Глава 10. Реформа государственного управления империей
1. Истоки Николаевских реформ
Деятельность императора Николая II Александровича до начала Первой мировой войны можно охарактеризовать как осторожно-реформаторскую, что признавали даже те, кто упрекал его в сопротивлении преобразованиям. «Повсюду в обществе я слышал одну и ту же стереотипную фразу, что какой он ни есть, наш царь, а в историю он войдет Великим, наподобие Петра I или хотя бы Александра I», — писал в 1914 году либеральный чиновник Г. Н. Михайловский. Да и сам Николай Александрович не раз публично идентифицировал себя как реформатора, например в Манифесте от 26 февраля 1903 года, а также в Указе от 12 декабря 1904 года «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка». Царем-неудачником он стал позже, по ходу Первой мировой войны и в результате Великой русской революции.
В основу концепции Николаевских реформ лег труд Н. Х. Бунге «Загробные заметки», найденный в его архиве после смерти. В записке автор изложил свои идеи об укреплении индивидуальной крестьянской собственности на землю, привлечении «фабричного люда» к участию в прибылях частных предприятий и создании рабочих ассоциаций, расширении прав местных выборных учреждений, реорганизации центрального и местного государственного аппарата, преобразовании системы народного образования, проведении гибкой, либеральной политики при решении национально-религиозных проблем и др. В то же время Бунге выступил против поспешных «конституционных экспериментов». По его мнению, переход к системе народного представительства в условиях России возможен только в перспективе, когда самодержавие исчерпает свои реформаторские потенции. Вот только как определить исчерпанность этих потенций, он не сказал.
Тут же Победоносцев опубликовал свой «Московский сборник», в котором стремился приучить самодержца бояться всех нововведений по принципу «как бы чего не вышло». Этот нарратив довлел над императором до конца его жизни.
Первой попыткой формулирования концепции реформ нового царя стало «Предисловие» к «Своду высочайших отметок по всеподданнейшим отчетам за 1894 г. генерал-губернаторов, губернаторов, военных губернаторов и градоначальников». В проекте «Предисловия», «с одобрения Н. Х. Бунге были изложены начала программы нового царствования во внутренней политике». «Предисловие» подразумевало проведение аграрной реформы, развитие промышленности и народного просвещения, меры социального характера, преобразование местного управления и самоуправления. Этот документ содержал основные положения, воплощавшиеся впоследствии царем.
В последующие годы после кончины своего наставника Николай II постоянно ориентировался на «Загробные записки» Бунге и призывал к этому представителей правящей элиты.
Дальнейшая разработка программы велась под руководством министра внутренних дел В. К. Плеве. Результатом стал уже упоминавшийся Манифест от 26 февраля 1903 года.
После убийства Плеве работу продолжил его преемник П. Д. Святополк-Мирский, имевший репутацию либерала. Подготовленный под его руководством доклад лег в основу Указа «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка» от 12 декабря 1904 года, который стал торжеством не только общественного, но и правительственного либерализма, будучи «полным осуществлением завещания Бунге».
Относящиеся к реформе госуправления пункты этого указа гласили: «Предоставить земским и городским учреждениям возможно широкое участие в заведывании различными сторонами местного благоустройства, даровав им для сего необходимую в законных пределах самостоятельность, и призывать к деятельности в этих учреждениях, на однородных основаниях, представителей всех частей заинтересованного в местных делах населения; с целью успешнейшего же удовлетворения потребностей оного образовать сверх ныне существующих губернских и уездных земских учреждений, в теснейшей с ними связи, общественные установления по заведыванию делами благоустройства на местах в небольших по пространству участках; устранить из ныне действующих о печати постановлений излишние стеснения и поставить печатное слово в точно определенные законом пределы, предоставив тем отечественной печати, соответственно успехам просвещения и принадлежащему ей вследствие сего значению, возможность достойно выполнять высокое призвание быть правдивою выразительницею разумных стремлений на пользу России».
2. Манифест 17 октября 1905 года
18 февраля 1905 года Николай II собрал Совет министров по поводу участия представителей с мест в законопроектной деятельности. Нам неизвестно, вспоминали ли они заседание Совета министров 8 марта 1881 года, но решение было принято. Сам император писал по этому поводу 18 февраля: «У меня происходило заседание Совета министров. Подписал рескрипт на имя Булыгина относительно разработки способа созыва местных представителей для участия в рассмотрении законопроектов, вносимых в Госсовет. Дай Бог, чтобы эта важная мера принесла России пользу и преуспеяние».
В апреле 1905 года главноуправляющий Канцелярией по принятию прошений барон А. А. Будберг представил Николаю II проект, идеи которого легли в основу Манифеста 17 октября 1905 года. Современники и исследователи часто связывают его появление с именем графа С. Ю. Витте, хотя сам он скромно утверждал, что инициатива издания манифеста исходила непосредственно от монарха.
В Манифесте от 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка» говорилось:
«На обязанность Правительства возлагаем Мы выполнение непреклонной Нашей воли:
1. Даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов.
2. Не останавливая предназначенных выборов в Государственную думу, привлечь теперь же к участию в Думе, в мере возможности, соответствующей краткости остающегося до созыва Думы срока, те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав, предоставив этим дальнейшее развитие начала общего избирательного права вновь установленному законодательному порядку.
3. Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной думы и чтобы выбранным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей».
Следует пояснить, что само создание Государственной думы было провозглашено Манифестом от 6 августа 1905 года: «…повелели Мы министру внутренних дел безотлагательно представить Нам к утверждению Правила о приведении в действие Положения о выборах в Государственную думу с таким расчетом, чтобы члены от 50 губерний и области Войска Донского могли явиться в Думу не позднее половины января 1906 г.». Дума трактовалась как «особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов».
