4.3. Рынок альтернативной энергетики: на стыке частного и государственного секторов
Рынок альтернативной энергетики постепенно складывается, особенно вокруг более распространенных технологий использования солнечной и ветровой энергии. В его формировании по-прежнему главную роль играет государственная поддержка, хотя вклад частного сектора растет. Вокруг возобновляемых источников энергии развивается инфраструктура рынка капитала, облегчая взаимодействие между участниками рынка и владельцами капитала. Оборонная промышленность также готова внести значительный вклад в дальнейшее развитие рынка альтернативной энергетики.
4.3.1. Развивающийся рынок альтернативной энергетики: мировые модели инвестиций
Современный рынок альтернативной энергетики формируется переплетением политик и действий государственного и частного секторов, которые несут различную ответственность за развитие и практическое применение возобновляемых источников энергии в разных отраслях промышленности.
Современные технологии возобновляемой энергии все шире применяются в производстве электроэнергии, отоплении и охлаждении, а также в транспортной сфере. Но доля возобновляемой энергии в общем мировом энергопотреблении остается довольно скромной – в 2015 г. она составила примерно 10,2 % (без учета традиционной биомассы). По прогнозам, доля возобновляемых источников энергии в основных отраслях, потребляющих возобновляемую энергию, будет расти, при этом основной спрос будет приходиться на электроэнергетику. Что касается предложения, то наиболее многообещающими являются перспективы солнечной и ветровой энергетики, которые доминируют в расходах на этот сектор, – 93 % новых инвестиций во всем мире в 2016 г.
США, ЕС и во все большей степени Китай стали крупнейшими рынками благодаря высокому уровню ликвидности и поставленным энергетическим целям. Предпринимаются усилия по стимулированию создания рынков и в развивающихся экономиках. Например, было запущено несколько многосторонних инициатив, таких как климатические инвестиционные фонды, которые направлены на увеличение финансовой поддержки в целях расширения инвестиций в возобновляемые источники энергии.
Ряд финансовых инструментов, задействованных в развитии сектора возобновляемой энергетики, включает гранты и льготное финансирование, коммерческий долг и акционерный капитал, кредиты и инструменты снижения рисков. Солнечные и ветряные электростанции коммунального назначения, на которые приходится большая часть финансирования возобновляемой энергетики в мире, обычно финансируются с использованием акционерного капитала и кредитования без права требования.
Вокруг возобновляемых источников энергии формируется рынок капитала. Ряд фондовых индексов, таких как S&P Global Clean Energy Index или NASDAQ Clean Edge Green Energy Index, отслеживают показатели сектора. Хотя рынок возобновляемой энергии еще не достиг достаточной интеграции и устойчивости, интерес к нему растет, о чем свидетельствует рост объема сделок. Среди недавних громких сделок приобретение Tesla компании SolarCity за $4,9 млрд – сумма, составляющая почти половину объема корпоративных слияний и поглощений в 2016 г., – и выкуп итальянской коммунальной компанией Enel 31 % миноритарных акционеров своей дочерней компании Enel Green Power за $3,5 млрд; приобретение Pacific Hydro государственной китайской корпорацией Power Investment за $2,1 млрд; поглощение испанского производителя турбин Acciona Windpower его немецким конкурентом, компанией Nordex, за $864 млн; покупка 60 % акций Enel Green Power España компанией Endesa Generacion за $1,3 млрд; приобретение Welspun Renewables компанией Tata Power Renewable Energy за $1,4 млрд.
С 2004 г. новые инвестиции в возобновляемые источники энергии выросли в пять раз. Однако эта динамика отнюдь не равномерная. В последнее десятилетие она характеризуется ярко выраженными подъемами и спадами. Этому есть ряд объяснений: в 2016 г. произошло существенное падение инвестиций, особенно в секторах солнечной энергетики (–34 %) и биотоплива (–37 %), последовавшее за снижением стоимости ключевых технологий, повлиявшим на финансовые потоки. Еще одним фактором стало замедление роста основных рынков, особенно Китая и Японии. Однако ключевым фактором, лежащим в основе этой динамики, были изменения в политике. Как отмечают исследователи, «пик в 2015 г. был частично обусловлен спешкой в завершении проектов перед ожидаемым ужесточением политики поддержки на ключевых рынках. В качестве примера можно привести сокращение льготных тарифов в Китае, Германии, Японии и Великобритании». Резкое снижение инвестиций в 2016 г. в Южной Африке, Мексике и Марокко произошло в ответ на запланированные задержки в графиках аукционов.
