Глава 2
Реформы Временного правительства

Временное правительство в течение всего периода своей деятельности представляло собой высший орган государственной власти по вопросам управления, законодательства, суда и надзора. По сути дела, правительство исполняло функции Совета министров, Государственного совета и Государственной думы. Представительные органы власти поначалу упразднены не были, но Государственная дума не собиралась на свои заседания, работал только ее Временный комитет. Государственный совет также практически не функционировал. Окончательное упразднение этих органов состоялось после 26 октября 1917 года.

Что касается органов исполнительной власти, были упразднены Министерство императорского двора и канцелярия царя, Департамент полиции, Отдельный корпус жандармов, охранные отделения. Упразднялось Особое присутствие Правительствующего Сената, была разрушена старая система сыска. Взамен Департамента полиции МВД царской России был создан новый, который сначала назывался «Главное управление общественной полиции», а затем был переименован в «Главное управление по делам милиции». В ведение этого органа входило обеспечение охраны общественного порядка в стране, а также руководство в борьбе с уголовной преступностью. Кроме того, в компетенции этого органа было и пожарное дело.

Сенат продолжил действовать на старых законодательных основаниях, однако кадровый состав сильно изменился – можно сказать, принудительно помолодел. Сочувствующих прежнему режиму или просто сильно пожилых сенаторов выдавливали или отправляли в отставку. В Сенат пришли такие люди, как профессор Л. И. Петражицкий. Кассационный уголовный департамент возглавил А. Ф. Кони.

Продолжал функционировать и Святейший Правительствующий синод. Только в августе 1917 года последовало упразднение этого органа и ключевой его должности – обер-прокурора. Вместо Синода был учрежден новый орган – Министерство вероисповеданий – со сходными функциями, но с меньшим влиянием. Этот орган состоял из двух департаментов – Департамента по делам православной церкви и Департамента по делам иноверческих религий.

Появились новые звенья центрального государственного аппарата. В мае были учреждены Министерство труда, Министерство продовольствия, Министерство почт и телеграфов. Совершенно новым стало Министерство призрения, которое ведало благотворительными учреждениями. Кроме того, были образованы Комитет обороны, Экономический и Правовой департаменты, Особый комитет по делам частных железных дорог, Кабинет военного министра и т. д.

22 марта 1917 года Временное правительство учредило Юридическое совещание. На него возложили задачи разработки законодательных проектов по наиболее важным аспектам правовой политики. Юридическое совещание обязано было собирать необходимые материалы, выяснять мнения различных слоев населения по актуальным проблемам для подготовки необходимых правовых актов (см. § 2 настоящей главы).

Например, количество чиновников одного только Военного министерства увеличилось более чем в три раза. Таким образом, в отношении центральных органов государственного управления правительство, можно сказать, оставалось в рамках «держания» власти и «непредрешения» формы правления.

Зато система управления на губернском и муниципальном уровнях претерпела кардинальные изменения, и в этом смысле Временное правительство проявило себя как весьма революционное.

23 марта правительством было принято решение о создании Особого совещания для разработки реформ местного самоуправления. Возглавить его должен был сам премьер-министр, практически же лидером стал руководитель совещания – товарищ министра внутренних дел С. М. Леонтьев. С февраля по октябрь 1917 года почти половина принятых актов (46 из 100) была посвящена этой проблеме. Правительство стремилось достроить систему местного самоуправления, рожденную реформами 1864–1892 годов, существенно расширив географию земских учреждений.

Реформа этих уровней власти проводилась в рамках либеральной концепции «организованной общественности» или гражданского общества. Пришедшие к власти министры были уверены, что новая система управления, построенная по принципу общественной организации, в аппарате насилия не нуждается и будет гораздо эффективнее самодержавного строя. Временное правительство стремилось передать власть на местах в руки представительных и общественных организаций – комитетам общественных организаций, новым демократическим губернским, уездным и волостным земствам, городским думам, земельным и продовольственным комитетам.

В течение первой недели марта прекратили свою деятельность губернаторы и вице-губернаторы. Председатели губернских земских управ продолжали работать и поначалу заменили губернаторов, земских и крестьянских начальников упразднили спустя месяц, в апреле. Также были освобождены от занимаемых должностей градоначальники, полицеймейстеры, исправники, становые приставы, урядники. Соответствующие канцелярии и делопроизводители прекратили свое существование. Упразднялись такие местные учреждения, как полицейские управления, комитеты по делам печати, жандармские управления и охранные отделения и т. д. Все вышеуказанные институты и должности были упразднены Временным правительством. Князь Львов заявлял: «Правительство сместило старых губернаторов, а назначать никого не будет. На местах выберут. Такие вопросы должны разрешаться не из центра, а самим населением». Таким образом, Временное правительство совершенно отказывалось от уродливого, как выражались министры, принципа централизации. Автоматической замены одних органов другими не произошло, вследствие чего образовался управленческий вакуум, который быстро заполнился силами, не всегда заботящимися, мягко говоря, об интересах государства, конкретной территории и ее жителей.

Временное правительство, отстаивая гражданское равенство, преобразовало крестьянскую сословную волость во всесословную земскую. Согласно Временному положению о волостном земском управлении, принятому 21 мая, волостью должны были управлять волостное земское собрание, избранное всеобщим, равным, прямым и тайным голосованием по мажоритарной системе в два тура, а также избранная им волостная земская управа.