Однако под давлением общественного настроения и не без нажима со стороны ответственной бюрократии император изменил статус Думы, она стала палатой законодательного органа империи.
Через день император пошел дальше и учредил Совет министров как коллегиальный исполнительный орган.
Манифест от 17 октября 1905 года, безусловно, стал главным правовым началом изменений в государстве российском по направлению к конституционной монархии. Вряд ли император отдавал себе отчет, какие последствия ждут государство и его лично. Конституционная реформа для России — вещь неведомая, постепенные изменения проводить уже невозможно, тело империи требовало срочного медицинского вмешательства.
В Манифесте провозглашаются незыблемые права и свободы людей и общества, одновременно предлагается механизм взаимодействия человека, общества и государства через избранную народом Думу, которая принимает законы и участвует в надзоре за действиями властей. 20 февраля 1906 года император преобразовал Госсовет в законодательную палату.
3. Изменения Основных государственных законов
После объявления Манифеста от 17 октября 1905 года и последующих развивающих его актов было принято решение об их систематизации и подготовке изменений в Своде Основных государственных законов. Эти изменения были включены в часть первую первого тома Свода законов Российской империи. Подготовка шла под политическим началом С. Ю. Витте и правовым руководством товарища государственного секретаря П. А. Харитонова. Работа завершилась утверждением соответствующего акта императором 23 апреля 1906 года. Начиная с этого времени Основные законы, безусловно, стали документом конституционного характера, поскольку, пусть и весьма условно, ограничивают монархию, устанавливают основы государственного устройства, права и обязанности подданных. Интересно, что термин «Основной закон» при советской власти употреблялся в законодательстве и литературе как синоним Конституции. Сейчас он также активно используется в этом же смысле в юридической литературе и не только.
В начале ХХ века многие называли Основные государственные законы Конституцией Российской империи.
Профессор С. А. Котляревский в 1912 году писал: «…наши Основные законы принадлежат к классу писаных конституций. В этом законы 23 апреля 1906 г. не представляют ничего оригинального, и то обстоятельство, что они не называются конституционными, нимало не меняет сущности дела, как его не меняет наименование итальянской конституции 1848 г. — статутом и австрийских законов 1867 г. — основными законами. Мотивы, по которым авторы наших Основных законов не сочли возможным употребить термин „конституция“ или „конституционный“, здесь безразличны. 23 апреля 1906 г. Россия получила конституционную хартию».
Согласно Основным законам, верховная самодержавная власть и власть управления во всем объеме принадлежали императору, однако законодательную власть он осуществлял «в единении с Государственным советом и Государственной думой».
При этом прерогативы монарха оставались весьма широкими: ему принадлежал «почин по всем предметам законодательства», он давал поручения по внесению проектов министрам или главноуправляющим, подписывал принятые законы, только по его инициативе могли быть пересмотрены Основные государственные законы. Император назначал и увольнял министров и высших сановников, руководил внешней политикой, провозглашался «державным вождем российской армии и флота», наделялся исключительным правом чеканки монеты, от его имени объявлялась война и заключался мир, осуществлялось судопроизводство, жаловались титулы, ордена и другие государственные отличия.
Обновленные Основные законы были наделены особой юридической силой и изменялись лишь в особом законодательном порядке.
4. Иллюзии самодержца и реализм бюрократии
В литературе широко распространено мнение, что реформы Николая II носили реактивный характер и были следствием крестьянских волнений, крупных стачек и вооруженного противостояния режиму в 1905–1907 годы. Однако из изложенного выше вполне очевидно, что реформы задумывались молодым императором в самом начале его царствования и имели под собой солидную базу, разработанную Н. Х. Бунге. Как отмечалось в парадном издании, посвященном 300-летию дома Романовых, чьим цензором выступил сам император, «обширные и всесторонние преобразования, которые были намечены государем императором при самом восшествии его на престол, неукоснительно осуществлялись и продолжают осуществляться».
Наиболее впечатляющая реформа системы государственного управления разрабатывалась в министерстве внутренних дел исключительно по инициативе Николая Александровича.
Сергей Юльевич Витте, много сделавший для развития экономики империи на посту министра финансов (1892–1903), затем возглавивший Комитет министров (1903–1905) и кардинально реорганизованный Совет министров (октябрь 1905 г. — апрель 1906 г.), был проводником воли царя, о чем сам он неоднократно заявлял. Тем не менее его роль, как и некоторых других высших сановников империи, в продавливании реформы госуправления, а особенно в принятии Основных законов, была весьма значительной.
Вместе с тем та самая стена внутри всех Романовых, не позволявшая им поступиться и крохами самодержавной власти, в Николае II никуда не делась.
Искренне считая себя «хозяином земли Русской», он полагал, что, «даровав» Думу и Основные законы по своей воле, никак не может быть связан ими и, коль скоро не присягал новому порядку, вправе и отменить его по своему желанию.
Характерным примером этому служит обсуждение в начале апреля 1906 года проекта Основных законов. Самым спорным вопросом оказалась четвертая статья проекта: «Императору Всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть». В прежнем тексте стояло «самодержавная и неограниченная».
Государь (в совещании 9 апреля) высказался по этому поводу: «Вот главнейший вопрос… Целый месяц я держал этот проект у себя. Меня все время мучает чувство, имею ли я перед моими предками право изменить пределы власти, которую я от них получил… Акт 17 октября дан мною вполне сознательно, и я твердо решил довести его до конца. Но я не убежден в необходимости при этом отречься от прав и изменить определение верховной власти, существующее в статье 1 Основных законов уже 109 лет… Уверен, что 80 проц. народа будут со мною. Это дело моей совести, и я решу его сам».