Рыночная активность и инвестиционные потоки также определяются ситуацией на внутренних рынках участников. Например, нефтегазовый гигант BP вышел из сектора солнечной энергетики после 40 лет исследований и разработок. Однако за этим немедленно последовало решение индийской компании Tata Power выкупить 51 % акций BP в их совместном предприятии Tata BP Solar, работавшем 22 года. Это решение отразило существующий масштаб и рост ожиданий в отношении рынка солнечной энергии в Индии.
Инвестиции в развитие альтернативной энергетики осуществляются в соответствии с государственными стимулами, а общие экономические условия и потребности в энергии определяют их характер. Макроэкономические соображения, такие как экономический рост и уровень доходов, процентные ставки и общий технологический прогресс, во многом определяют возможности заинтересованных сторон инвестировать в альтернативные источники энергии. С другой стороны, «зеленые» инвестиции формируются также в соответствии с приоритетами политики и необходимостью решать проблемы с ростом населения, экологией и стоимостью ископаемого топлива. Заметное смещение потоков капитала в сторону развития альтернативной энергетики приведет к обширным последствиям в будущем.
4.3.2. Стратегии формирования рынка: от стимулирования сотрудничества государственного и частного секторов до внедрения альтернативной энергетики в глобальный рынок
Государство играет ключевую роль в формировании мегатренда альтернативной энергетики, начиная с установления целевых показателей по использованию возобновляемых источников энергии и гарантий по кредитам и заканчивая прямыми инвестициями в исследования и разработки. Доминированию государства в этом секторе способствуют идеология и ценности, лежащие в основе распространения мегатренда альтернативной энергетики, а также инновационный и недостаточно устоявшийся характер соответствующих технологий. Несмотря на недавнее увеличение частного финансирования, инвесторы, не склонные к риску, в большинстве своем не готовы вкладываться в сектор с многочисленными подводными камнями. Рынки в основном ориентированы на краткосрочную прибыль, поэтому инвесторы не проявляют большого интереса к бизнес-предприятиям, которые дадут плоды в долгосрочной перспективе, выходящей за рамки одного поколения. Однако чрезмерная зависимость этих предприятий от государства ложится тяжким бременем на правительство и может угрожать стабильному экономическому развитию, отвлекая средства от возможностей роста, которые могли бы оказаться более перспективными.
Некоторые отрасли не могут эффективно распределять ресурсы и вынуждены полагаться на государственную поддержку. Это относится к тем отраслям, которые имеют дело с общественными благами – обороной, охраной порядка, аварийными и чрезвычайными службами, базовой инфраструктурой. Обоснование вмешательства государства в развитие новых или зарождающихся технологий соображениями общественного блага нашло широкий отклик. В сущности говоря, считается, что необходимость государственного вмешательства связана с тем, что инновациям препятствуют внешние факторы, которые частный сектор не может устранить или смягчить. Там, где технический прогресс затрагивает общественные блага, нежелание частных инвесторов рисковать препятствует развитию, требуя вмешательства государства для преодоления краткосрочной предвзятости рынка. Господдержка при этом распространяется как на стадии инноваций и разработок, так и на стадии вывода на рынок любого продукта, который классифицируется как общественное благо. Более того, государство – единственный агент, обладающий полномочиями заставить старожилов рынка взять на себя плату за экстерналии, забота о которых ранее перекладывалась на общество, как, например, было с опасными выбросами углерода при использовании ископаемого топлива.
