. Анализ основан на результатах сравнительного исследования, проведенного в 2004 г. среди ряда европейских и американских институтов государственных закупок на волне тенденции к централизации в госзакупках, возникшей в конце 1990‑х годов (подробнее об этом в Главе 3). В некоторых случаях приводится сравнение европейского и американского законодательств. В Приложениях 2.1 и 2.2 в конце главы описаны организации, принявшие участие в исследовании, а Приложение 2.3 посвящено анкетированию в 2004 и 2005 гг.

Различия в практиках проведения госзакупок не всегда объясняются различиями экономических условий каждой страны, особенно в свете принятия международных нормативных актов (например, Директива ЕС 2004 г. или Постановление о госзакупках США 2005 г.), направленных на регулирование и гармонизацию закупочных процедур.

Глава построена следующим образом. В разделе 2.2 мы рассмотрим общие принципы закупок: тенденция к централизации и механизмы достижения качества закупок. В разделе 2.3 представлены данные о закупочных схемах, применяемых в исследуемых организациях; особое внимание уделяется процедурам торгов, электронным торгам, лотам, резервной цене и политике раскрытия информации. Раздел 2.4 посвящен механизмам привлечения и отбора участников – совместные торги, субподряд, аномально низкие по цене торги, ограничения по присуждению контрактов. Наконец, в разделе 2.5 рассматривается практика повышения конкуренции и предотвращения сговоров в конкурентных торгах. Заключительные положения приведены в разделе 2.6. Разделы сгруппированы в целях лучшего структурирования Руководства.