«Витте. Этим вопросом разрешается все будущее России… Если Ваше Величество считаете, что не можете отречься от неограниченной власти, то нельзя писать ничего другого. Тогда нельзя и переиздавать Основные законы.
Гр. Пален. Я не сочувствовал 17-му октября, но оно есть. Вам, Государь, было угодно ограничить свою власть.
М. Г. Акимов. Если сказать „неограниченный“, это значит бросить перчатку. Если изданные законы губят Россию, то Вам придется сделать coup d’Etat. Но теперь сказать это нельзя.
Члены Госсовета Сабуров, граф Сольский и Фриш высказались в том же смысле.
В. кн. Николай Николаевич. Манифестом 17 октября слово „неограниченный“ В. И. В. уже вычеркнули.
П. Н. Дурново. После актов 17 октября и 20 февраля неограниченная монархия перестала существовать.
Кн. А. Д. Ополенский. Вычеркнув „неограниченный“, оставить „самодержавный“.
Государь. Свое решение я скажу потом».
Дружное давление бюрократов сыграло свою роль, и государь в итоге решил остановиться на редакции Совета министров и слово «неограниченная» исключить.
Николай II не считал ни Октябрьский манифест, ни Основные законы чем-то ущемляющим его самодержавные прерогативы.
Власть, как известно, не дают. Ее берут. Конституция может быть только результатом соглашения между правителями и обществом, тогда как Основные законы царем были попросту дарованы, и единственными ограничениями царской власти могли быть лишь те, что сочтет нужным на себя наложить сам император.
Недаром П. А. Столыпин утверждал, что российское правительство было не «конституционным», а «представительным», а его преемник на посту председателя Совета министров В. Н. Коковцов, обращаясь к Думе, заявил: «У нас, слава Богу, нет еще парламента».
Другое дело, что динамичные и решительные бюрократы Витте и Столыпин на фоне Николая Александровича, стремившегося осуществлять реформы в либерально-консервативном духе медленно и печально, выглядели куда более убедительными. К тому же П. А. Столыпину, а не Николаю II пришлось скандалить с первой и второй Думами в ходе реализации аграрной реформы. Поскольку Думе критиковать царя было запрещено, она отыгрывалась на правительстве. Потому аграрную реформу стали называть Столыпинской. Это задевало Николая Александровича, который был настоящим инициатором реформ. Попытку отстоять свое авторство аграрной реформы Николай II предпринял в рескрипте, данном Столыпину 19 февраля 1911 года по поводу юбилея освобождения крепостных крестьян: «Я поставил себе целью завершение предуказанной еще в 1861 г. задачи — создать в лице русского крестьянина не только свободного, но и хозяйственно сильного собственника».
5. Совет министров
В результате реформы Совет министров стал качественно новым органом госуправления.
До этого был Комитет министров, образованный еще Александром I для решения вопросов, связанных с отсутствием соответствующих законов. Император часто утверждал законы по итогам заседаний Комитета, не ставя в известность Госсовет. С 1872 года Комитет министров выступал как высшая цензурная инстанция. В начале ХХ века это административное учреждение рассматривало «временные законы, различные полицейские меры о всевозможных охранах, всякие опеки различным лицам, протежируемым свыше, и тому подобные дела». Министры были напрямую замкнуты на императора, представляя ему всеподданнейшие доклады и получая соответствующие указания. Председательствование в Комитете министров не привлекало деятельных управленцев, эта должность была синекурой, не влекущей за собой принятие серьезных решений и отсюда не сопровождаемой серьезной ответственностью.
Впервые Совет министров как совещательно-координирующий орган был учрежден при Александре II, однако его прерогативы не были четко регламентированы. Председателем был сам император, заседания проводились редко, исключительно под его руководством. На заседания Совета приглашались не только министры, но и другие высшие сановники. Окончательное решение всегда принимал самодержец. Все ключевые решения обсуждались не в Совмине, а на Госсовете. Злые языки называли Совет министров при Александре II царской думой.
В результате реформ Николая II Совет министров стал первым в России постоянно действующим коллегиальным исполнительным органом, принимавшим решения на своих заседаниях, а общее руководство Советом осуществлялось императором через председателя. Впрочем, император мог, как говорится, порешать вопросы с любым членом правительства. Однако Николай II этим особо не злоупотреблял. Делопроизводство Совета министров велось постоянной канцелярией Совета министров (в XIX веке делопроизводство Совета министров вела канцелярия Комитета министров) во главе с управляющим делами Совета министров.
В общем, вполне современный механизм управления.
«Впервые вопрос о Совете возникает в среде образованного в начале 1905 года особого совещания министров и председателей департаментов Государственного совета для обсуждения общего внутреннего положения», — отмечал барон Б. Э. Нольде.
Через день после издания Манифеста от 17 октября 1905 года император издал Указ «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений», где, в частности, говорится, что «все министерства и главные управления составляют единое управление, и ни одно из них не может отделяться от других ни в видах управления, ни в общей его цели. В развитие сих коренных начал министерского устройства и в целях вящего его объединения, необходимость коего вызывается также предстоящими министрам и главноуправляющим отдельными частями, с образованием Государственной думы, новыми обязанностями, признали Мы за благо установить соответственные требованиям времени меры к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений». Возглавлял Совет председатель, который руководил Советом и, в отличие от прежних председателей Комитета министров, давал поручения, контролировал их исполнение. Более того, председатель предлагал императору кандидатуры министров.