Зачастую государство выступает в качестве высшего органа и устанавливает правила, обеспечивая их соблюдение. При этом оно формирует, поддерживает и защищает рынок, который не может существовать без него. После холодной войны возросла способность государства подчинять рыночную деятельность целям социальных преобразований и достижения социальной гармонии, передавая часть своих обязанностей рынкам. Государственные институты начали поощрять рынки к внедрению принципов социального обеспечения, поддерживая концепцию и практику корпоративной социальной ответственности. С другой стороны, расширенное понимание социальной значимости товаров и услуг привело к неэффективности государственного вмешательства. Примером этому служат попытки правительств США и других развитых стран перераспределить богатства путем субсидирования покупки жилья для семей с низким уровнем дохода. Эти усилия среди прочего привели к образованию пузыря на жилищном рынке, который, по мнению многих аналитиков, стал причиной финансового кризиса.
Правительства предлагают широкий спектр стимулов для производства возобновляемой энергии, по сути создавая рынки там, где их не было. За исключением некоторых секторов, например оборонного, правительства редко участвуют в производстве возобновляемой энергии напрямую, но их стимулирующая роль в значительной степени способствует развитию рынка альтернативной энергии. По данным Международного агентства по возобновляемым источникам энергии (IRENA), доля прямых государственных инвестиций колебалась между 12 и 16 % от общего объема в 2013–2015 гг. (в среднем $40 млрд), а в 2016 г. снизилась до 8 % ($21 млрд). Однако фактическая доля государственных средств, которые выделяются на развитие возобновляемой энергетики, гораздо больше. Так, при учете различных схем государственных расходов на поддержку, включая инструменты регулирования и налоговые стимулы, «доля государственного финансирования в Западной Европе в 2015 г. увеличивается с примерно 20 %, если учитывать только прямые государственные инвестиции, до более 55 % общего объема инвестиций в возобновляемую энергетику». Вклад этих стимулов в развитие рынка возобновляемой энергии значителен: например, в странах Западной Европы, которые рассматривались в отчете IRENA, при помощи государственных программ в 2015 г. было произведено около 50 % от общего объема электроэнергии, произведенной из возобновляемых источников.
Рис. 8. Общие расходы на поддержку возобновляемых источников энергии в Европейском союзе и Норвегии, $, млрд
Текущее состояние развития альтернативной энергетики можно сравнить с программой «Аполлон». Политическая воля и давление со стороны гражданского общества стимулируют развитие мегатренда, при этом соображения экономической безопасности часто отходят на второй план перед политическими проблемами и практическими потребностями. Масштабирование технологий возобновляемой энергетики для достижения согласованных целей по климату на глобальном уровне предполагает привлечение в сектор огромных объемов финансовых ресурсов. Чтобы удержать рост средней глобальной температуры в рамках 2 ℃, доля возобновляемых источников энергии в первичном энергоснабжении должна вырасти примерно до 65 % к 2050 г. Подсчитано, что для этого в период до 2050 г. в возобновляемые источники энергии необходимо инвестировать в общей сложности $25 трлн, что означает утроение нынешних ежегодных инвестиций. При этом способность рынка удовлетворить эти требования остается под вопросом, поскольку существуют такие проблемы, как непредсказуемость цен, условий торговли, несогласованность нормативных актов и несовершенство инфраструктуры альтернативной энергетики, которые снижают способность частного сектора освоить возобновляемые источники энергии.
Несмотря на усилия по запуску новых рынков альтернативной энергии и укреплению развивающихся, активному частному финансированию исследований и разработок в этой области препятствует ограниченность их коммерческого применения. Отчасти это связано с высокой степенью риска финансирования возобновляемых источников энергии, поэтому технологии альтернативной энергетики будут и дальше сильно зависеть от государственных бюджетов (в частности, для финансирования разработок в сфере обороны). Правительства поддерживают инновации в области возобновляемых технологий и смежных областях, чтобы повысить конкурентоспособность своей экономики и бизнеса на мировом рынке. Американская инициатива «Производство чистой энергии» – один из примеров многоцелевой программы, направленной на создание «импульса для развития американских инноваций и роста конкурентоспособности в сфере производства чистой энергии». Технологически развитые страны располагают вполне благоприятными возможностями для того, чтобы их предприятия, работающие на возобновляемых источниках энергии, повышали свою устойчивость.
