Постановлением от 22 марта 1917 года было создано Юридическое совещание при Временном правительстве. Функции этого учреждения были определены следующим образом: «На рассмотрение Юридическому совещанию передаются вопросы публичного права, возникающие в связи с установлением нового государственного порядка». Кроме того, «совещание дает предварительные юридические заключения по мероприятиям Временного правительства, имеющим характер законодательных актов, а также и иным, по которым такое заключение будет признано Временным правительством необходимым». Все заключения докладывались на заседаниях правительства.

Для участия в работе Юридического совещания были приглашены известные специалисты по государственному праву: В. А. Маклаков, В. Д. Набоков, Ф. Ф. Кокошкин, Н. И. Лазаревский, барон Б. Э. Нольде, а также М. С. Аджемов. В дальнейшем состав совещания периодически изменялся: в апреле 1917 года его членами стали трудовик В. В. Водовозов и меньшевик А. Я. Гальперн, а в июле – кадеты А. Э. Нольде, Д. Д. Гримм и беспартийный Г. Э. Блосфельдт.

Первым председателем Юридического совещания был В. А. Маклаков, затем Ф. Ф. Кокошин, последним – Н. И. Лазаревский.

Из этого постановления следовало, что Юридическому совещанию предназначалась роль постоянного правового экспертно-консультативного органа при правительстве. Оно представляло собой высшую коллегию, где было сосредоточено решение всех юридических вопросов, возникавших при осуществлении правительством законодательных и иных правовых функций. Таким образом Временное правительство пыталось обеспечить правовое обоснование и защиту своей политике.

Член Юридического совещания Н. И. Лазаревский отмечал: «Юридическое совещание никакой активной роли в деле управления не играет. Члены его имеют значение советников при Временном правительстве, которые не обладают какой-либо властью и авторитет которых основывается лишь на том, что их мнения составляют responsa prudentium (ответы знатоков права), имеющие лишь логическую убедительность».

Однако Николай Иванович немного лукавил: «Совещание не просто осуществляло юридическую экспертизу решений Временного правительства, оно в значительной степени определяло и направляло его деятельность». В объяснительной записке к проекту штатного расписания совещания в сентябре 1917 года отмечалось: «За истекшие шесть месяцев деятельности Юридического совещания чрез него были проведены все сколько-нибудь важные проекты законодательного характера, причем в большинстве случаев соответственные акты были изданы в том виде, который был установлен Юридическим совещанием».

Понятно, что ближайшим контрагентом совещания было Министерство юстиции. Однако в совещании верховодили кадеты, а министерство с самого начала оказалось в руках эсеров. При этом нельзя сказать, что партийная принадлежность оказывала существенное влияние на характер готовившихся документов, поскольку в обоих ведомствах работали профессиональные правоведы. Четкого разделения функций при этом не было: дела иногда поступали из Юридического совещания в министерство и наоборот, иногда шли параллельно. Это было следствием неразберихи. «В тот момент, когда кадеты уже не имели в правительстве большинства, совещание продолжало выполнять свои функции, проводя все правительственные решения через призму кадетской идеологии».

К тому же было очевидно, что в одночасье заменить законодательство самодержавия новым невозможно, так что в любом случае речь должна идти о преемственности нового законодательства по отношению к старорежимному.

Для осуществления этого весьма непростого как с юридической, так и с политической точки зрения мероприятия необходимо было сначала истолковать норму имперского законодательства, затем сравнить ее содержание с принципами, установленными новым правительством на первом заседании 2 марта 1917 года, потом выработать меры по исправлению содержания нормы, не соответствующей новым принципам, и, наконец, в случаях невозможности исправления содержания отдельной нормы или несоответствия ее принципам построения нового государства в целом прекратить ее действие.

И тут выплыла коллизия, связанная с пресловутой ст. 87 Основных государственных законов. Акт отречения Николая II, равно как и другие правовые акты, посредством которых Временное правительство было наделено полномочиями, Думой и Госсоветом по понятным причинам утверждены не были. Это ставило под сомнение легитимность Временного правительства, а все правовые акты, принятые в период междувластия, могли быть впоследствии признаны недействующими.