В главе 11 Свода Основных государственных законов устанавливаются положения, касающиеся Совета министров (ст. 120–124):
— направление и объединение действий министров и главноуправляющих отдельными частями по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления, возлагается на Совет министров на основаниях, в законе определенных;
— министры и главноуправляющие отдельными частями имеют право участия в голосовании в Государственном совете и Государственной думе только в том случае, если они состоят членами сих установлений;
— обязательные постановления, инструкции и распоряжения, издаваемые Советом министров, министрами и главноуправляющими отдельными частями, а также другими, на то законом уполномоченными, установлениями, не должны противоречить законам;
— председатель Совета министров, министры и главноуправляющие отдельными частями ответствуют перед государем императором за общий ход государственного управления. Каждый из них в отдельности ответствует за свои действия и распоряжения;
— за преступные по должности деяния председатель Совета министров, министры и главноуправляющие отдельными частями подлежат гражданской и уголовной ответственности на основаниях, в законе определенных.
И сейчас, и в начале ХХ века возникал вопрос о том, кто такие главноуправляющие отдельными частями и в каких случаях они являются членами Совета министров. Сегодня в России есть общее определение федеральных органов исполнительной власти: это и министерства, и службы, и агентства; в Указе Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» определяются их наименования и подчиненность. В рассматриваемом нами периоде были министерства и главные управления (например, Главное управление путей сообщения). Так вот, если для министров членство в Совете министров было положено по должности, то для главноуправляющих необходимо было специальное решение императора.
Полагаем необходимым обратить внимание на то, что акты Совета министров Российской империи и других органов государственной власти не должны были противоречить законам, а также на ответственность Совета министров и лиц, в него входящих, не только перед императором, но и перед законом.
Отдельно следует остановиться на законотворческих возможностях Совета министров.
Первое. Участие в подготовке законодательных предположений, вносимых императором, министрами и главноуправляющими.
Второе. Председатель Совета министров, министры и главноуправляющие, входящие в Совет министров, выступали в Государственной думе и Государственном совете с докладами по проектам и по вверенным вопросам.
Третье и, наверное, самое интересное.
Во время прекращения работы Государственной думы Совет министров сам готовил и предлагал на подписание императору законы.
На этой любопытной компетенции остановимся подробнее.
В соответствии со ст. 87 Основных законов «во время прекращения занятий Государственной думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном, Совет министров представляет о ней государю императору непосредственно. Мера эта не может, однако, вносить изменений ни в Основные государственные законы, ни в учреждения Государственного совета или Государственной думы, ни в постановления о выборах в Совет или в Думу. Действие такой меры прекращается, если подлежащим министром или главноуправляющим отдельной частью не будет внесен в Государственную думу в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы соответствующий принятой мере законопроект, или его примут Государственная дума или Государственный совет». В процитированной 87-й статье говорится о том, что Совет министров может в ряде случаев в обход Госдумы и Госсовета готовить, принимать и передавать на подписание «непосредственно императору» законодательные акты в форме его указов.
Случаи «прекращения занятий» были возможны во время думских каникул, выборов и, конечно же, при роспуске Госдумы. Такая мера объяснялась чрезвычайными обстоятельствами: говоря современным языком, речь шла об оперативных возможностях Совмина в различных сферах экономики, безопасности, сельского хозяйства, налогообложения. Процедура, как мы видим, была следующая: подготовка, обсуждение и принятие акта на Совете министров, передача на подписание императору, собственно подписание, вступление в действие указа. В статье делается оговорка, что после возобновления работы Госдумы уже действующие акты в течение двух месяцев выносятся на одобрение либо Госдумы, либо Госсовета. Таким образом, действующий указ становится законом.
Ярким примером использования таких возможностей служат законодательные акты, посвященные аграрной реформе, осуществленной П. А. Столыпиным. Аграрные законы готовились и принимались в сроки между роспуском первой и созывом второй Государственных дум.
6. Государственная дума
Иногда кажется, что Государственная дума была организована для того, чтобы весь негатив в обществе доставался этому государственному органу, чтобы исправно выполнять роль громоотвода. Законотворческая рутина интересна только специалистам, а вот взаимные обвинения, комичные инициативы, скандалы всегда украшают любые разговоры на улице и на кухне, в трудовом коллективе и во властных коридорах и, конечно же, в средствах массовой информации.
И в прошлых, и в нынешних политических баталиях, что называется, на злобу дня среди всех ветвей власти больше всех достается Государственной думе. Думаю, неслучайно. И дело не только (и не столько) в персональном составе этого органа законодательной власти, сколько в неукорененности в сознании граждан необходимости самого факта его существования. Парламентаризм в России — явление новое. Что такое 120 лет для законотворческого процесса? И это важный и серьезный вопрос.
Император то созывал Думу, то разгонял. Коммунисты подменили ее собранием уважаемых граждан — Советом народных депутатов, от которых, впрочем, мало что зависело. Сегодня законодательная власть, пребывая, в общем-то, в стадии становления, то находится в решительной оппозиции к исполнительной власти, тормозя проведение необходимых реформ, то, наоборот, подвергается критике за чрезмерную лояльность к этой самой власти. Новыми законами ухудшить положение дел можно легко и быстро, а вот улучшить — только с большим трудом и постепенно, а терпения, как правило, не хватает. Как же найти золотую середину?
Для ответа на этот непростой вопрос необходимо посмотреть со стороны на очень короткую историю возникновения и становления Государственной думы Российской империи.