Однако государственное финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР) или R&D (англ. Research and Development) часто сопряжено с требованиями, которые ограничивают возможности частного сектора, что не позволяет достаточно убедительно обосновать привлекательность масштабных инвестиций в эту сферу для акционеров и рынков. Чтобы лучше представить необходимые затраты и ожидаемую прибыль, которую должен обеспечить сектор альтернативной энергетики, предпринимаются усилия по оценке рисков, вызванных колебаниями и неопределенностью цен на ископаемое топливо. Снижение рисков энергетической безопасности, связанных с колебаниями этих цен, путем замены традиционных видов топлива альтернативными источниками энергии может стать убедительным аргументом в пользу увеличения государственного финансирования R&D в этой области.
Рынок возобновляемых источников энергии очень нестабилен в силу целого ряда факторов, включая темпы технологического прогресса, давление более крупных энергетических рынков и изменения в политике. Яркий пример – динамика колебаний сектора солнечной энергетики в Германии: с 2007 по 2011 г. его оборот утроился с €4,4 млрд до €13,3 млрд, а затем, когда были урезаны льготы и на рынок вышли дешевые китайские модули, резко упал, что заставило сократить число рабочих мест почти наполовину.
С другой стороны, сектор шельфовых ветряных электростанций, похоже, набирает обороты во многом благодаря пересмотренному в 2014 г. Закону о возобновляемых источниках энергии Германии, который предусматривает меры стимулирования производства. Обеспечение стабильности и предсказуемости рынка возобновляемых источников энергии имеет решающее значение для привлечения инвестиций и выполнения амбициозных обещаний мегатренда. Поэтому стимулирование и координация государственно-частных партнерств в ходе преобразования энергетического сектора, по-видимому, станет задачей государства на десятилетия вперед.
Хотя альтернативная энергетика и выигрывает от того, что государство взяло на себя главную роль, развитие этого рынка может пострадать от ряда проблем, связанных с поддержкой и вмешательством государства. В широком смысле государство может смягчить негативное воздействие нерациональных решений отдельных лиц, обеспечивая соблюдение правил и практик, которые будут устраивать всех, например вводя штрафы за мусор или ограничивая использование фейерверков из-за риска возникновения пожаров. Однако есть своя опасность в том, чтобы полагаться на правительства как на лучших судей рационального поведения. Если поставить благосостояние общества во главу угла, это может привести к подавлению прав личности, включая право человека на ошибку. Более того, правительства состоят из отдельных людей, которые также могут вести себя нерационально. В таких ситуациях даже самые благие намерения государства могут обернуться негативными последствиями для общества, как это продемонстрировал американский сухой закон в начале XX в.
Государства чаще всего запоздало адаптируются к экономическим или технологическим достижениям – это является решающим фактором, который влияет на долговечность любого предприятия, независимо от того, является оно государственным или частным. Технологическая трансформация западных экономик привела к появлению элит, которые захватывают новые рыночные ниши, возникшие в результате технологических тенденций. Это приводит к росту неравенства, побуждая государства управлять негативным влиянием технологий на рынок труда с помощью налоговой политики и торгового регулирования. Однако эти меры не смогли компенсировать побочные эффекты новых технологий, которые сокращают рабочие места. В посткризисной глобальной политической экономии все больше внимания уделяется росту неравенства и потере рабочих мест в результате технологического прогресса. На политиков оказывается давление с целью обратить эти тенденции вспять, но при этом рынки по-прежнему считаются независимыми и нелегко поддаются влиянию политических или идеологических убеждений. В частности, считается, что энергетические рынки способны противостоять политическому влиянию благодаря своему размеру и экономическим выгодам, которые они обеспечивают.
В действительности любой рынок никогда не бывает идеальным, полностью свободным от вмешательства и не обладает совершенной информацией. Рынок – это лишь место для обмена товарами, услугами и идеями. Однако он связан правилами и нормами, которые ограничивают определенные виды деятельности и урезают свободу выбора для обеспечения защиты рынка в целом. Так, никто не может спокойно обманывать других, не рискуя быть наказанным. В этом контексте свобода конкретного рынка – это некий консенсус между обществом и государством относительно приемлемых уровней регулятивных ограничений, принудительных или добровольных. Таким образом, регулирование рынка и механизмы его функционирования зависят от политических решений, а не от рациональных расчетов эффективности и результатов.