15 июля 1917 года было утверждено Положение о поселковом управлении. Его предстояло ввести в железнодорожных, пристанционных, пристанских, фабрично-заводских, рудничных, промысловых, дачных и иных населенных пунктах, если там имелись достаточно выраженные местные потребности в благоустройстве. В городах с населением свыше 150 000 жителей вводились районные думы.

Центральное место в отношениях правительства с провинцией должен был занять институт губернских, городских и уездных комиссаров. Фактически они были единственными представителями государства на местах, но при этом не подчинялись какому-либо конкретному ведомству. Губернский комиссар имел все права губернатора, «за исключением отпавших вследствие происшедших в государственном строе изменений». В его ведении также были землеустройство, общий надзор за милицией и право вызова войск. Все губернское управление заменялось советом при комиссаре, в состав которого входили его помощники, а также инспекторы милиции, строительные и врачебные инспекторы, председатель окружного суда и прокурор.

Циркулярным распоряжением Временного правительства от 5 марта 1917 года временно обязанности этих комиссаров до выборов новых органов самоуправления возлагались на председателей губернских и уездных земских управ и городских голов, которые были избраны еще при старом режиме. Положение о губернских комиссарах было принято с большим опозданием – 19 сентября 1917 года. Согласно ст. 1 Положения, губернский комиссар есть представитель Временного правительства в губернии, осуществляющий надзор за точным и повседневным соблюдением законов, постановлений и распоряжений правительства местными органами управления и самоуправления. В случае обнаружения нарушения прав гражданина органами управления губернский комиссар мог на основании ст. 9 Положения принести протест в административный суд. По общему правилу, комиссар не имел права изменить или отменить постановление городского или земского самоуправления. Он мог только обжаловать (опротестовать) его в особом административном суде.

Губернские и уездные комиссары реальной власти не имели и целиком зависели от низовых органов самоуправления, Советов и комитетов общественных организаций.

Уездные комиссары, назначаемые по рекомендации местных исполкомов, могли осуществлять лишь общую координацию действий и надзор, но не уездных полностью самоуправляемых органов, а волостных и поселковых правлений.

14 марта Министерство внутренних дел предложило губернским комиссарам формировать на местах губернские, уездные, волостные, городские и поселковые комитеты из состава общественных организаций. Юридическое совещание 22 марта заявило о необходимости передать этим органам самоуправления «всю полноту государственной власти на местах».

В телеграмме Министерства внутренних дел говорилось: «При образовании этих комитетов следует опираться на существующие волостные продовольственные комитеты, на кооперативные организации, на волостные попечительства по призрению нижних чинов или на избранные уже волостные комитеты, в зависимости от того, какие из этих организаций по местным условиям являются более жизнедеятельными, работоспособными и внушают наибольшее доверие населению. К работе этих комитетов рекомендуется привлекать также местных землевладельцев и все интеллигентные силы деревни. Председатели волостных комитетов, избранные из среды последних, и их помощники, если комитет признает нужным установить таковых, ведают исполнительную часть волостного управления. Впредь до издания указа об образовании волостного земства порядок действия, предметы ведомства и объем власти волостного управления остаются без изменения…»

15 апреля Временное правительство приняло постановление «О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях», которое обязывало думы, не дожидаясь окончания срока их полномочий, приступить к подготовке новых городских выборов (ст. 1). Согласно этому документу, городское избирательное право распространялось на всех городских жителей в возрасте от 20 лет, без различия пола и национальности, независимо от времени пребывания в городе, включая и лиц, состоящих на военной службе. В этом отношении Россия совершила резкий скачок и не только догнала, но во многом даже опередила многие развитые страны Западной Европы.

Постановление Временного правительства «Об изменении действующего Положения об общественном управлении городов», принятое 9 июня 1917 года, регламентировало права и обязанности гласных, определяло полномочия новых органов городского самоуправления, их взаимоотношения с административной властью. Права органам городского самоуправления по этому документу были предоставлены максимально широкие. Компетенция общественных управлений была значительно расширена и распространена на такие сферы, как заведование милицией, охрана общественной безопасности и порядка. Они стали проводить съезды городских деятелей и заключать соглашения с земскими, городскими и поселковыми управлениями. Думы получили ранее принадлежавшее администрации и правительству право утверждать всех должностных лиц, включая городского голову и председателя городской думы (ст. 118).

Городские выборы по новой избирательной системе начались в России в июне 1917 года, и к октябрю новые думы были сформированы уже в 643 городах. Общей тенденцией на этих выборах стало то, что большинство на них получали представители социалистических партий, в первую очередь меньшевики и эсеры, хотя большевики также имели значительную поддержку. Гласные считали себя прежде всего членами своей партии, поэтому их позиции определялись интересами партий, а не города. Нередко партийная дисциплина оказывала решающее влияние на принятие решений думы. В результате хозяйственная практика городских дум оказалась потеснена политическими дискуссиями.

Среди всего спектра общественных органов и организаций наиболее дееспособными оказались Советы, медленно, но верно прибиравшие к своим рукам рычаги управления на губернском и местном уровнях. На засилье Советов на местах жаловались некоторые ораторы на Государственном совещании в Москве, проходившем в августе. Местные Советы зачастую контролировали милицию и имели тесные связи с военными гарнизонами, которые были главной силой в городах и обеспечили быстрый переход власти к Советам осенью 1917 года.