Первоначально Манифестом от 6 августа 1905 года император Николай II учредил Государственную думу как ″особое законосовещательное установление,
коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов″. Однако разработанные специальной комиссией, обсужденные на совещании под председательством Николая II и утвержденные царским Манифестом от 6 августа 1905 года положения о выборах в Думу вызвали сильное недовольство в обществе. Многочисленные митинги протеста и забастовки в конце концов вылились во Всероссийскую октябрьскую политическую стачку, и выборы в Думу не состоялись.
Под давлением общества и части своего окружения император изменил статус Думы, она стала палатой законодательного органа империи.
Одной из основ законодательной компетенции Государственной думы стал п. 3 Манифеста от 17 октября 1905 года, установивший «как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной думы».
За короткий срок из законосовещательного Дума стала законодательным органом. 450 членов Государственной думы (официально они назывались именно так, неофициально использовалось и слово «депутаты») избирались на пять лет. Внутри Думы создавались отделы и комиссии, в которых работали депутаты и чиновники, служащие в этих подразделениях.
Выборы в первую Государственную думу проходили с 26 марта по 20 апреля 1906 года в соответствии с избирательным законом от 11 декабря 1905 года. Они были непрямыми, выборщики избирались отдельно по четырем куриям — землевладельческой, городской, крестьянской и рабочей. Причем для первых двух курий выборы были двухступенчатыми, для рабочей — трехступенчатыми, а для крестьянской — четырехступенчатыми. По рабочей курии к выборам допускались лишь мужчины, занятые на предприятиях, имевших не менее 50 рабочих. Это и другие ограничения лишили избирательного права около 2 млн мужчин-рабочих. Выборы были не всеобщие (исключались женщины, молодежь до 25 лет, военнослужащие действительной службы, ряд национальных меньшинств), не равные (один выборщик на 2 тысячи населения в землевладельческой курии, на 4 тысячи — в городской, на 30 тысяч — в крестьянской, на 90 тысяч — в рабочей).
К ведению Госдумы согласно ст. 31 «Учреждения Государственной думы» относились: 1) предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены; 2) государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений, равно как денежные из казны ассигнования, росписью не предусмотренные, на основании установленных правил; 3) отчет Государственного контроля по исполнению государственной росписи; 4) дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующем высочайшего соизволения; 5) дела о постройке железных дорог непосредственным распоряжением казны и за ее счет; 6) дела об учреждении компаний на акциях, когда при сем испрашиваются изъятия из действующих законов; 7) дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым высочайшим повелениям; 8) предметы, требующие издания законов, распространяющихся на Великое Княжество Финляндское, если они относятся не к одним только внутренним делам этого края.
Вряд ли стоит удивляться тому, что министры не воспринимали выскочек и не стеснялись этого. А депутаты, в свою очередь, при любом недовольстве не то что министрами, а даже самой ситуацией в стране кричали «В отставку!» чуть ли не каждому члену Совета министров. Тем не менее первая Дума и депутаты работали в то конкретное время как могли, выражая в меру сил и способностей волю своих избирателей.
Члены первой Государственной думы считали, что они пришли всерьез и надолго. Многие из них основательно взялись за интересующие их темы. Обсуждались разные вопросы, как обычно для парламента, от коммунальных до вселенских, но все же главных было три: амнистия, отмена смертной казни и равные гражданские права независимо от национальности, пола, вероисповедания, проживания в городе или деревне.
Депутаты-правоведы убедили коллег, что третий из названных вопросов не мог решаться только одним законом и подготовка множества проектов потребует времени. Предварительно распределили, кто какими направлениями будет заниматься. Например, В. Д. Набоков приступил к проработке уголовного закона, Г. Ф. Шершеневич взялся подготовить закон о свободе собраний, М. М. Винавер — о свободе совести и т. д. Правоведы вместе с другими депутатами сосредоточились на амнистии и отмене смертной казни.
Один из самых известных и цитируемых даже в наше время дореволюционных российских юристов Г. Ф. Шершеневич стал заместителем секретаря Государственной думы. По нашим весьма условным меркам этот пост напоминает заместителя председателя регламентного комитета. Кроме того, он готовил проект о свободе собраний и активно участвовал в подготовке отмены смертной казни.
Говоря современным языком, субъектами права законодательной инициативы могли быть министры, главноуправляющие, входящие в состав Совета министров, комиссии, состоящие из депутатов Госдумы и членов Госсовета, а также Государственный совет (ст. 34 «Учреждения Государственной думы»).
Широко обсуждавшийся законопроект об отмене смертной казни получил новый импульс после известия о том, что в Риге восемь рабочих были приговорены к смертной казни.
«Это известие, переданное срочной депешей, явилось грозным memento о смерти. Она неожиданно вошла в палату и, словно глумясь над желаниями целого народа, разинула пасть и засмеялась своею отвратительною улыбкой».
Опуская дебаты по этому извечному вопросу, следует сказать, что первая Государственная дума приняла-таки этот важнейший закон. Однако для его одобрения документ, как положено, был направлен в Государственный совет.
27 июня 1906 года могло стать историческим не только для Госсовета, но и для всей империи. Ажиотаж был невероятный. Журналист Александр Цитрон, находящийся в это время на заседании в Госсовете, писал: «Зал полон. У колонн на длинных диванах сидят члены Государственной думы. Тут все юристы: Набоков, Кузьмин-Караваев, Ковалевский, Гредескул, Шершеневич. Человек до ста пришли сегодня в гости к господам верхней палаты». Закон был отклонен.