Эволюция рыночного регулирования не обусловлена объективными факторами. Рынок меняется из-за взглядов и установок общества, государственных организаций и политики. Необходим баланс, который позволит обеспечить оптимальное участие государства на любом конкретном рынке и расширить участие частного сектора, чтобы облегчить бремя государства в стимулировании развития рынка альтернативной энергетики.
4.3.3. Экономическая жизнеспособность: проиграет ли рынок от того, что будет способствовать вкладу мегатренда в экономическую безопасность?
Рост рынка возобновляемых источников энергии и расширение доли частного сектора может увеличить вклад мегатренда в экономическую безопасность. Однако это будет зависеть от решения ряда проблем, которые частный сектор в настоящее время либо не хочет, либо не может решить в одиночку. Среди этих проблем – сомнительная устойчивость обширных государственных финансовых обязательств, возврат на которые часто низок, нехватка инвестиционного капитала и длительные периоды погашения инвестиций, негативные экономические, регулятивные и общественные эффекты, искажения, вызванные доминированием корыстных интересов, неопределенная клиентская база, ограниченное число государственно-частных партнерств, внутренняя уязвимость технологий альтернативной энергетики, неадекватная инфраструктура для развития и внедрения альтернативной энергетики.
Уровень капитальных затрат и затрат на разработку говорит о необходимости дальнейшей поддержки со стороны государства. Недостаток капитала, обусловленный различными причинами – от жестких государственных бюджетов до снижения интереса к венчурному капиталу, – основное препятствие для разработки и внедрения всех новых форм технологий альтернативной энергетики. Интенсивные исследования и разработки, капиталовложения и требования к инфраструктуре в сочетании с разницей в стоимости ископаемого топлива и возобновляемых источников энергии требуют постоянной государственной поддержки. Однако в эпоху жесткой экономии реальность такова, что правительства располагают ограниченными ресурсами для выполнения своих обязательств в области альтернативной энергетики. Частные инвестиции и новые источники финансирования, такие как пенсионные и страховые фонды и фонды национального благосостояния, а также новые механизмы снижения финансовых рисков будут играть все более важную роль в облегчении бремени государственного финансирования.
Государственная поддержка новых отраслей обычно зависит от ожидаемых доходов от технологических разработок в форме налоговых поступлений и операционной прибыли (для государственных компаний). Физик XIX в. Майкл Фарадей, рассказывая о преимуществах электричества канцлеру британского казначейства Уильяму Гладстону, заметил: «Сэр, поверьте, недалек день, когда вы сможете обложить это налогом». Возобновляемая энергетика пока не может предложить доход в виде налогов, достаточный, чтобы компенсировать бюджетные затраты, которых требует их развитие сегодня. Финансирование ее развития и развития связанной с ней инфраструктуры представляет собой серьезную среднесрочную задачу, требующую постоянного балансирования между краткосрочными расходами и долгосрочными экономическими выгодами от внедрения альтернативных технологий. Учитывая обязанность правительств обосновывать свои финансовые решения, существует опасность, что государства могут переусердствовать с контролем над альтернативной энергетикой.
Экономическая целесообразность использования возобновляемых источников энергии будет повышаться благодаря прогнозируемому снижению стоимости возобновляемой энергии, но финансовые препятствия для развития «зеленых» технологий все еще существенны: высокие затраты на R&D и расходы, связанные с проблемами передачи электроэнергии. Высокие первоначальные инвестиции и длительный период окупаемости считаются препятствием для развития рыночных отношений. Потеря доходов от транзитных платежей для некоторых стран также играет свою роль. В связи с кросс-граничным использованием развитие альтернативной энергетики вызывает опасения, поскольку «близость границ… порождает трансграничные негативные побочные воздействия, в том числе “эффект безбилетника”».