Чтобы выйти из этой ситуации, Юридическое совещание выдало следующее соломоново решение: действие ст. 87 Основных государственных законов прекратить, а все постановления, принятые в соответствии с ней, считать действующими «вплоть до их отмены Временным правительством без представления в законодательные учреждения». Подчеркнем, что это решение было вынужденным, но неизбежно усиливало общую неразбериху в законодательстве.

Впрочем, совещание рассматривало не только законы, доставшиеся в наследство от царизма, но и акты, введенные в действие Временным правительством, с целью устранения допущенных противоречий с другими постановлениями, регулирующими сходные отношения, а также внесения поправок, следовавших из анализа правоприменения новых норм.

Изначально совещание должно было рассматривать изменения в законодательстве для ликвидации сословного, национального и религиозного неравенства, а также готовить изменения в Уголовное уложение и проект новой конституции.

Одним из значительных нововведений, подготовленных в Юридическом совещании, стало создание административной юстиции.

Административный суд имел право отменить обжалованное распоряжение органов власти «с предписанием в подлежащих случаях издать вместо отмененного акта иное постановление (распоряжение) или совершить иное действие, сообразно с преподанными по данному случаю указаниями» (п. 2 ст. 59). Решение уездного административного судьи могло быть обжаловано в окружное (губернское) отделение административного суда, решение которого, в свою очередь, могло быть обжаловано в Сенат только в кассационном порядке. Решение окружного суда как первой инстанции, согласно статьям 70–72 Положения, могло быть обжаловано в Первый департамент Сената.

Согласно статьям 40–52 этого Положения, к рассмотрению дел в административном суде применялись общие принципы судопроизводства: устность, публичность, состязательность. Сторонами по делу выступали жалобщик (или опротестовавший решение комиссар) и орган управления (должностное лицо), на который принесена жалоба. Каждая сторона могла познакомиться с делом, представить письменные объяснения на заседании (ст. 52 Положения). Особое положение в процессе по административному иску занимал комиссар, который как блюститель законности имел право вступать в любое время в каждое дело, производящееся в административном суде, причем он пользовался всеми правами стороны (ст. 39 Положения).

В законе от 30 мая 1917 года имелось непосредственное заимствование из англосаксонского права, которое заключалось в праве суда отдавать особые приказы по адресу административных органов. «Можно смело сказать, что новый русский закон завершает собой столетнюю эволюцию административной юстиции на континенте Европы».

Закон об административных судах так и не был реализован в полном объеме. В связи с политической неустойчивостью в стране административные суды фактически так и не были созданы повсеместно.

11 октября 1917 года Юридическое совещание для подготовки проекта конституции создает Особую комиссию по составлению проекта основного закона под председательством Н. И. Лазаревского, который в тот момент был председателем Юридического совещания. В состав комиссии, постепенно пополняемый путем кооптации «представителей науки государственного права и общественных деятелей», вошли около 30 человек, в большинстве своем кадетских правоведов.

Комиссия начала разработку проекта конституции, согласно которому будущая Россия должна была представлять республику во главе с президентом, избранным Учредительным собранием на один год, и двухпалатным парламентом. Предполагалось, что конституция должна представлять собой «объемистый законопроект, приблизительно в 200 статей».

По проекту Юридического совещания исключительные полномочия предоставлялись главе государства – временному президенту, избираемому Учредительным собранием. Президент должен был обладать правом законодательной инициативы, он же руководил внешней политикой и был верховным главнокомандующим.

При разработке проекта конституции нашла отражение идея «ответственного министерства». «Председатель Совета министров и все министры совместно ответствуют перед Учредительным собранием за общий ход государственного управления. Каждый из них в отдельности ответствен пред собранием за свои действия и распоряжения, а также за скрепленные ими указы и распоряжения Временного правительства». Понятно, что где ответственность, там и права и обязанности.

Земство в описываемом проекте получало новое место и значение в государственном механизме. Самоуправление становилось частью механизма государственного управления, ему передавалась вся полнота власти на местах. К новым функциям местного самоуправления можно отнести оказание юридической помощи населению, руководство школьным делом, устройство бирж труда, охрану труда, руководство милицией.

Проект конституции в первую очередь был направлен на создание системы управления, способной учитывать развитие общества и тем самым предотвращать социальные потрясения.