8 июня 1906 года с думской трибуны выступил князь С. Д. Урусов, служивший ранее заместителем министра внутренних дел в правительстве С. Ю. Витте. Сергей Дмитриевич в конце своего эмоционального выступления заявил: «На судьбы страны оказывают влияние люди по воспитанию вахмистры и городовые, а по убеждению погромщики». Речь Урусова произвела неизгладимое впечатление на двор, министров и, конечно же, депутатов. «Биржевые ведомости» писали, что «более тяжкого поражения, чем речь Урусова, старый режим еще не получал».
8 июля 1906 года Совет министров под предлогом того, что Дума не только не успокаивает народ, но еще более разжигает смуту, убедил императора распустить Государственную думу.
Думцы увидели Манифест о роспуске утром 9 июля 1906 года на дверях Таврического дворца. Практически сразу, скорее на эмоциях, чем на анализе ситуации, значительная часть депутатов выехала в Выборг, где было подготовлено и принято Воззвание «Народу от народных представителей». Предлагаем его полный текст:
«Граждане всей России! Указом 8-го июля Государственная дума распущена.
Когда вы избрали нас своими представителями, вы поручили нам добиваться земли и воли. Исполняя ваше поручение и наш долг, мы составляли законы для обеспечения народу свободы, мы требовали удаления безответственных министров, которые, безнаказанно нарушая законы, подавляли свободу; но прежде всего мы желали издать закон о наделении землею трудящегося крестьянства путем обращения на этот предмет земель казенных, удельных, кабинетских, монастырских, церковных и принудительного отчуждения земель частновладельческих. Правительство признало такой закон недопустимым, а когда Дума еще раз настойчиво подтвердила свое решение о принудительном отчуждении, был объявлен роспуск народных представителей.
Вместо нынешней Думы правительство обещает созвать другую через семь месяцев. Целых семь месяцев Россия должна оставаться без народных представителей в такое время, когда народ находится на краю разорения, промышленность и торговля подорваны, когда вся страна охвачена волнениями и когда министерство окончательно доказало свою неспособность удовлетворить нужды народа. Целых семь месяцев правительство будет действовать по своему произволу и будет бороться с народным движением, чтобы получить послушную, угодливую Думу, а если ему удастся совсем задавить народное движение, оно не соберет никакой Думы.
Граждане! Стойте крепко за попранные права народного представительства, стойте за Государственную думу. Ни одного дня Россия не должна оставаться без народного представительства. У вас есть способ добиться этого: правительство не имеет права без согласия народного представительства ни собирать налоги с народа, ни призывать народ на военную службу. А потому теперь, когда правительство распустило Государственную думу, вы вправе не давать ему ни солдат, ни денег. Если же правительство, чтобы добыть себе средства, станет делать займы, то такие займы, заключенные без согласия народного представительства, отныне недействительны, и русский народ никогда не признает и платить по ним не будет. Итак, до созыва народного представительства не давайте ни копейки в казну, ни одного солдата в армию. Будьте тверды в своем отказе, стойте за свои права все как один человек. Перед единой и непреклонной волей народа никакая сила устоять не может. Граждане! В этой вынужденной, но неизбежной борьбе наши выборные люди будут с вами».
16 июля 1906 года против бывших членов Думы, «выборжцев», было возбуждено уголовное дело по двум статьям Уголовного уложения (ст. 129 и 132): 167 бывших депутатов были преданы суду Особого присутствия Санкт-Петербургской судебной палаты. Действия подсудимых не подпадали под статью 129, которую им вменяли: они могли быть обвинены в составлении, но не в распространении воззвания. За одно составление подсудимых не могли лишить политических прав. Как заявил один из адвокатов подсудимых, Оскар Пергамент, «венок славы подсудимых так пышен, что даже незаслуженное страдание не вплетет в него лишнего листа… Но если нужно произвести над ними насилие, то зачем же к насилию над людьми прибавлять еще насилие над законом?». Однако адвокатам не удалось доказать свою правоту, и подсудимые были лишены права в дальнейшем избираться в Государственную думу.
Процесс по делу членов Государственной думы был совершенно исключительным событием не только в русской истории, но и, быть может, в истории народов и государств: на скамье подсудимых находились народные представители. Муромцеву, строго соблюдавшему порядок, законность и справедливость, человеку строгих моральных правил, пришлось впервые (единственный раз в жизни!) появиться на скамье подсудимых.
Защита, на стороне которой выступали известные адвокаты-политики М. Л. Мандельштам и В. А. Маклаков, оспорила решение (о трехмесячном заключении), но это привело только к новым гонениям.
Через семь месяцев после разгона первой Думы, 20 февраля 1907 года, была созвана вторая Государственная дума. 3 июня того же 1907 года вторая Дума тоже была распущена. Мы уже говорили о том, что с каждым новым созывом депутатский корпус нижней палаты сильно менялся. Вместе с тем были депутаты, которые работали в Государственной думе не одного созыва прежде всего благодаря своим профессиональным качествам, к которым в первую очередь относятся ораторское искусство, политическое чутье и понимание, как тогда говорили, законоведения.
Именно к таким относился Василий Алексеевич Маклаков, депутат второй, третьей и четвертой Дум. Он заметно выделялся не только среди депутатов, но и в плеяде юристов, руководствовавшихся в своей практической деятельности идеей создания правового государства в Российской империи накануне революции 1917 года. В. А. Маклаков прожил значительно дольше таких заметных юристов-революционеров, как С. А. Муромцев, В. Д. Набоков и Г. Ф. Шершеневич.