Фактическая эффективность государственной политики – спорный вопрос. Текущая стратегия поддержки альтернативной энергетики в большей степени ориентирована на политические, а не экономические цели. С учетом относительно незначительной роли, которую в настоящее время играют возобновляемые источники энергии в общем энергетическом балансе, трудно обосновать государственную поддержку с экономической точки зрения. Кроме того, политика поддержки альтернативной энергетики часто отражает противоречия между соображениями экономической и экологической безопасности, поскольку политика, направленная на достижение энергетической независимости, не всегда согласуется с целью сокращения выбросов парниковых газов. Некоторые аналитики указывают на значительные запасы угля в США, ЕС и Китае и привлекательность их использования для правительств, стремящихся к экономическому росту и дешевизне энергии. Эти разногласия между энергетической и экологической безопасностью могут подорвать экономическую устойчивость и, как утверждает Джеффри Сакс, «если мы попытаемся сдержать выбросы без принципиально нового набора технологий, мы в итоге задушим экономический рост, включая перспективы развития для миллиардов людей». Действительно, технологии улавливания и хранения углерода могут в будущем оказаться столь же значимыми с точки зрения политической экономии, как и технологии альтернативной энергетики.
Разработке целенаправленных политических мер в области альтернативной энергетики по-прежнему препятствует недостаточная надежность данных. Разумеется, статистикой можно манипулировать, и многие политические соображения, основанные на статистических данных, оборачиваются в большей степени поддержкой определенных позиций, а не демонстрацией конкретных результатов. Особенно тревожно из-за того, что развитие возобновляемых источников энергии – мероприятие дорогостоящее, учитывая низкую стартовую базу и неадекватную инфраструктуру, – ставит очевидные вопросы о стоимости упущенной выгоды. Как сформулировала Маргарет Тэтчер, рассмотрение альтернативных издержек «должно включать четкую оценку стоимости с точки зрения государственных расходов и прогноза экономического роста». И действительно, бывает сложно дать оценку как позитивного, так и негативного влияния развития возобновляемой энергетики на экономический рост. Такая оценка может быть особенно актуальной при рассмотрении потенциала мегатренда, который может привести к появлению новых отраслей, способных стимулировать экономический рост. В любом случае возникают вопросы: оправданно ли тратятся ресурсы на возобновляемую энергетику и не могли бы расходы на другие цели лучше способствовать экономическому росту и стабильности? Учитывая ограниченные финансовые ресурсы, не упускают ли правительства из виду другие приоритеты развития? Кто будет платить? Кто может платить? Кто должен получать финансирование на развитие альтернативной энергетики? Ответы на эти вопросы могут иметь долгосрочные глобальные последствия, учитывая неравенство в текущем финансировании возобновляемых источников энергии в различных регионах. Ориентироваться на исторические примеры здесь рискованно, так как история изобилует примерами как мудрых, так и дурных решений.
Государства, которые стремятся доминировать в развитии альтернативной энергетики, игнорируют слова Аристотеля: «Тот, кто печется о хорошем управлении, принимает во внимание политические совершенства и недостатки». Обширные государственные обязательства могут привести к вредным внешним эффектам и высоким альтернативным издержкам. В свою очередь, это может привести к развалу таких отраслей, как биотопливо, которое, как предполагалось, будет чистым и недорогим, но на деле оказалось иначе. Хотя значительная роль государства в развитии рынка возобновляемых источников энергии все еще необходима, акторам следует серьезно задуматься об устойчивости и эффективности дальнейшего стимулирования мегатренда силами государственных институтов. Чтобы ускорить его распространение, имеет смысл, скорее, определить рамки для более эффективного участия государства и более широкого привлечения частного сектора.
Привлекательность альтернативной энергетики для частного сектора остается, однако, пока на низком уровне. При инвестициях в такие рискованные сферы, как возобновляемые источники энергии, интересы частного сектора отличаются от стратегических интересов государства. Игроки частного сектора будут инвестировать в технологическую модернизацию при условии, что это отвечает их экономическим или конкурентным интересам. В качестве примера можно привести переход на мини-заводы при производстве стали, создание более энергоэффективных потребительских товаров и совместное производство электроэнергии. Пока что спектр экономических преимуществ возобновляемой энергетики остается неясным для частного сектора, поэтому уровень его участия в развитии альтернативной энергетики далеко не обеспечивает необходимой ликвидности рынка, влияния и эффективности, необходимых для совершения частным сектором прорывов в этой области. Поскольку сегодня развитием альтернативной энергетики управляет государство, существующие механизмы оставляют мало места рыночным стимулам.
Поощрение более широких инвестиций частного сектора в возобновляемые источники энергии потребует более мощных механизмов для облегчения доступа на рынок, справедливой нормы прибыли от инвестиций, стандартизации качества поставок, установления рамок соответствия для льгот и субсидий, технических и потребительских стандартов, а также компонентов мониторинга и оценки.
Текущая структура сектора альтернативной энергетики потенциально задает ряд негативных внешних экономических эффектов. Они часто возникают из-за расхождения политических и экономических соображений и включают искажение рыночного равновесия, а также воздействие на другие сектора и другие природные ресурсы. В будущем поддержка мегатренда, скорее всего, будет оставаться под контролем государства, при этом правительства будут справляться с существующими внешними факторами, провоцируя новые.
Ведущая роль государства в продвижении технологий возобновляемой энергии может исказить работу рынка и привести к неправильному распределению ресурсов, что негативно скажется на потребителях. Случай, произошедший в Калифорнии – американском штате, который занимает лидирующие позиции в области внедрения возобновляемых источников энергии, – является ярким примером того, как регулирующие органы оказываются не в состоянии эффективно управлять переходом от использования ископаемого топлива к возобновляемым источникам энергии. В соответствии с целью, поставленной законодательным органом штата, к 2030 г. половина электроэнергии в штате должна вырабатываться из возобновляемых источников. В 2017 г. около четверти электроэнергии уже производилось из возобновляемых источников. Однако успех оказался спорным, так как штат, параллельно поддерживающий развитие газовой генерации, столкнулся с проблемой перепроизводства электроэнергии – во избежание перегрузки своих сетей он стал платить соседним штатам, чтобы те забрали излишки электроэнергии. В то же время калифорнийский потребитель из-за необходимости поддерживать новые электростанции платил за электроэнергию на 50 % больше, чем средний потребитель в других штатах.
Появлению рынка альтернативной энергии могут помешать внешние эффекты регулирования: «зеленая» бюрократия, узурпация функций регулирования, барьеры для входа, протекционизм и регуляторный арбитраж. Порой противоречивые инициативы правительств, корпораций, инвестиционных фирм, частных акционерных компаний и венчурных фондов, а также договоры по вопросам климата и охране окружающей среды создают обременительную инфраструктуру регулирования. Эта инфраструктура может способствовать развитию возобновляемых источников энергии, но при неправильном управлении может также легко затормозить их рост. Тенденция к усложнению структуры управления может породить внешние эффекты регулирования, приводя к появлению «зеленой» бюрократии, протекционизма и возможностей для регуляторного арбитража – когда акторы используют лазейки, созданные в рамках регулирования альтернативной энергетики. Такие внешние эффекты часто возникают из-за отсутствия у правительства объективного представления о новых отраслях, поскольку, «чтобы понять, как регулировать новые отрасли, требуется некоторое время». Экономист и политический философ Фридрих Хайек заявил: «Попытки воплотить амбициозные идеи в политике оказались не очень удачными, поэтому я предпочитаю правдивое, пускай несовершенное, знание, даже если оно оставляет многие вопросы без ответа, чем знание, которое лишь прикидывается правдивым, хотя на поверку, вероятно, окажется ложным». Например, в результате проблем с выбором места для реализации крупных энергетических проектов, получением необходимых для этого разрешений и доступом к передаче электроэнергии растет интерес к малому и распределенному производству энергии. Однако малые проекты сталкиваются с большими проблемами в обеспечении финансирования и препятствиями для расширения.
Например, Европейская комиссия выразила обеспокоенность по поводу недостаточного прогресса альтернативной энергетики и избыточно высокой доли административных расходов в общей стоимости возобновляемых источников энергии. В отчете комиссии о прогрессе в области возобновляемой энергетики отмечалось, что, несмотря на некоторые улучшения в отношении онлайн-заявок и применения предельно допустимых сроков их рассмотрения, число государств-членов, применяющих упрощенные процедуры для малых проектов, сократилось. Устранение или хотя бы минимизация административных барьеров может снизить неопределенность и регуляторный риск для инвесторов, что, в свою очередь, снизит стоимость капитала.