В третьей и четвертой Государственных думах представительство кадетов сильно уменьшилось. Вместе с тем П. Н. Милюков был лидером не только кадетов, но и всей Государственной думы. Он произносил речи, приковывавшие внимание как депутатов, так и членов Совета министров, двора и, конечно же, прессы. Самое знаменитое его выступление, получившее название «Глупость или измена», было произнесено 1 ноября 1916 года. Милюков раскритиковал внутреннюю и внешнюю политику империи и, приводя конкретные примеры, спрашивал: «Что это — глупость или измена?»
«Вы должны понимать и то, почему у нас сегодня не раздается никакой другой речи, кроме той, которую я уже сказал: добивайтесь ухода этого правительства. Вы спрашиваете, как же мы начнем бороться во время войны? Да ведь, господа, только во время войны они и опасны. Они для войны опасны: именно потому-то во время войны и во имя войны, во имя того самого, что нас заставило объединиться, мы с ними теперь боремся. (Голоса слева: „Браво“. Аплодисменты.)
Мы имеем много, очень много отдельных причин быть недовольными правительством. Если у нас будет время, мы их скажем. И все частные причины сводятся к одной этой: неспособность и злонамеренность данного состава правительства. (Голоса слева: „Правильно“.)
Это наше главное зло, победа над которым будет равносильна выигрышу всей кампании. (Голоса слева: „Верно!“) Поэтому, господа, во имя миллионов жертв и потоков пролитой крови, во имя достижения наших национальных интересов, во имя нашей ответственности перед всем народом, который нас сюда послал, мы будем бороться, пока не добьемся той настоящей ответственности правительства, которая определяется тремя признаками нашей общей декларации: одинаковое понимание членами кабинета ближайших задач текущего момента, их сознательная готовность выполнить программу большинства Государственной думы и их обязанность опираться не только при выполнении этой программы, но и во всей их деятельности на большинство Государственной думы.
Кабинет, не удовлетворяющий этим признакам, не заслуживает доверия Государственной думы и должен уйти (шумные аплодисменты)».
С началом Первой мировой войны продолжительность сессий Думы уменьшалась, а перерывы между ними увеличивались. В свете зажигательных речей с думской трибуны, вроде процитированной выше, Дума в очередной раз была распущена на каникулы 16 декабря 1916 года. Досрочный перерыв в работе представительного органа заметно повысил градус политической напряженности в обществе. Ходили слухи, что император намерен вовсе прекратить полномочия четвертой Думы. Однако 14 февраля 1917 года было объявлено о продолжении сессии. При этом Николай во второй раз за всю историю лично открыл думское заседание, стремясь сгладить острые противоречия между парламентом и правительством. Таким образом, император почтил своим присутствием только самую первую (1906) и последнюю сессии Государственной думы Российской империи.
25 февраля 1917 г. император снова приостановил деятельность Думы. Более она уже никогда не собиралась на официальные заседания. Срок полномочий истекал 15 ноября того же года.
Создание в 1906 году нового института народного представительства и генерации правовых актов было встречено общественностью с энтузиазмом. Некоторые депутаты, например В. Д. Набоков и В. А. Маклаков, стали, как сказали бы сейчас, звездами. Их выступления печатали в газетах и широко обсуждали. Казалось, этот институт правового государства утвердился в России навсегда. Однако большевистский переворот положил конец этому многообещающему процессу. С. А. Муромцев и Г. Ф. Шершеневич не дожили до октября 1917 года. В. Д. Набоков и П. Н. Милюков успели поработать во Временном правительстве. Набоков впоследствии (1922) погиб от рук террористов в Берлине, защищая друга и старшего товарища Милюкова. М. М. Винавер скончался в эмиграции в 1926 году. В. А. Маклаков прожил в эмиграции долгую жизнь и пережил Вторую мировую войну.
7. Государственный совет
Государственный совет был создан Александром I по инициативе М. М. Сперанского в 1810 году. Компетенция и порядок формирования этого органа периодически изменялись, однако с момента создания Госсовет, кроме прочего, всегда имел большое влияние на подготовку нормативных актов в разной форме: указов, законов, уставов и уложений.
20 февраля 1906 года император преобразовал Госсовет. Теперь основная его задача — рассматривать законопроекты (законодательные почины, предположения), а также государственный бюджет (роспись расходов и доходов).
На основании февральского указа, а также изменений в Основных государственных законах устанавливалось, что половина Государственного совета назначается императором, половина — по выборам (ст. 100 Основных законов).
Выборные члены Госсовета избирались: 1) от духовенства Православной российской церкви; 2) от губернских земских собраний; 3) от дворянских обществ; 4) от Императорской академии наук и императорских российских университетов; 5) от Совета торговли и мануфактур, московского его отделения, местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ и 6) от населения Великого княжества Финляндского. Срок выборных — девять лет.
Председатель и вице-председатель Государственного совета назначались императором на один год из числа назначенных им членов Госсовета.
Госсовет наряду с законодательными предположениями продолжил осуществлять контрольные и надзорные функции. Структурно Госсовет, как и прежде, делился на департаменты и имел право создавать особые присутствия. В подразделениях работали его члены и чиновники, обеспечивающие его деятельность.
Члены Госсовета могли заседать в законодательных комиссиях вместе с депутатами Госдумы и по решению комиссии вносили законопроекты. Госсовет и сам мог вносить законопроекты по инициативе министров или главноуправляющих. После принятия закона Государственной думой документ направлялся на рассмотрение в Государственный совет, а в случае положительного решения — императору. В случае отрицательного решения, как это было в приведенном примере относительно отмены смертной казни, закон считался отклоненным.
Законопроекты могли вноситься и непосредственно в Госсовет и в случае принятия направлялись в Госдуму, а затем императору.
8. Сенат
До преобразований, осуществленных Манифестом от 17 октября 1905 года, система верховных органов власти и управления была следующей: самодержавный монарх-император безоговорочно был во главе имперской пирамиды. Он решал огромное количество вопросов, мог вмешиваться в любые управленческие и судебные дела, контролировал жизнь империи и т. д. Одним словом, ничем не ограниченное самодержавие, имеющее своим следствием, кроме прочего, полную безответственность самодержца. В своих многотрудных делах император опирался на царскую фамилию, двор и Собственную Его Императорского Величества канцелярию. Одновременно ему помогали принимать решения и были их проводниками Госсовет, министерства и главные управления, Сенат и губернаторы.
После Манифеста от 17 октября 1905 года структура имперских органов власти претерпела серьезные изменения. Император и юридически, и психологически по мере введения новых государственных институтов (органов) становился ограниченным самодержцем, т. е. полномочия его переставали быть неограниченными.
Появился новый орган — Государственная дума, основной деятельностью которой стало законотворчество. Госсовет также стал законотворческим органом с сохранением ряда контрольных полномочий. Появился формально определенный законотворческий процесс.
Совет министров вместо координационного органа, которым был Комитет министров, стал высшим органом управления. Понятно, что наверху пирамиды оставался император, но подавляющую часть управленческих решений принимал и осуществлял именно Совет министров.
Министры и часть главноуправляющих входили в Совет министров и подчинялись его решениям. Губернаторы продолжали управлять губерниями и с опаской следили за новостями.
Созданный Петром Великим Правительствующий Сенат периодически менял свою компетенцию в зависимости от взглядов императора (императрицы) на управление государством. Сенат участвовал в управлении империей, осуществлял надзор за разными видами деятельности, занимался законотворческой и судебной деятельностью.
Итогом Великих реформ стало в том числе выделение судебных инстанций в качестве условно независимой ветви власти Российской империи с собственной иерархией. В роли высшей инстанции продолжал выступать Правительствующий Сенат. Тем не менее император сохранял высшую судебную власть и мог осуществлять ее как напрямую своими решениями, так и опосредованно через Сенат.
На рубеже XIX и XX веков Сенат состоял из общего собрания департаментов и, соответственно, департаментов, в которые входили сенаторы.
Основная (несудебная) часть Сената — неофициально ее называли административной частью — занималась следующими вопросами:
— административный надзор за деятельностью органов управления;
— ведение сословных дел и переход подданных из одного состояния в другое;
— земельное (межевое) устройство крестьян;
— ведение геральдических дел;
— официальная публикация законов и их толкование.
Судебная часть Сената исполняла функции Верховного суда и именовалась Кассационным Сенатом. После принятия актов, касающихся судебной реформы 1864 года, компетенция Кассационного Сената также периодически изменялась. Наиболее существенные изменения произошли 10 июня 1877 года.
Кассационный Сенат получил важнейшее полномочие: разъяснять законы не только при рассмотрении дел, но и внесудебно, без видимой связи с конкретными спорами. Право запрашивать подобные разъяснения было предоставлено министру юстиции. Разъяснения широко использовались в судебной практике, применялись при подготовке проектов законов, на них ссылались в учебниках, разбирали при обучении студентов-юристов.
Законом от 10 июня 1877 года было установлено, что дела, в которых не возникает важного правового вопроса, должны рассматриваться отделениями департаментов в составе не менее трех сенаторов, и только дела, важные для единообразия практики (т. е. прецедентные), должны были отныне рассматриваться расширенной коллегией — присутствием департамента при наличии в нем как минимум семи сенаторов. Кроме того, по маловажным делам принимались немотивированные резолюции, которые не публиковались.
Кассационный Сенат включал в себя Общее собрание сенаторов, два департамента — Гражданский и Уголовный, в каждом было по три отделения. Кроме того, была возможность создавать присутствия Кассационного Сената со специальной компетенцией.
Исторически сложившейся функцией Сената было обнародование нормативных актов. В соответствии с Основными законами 1906 года не только законы, но и большинство указов императора должны были публиковаться Сенатом. При этом он был обязан не допускать публикации законодательных актов, принятых с нарушением порядка, предусмотренного Основными законами (ст. 92).
Однако порядок формирования несудебной части Сената не способствовал выполнению возложенных на него задач. Сенаторы назначались монархом по предложению министра юстиции и не обязаны были иметь высшее юридическое образование. Такие сенаторы в большей степени были исполнителями воли императора, нежели блюстителями правопорядка, иногда это прямо сказывалось на принятых решениях. Например, Сенатом были опубликованы Правила выборов в Государственную думу третьего созыва, принятые с нарушением действующих законов.
Реальная судебная власть по-прежнему была сосредоточена в руках императора и высших государственных чиновников и ими же отправлялась.
Самодержец повсеместно признавался и был высшей судебной инстанцией в любом деле, которое могло представлять для него интерес.
26 декабря 1916 года Николай II утвердил закон о реформе департаментов Сената, который несколько ограничивал полномочия монарха в судебной сфере. 1 мая 1917 года закон должен был вступить в силу, и в этот день Временное правительство ввело его в действие, не подвергнув сколько-нибудь существенным изменениям. Этот закон поработал недолго: в конце 1917 года большевики после принятия Декрета «О суде» № 1 от 22 ноября (5 декабря) 1917 года закрыли Сенат. Последний, в свою очередь, не признал власть большевиков. На этом история российского Сената закончилась, во всяком случае пока.