Появление новой нормативно-правовой базы для альтернативной энергетики может привести к протекционистской политике в отношении возобновляемых источников энергии. Протекционистские меры часто возникают во имя «безопасности», будь то продовольственная, энергетическая безопасность или безопасность рабочего места. Нередко протекционизм скрывается за завесой санитарных норм, правил безопасности или даже экологических норм. Запрет на импорт в ЕС американской говядины, обработанной гормонами, или генетически модифицированных культур под лозунгом безопасности продуктов питания – яркий тому пример. Протекционизм провоцирует конфронтационные подходы, поскольку подчеркивает конфликт как средство разрешения международных торговых споров. Критики свободной торговли придерживаются мнения, что она может спровоцировать насилие со стороны менее развитых государств, которые считают себя экономически проигравшими и могут попытаться устранить дисбаланс силой. С появлением мегатренда альтернативной энергетики некоторые наименее развитые страны могут даже проводить агрессивные протекционистские стратегии против других развивающихся стран.
Мегатренд подчеркивает потенциальные подводные камни арбитража, когда производители пользуются разницей в ценах на рынках, вызванной различиями в строгости экологических стандартов в странах. В нормативных актах еще предстоит решить проблему региональных различий и эффекта утечки – перетекания ресурсов между секторами с разной энергоемкостью и разными нормативными требованиями. Нормативные акты могут влиять на более широкую экономическую политику, вызывая перенос производства из страны или региона с более жесткой нормативной базой в страны с менее строгими экологическими стандартами. Регуляторный арбитраж может также влиять на отрасли альтернативной энергетики, которые могут быть частью соответствующих соглашений о передаче технологий. Другие его формы могут возникнуть, если развитие возобновляемой энергетики зависит от иностранных грантов и кредитов, обусловленных покупкой генерирующего оборудования в стране-доноре. Такая зависимость увеличивает затраты и препятствует развитию отечественной промышленности. Она также обеспечивает искусственное субсидирование производителей, искажая истинный уровень доходов, которые может принести внедрение конкретной технологии.
Торговля эмиссионными квотами – еще один пример экономической практики, которая почти полностью зависит от возможностей арбитража. Хотя такая торговля может способствовать развитию альтернативной энергетики, этот рынок имеет мало общего с реальным производством. При этом торговля эмиссионными квотами предоставляет определенные возможности для бизнеса, возникающие в результате экологического регулирования. В итоге выгодность таких сделок может помешать достижению конечной цели развития рынка. На самом деле воспринимаемая неадекватность системы ограничений промышленных выбросов с помощью квот и углеродных компенсаций плохо отражается на развитии технологий и их долгосрочной жизнеспособности. Кроме того, традиционная система нормативных актов, регулирующих вопросы энергетики, ориентирована на ископаемое топливо и была сформирована в ответ на противоречивые национальные и наднациональные интересы в этой области. В итоге подобные рыночные механизмы могут даже блокировать развитие мегатренда.
Несмотря на то что регулирование прав интеллектуальной собственности призвано положительно влиять на применение технологий альтернативной энергетики, оно может создавать и проблемы. Они считаются незначительными по сравнению с ключевой проблемой, которую альтернативной энергетике еще предстоит решить, – высокими затратами и недостаточной эффективностью, однако способность защитить интеллектуальную собственность имеет большое экономическое значение – от нее зависят будущие потоки доходов для компаний, оправдывающие инвестиции в исследования и разработки.
В сфере регулирования и политики часто трудно достичь баланса, поскольку вокруг мегатренда альтернативной энергетики переплетается множество интересов. В этой области еще не выработана политика, которая смогла бы обеспечить устойчивое соотношение между беспрепятственной рыночной деятельностью и государственной поддержкой. Сеть корыстных интересов, которые влияют на политические решения и экономическую деятельность во всем мире, отражает отсутствие такого баланса. Роль государства в развитии возобновляемой энергетики привела к формированию государственно-капиталистического сектора квазичастных акторов, которые заинтересованы в альтернативных отраслях энергетики и имеют доступ к государственному финансированию для развития возобновляемой энергетики. К сожалению, такая ситуация может ограничить масштабы технико-экономического прогресса, поскольку в ходе конкуренции за государственное финансирование возникают неизбежные перекосы. Милтон Фридман отметил в одном из своих знаменитых высказываний: «В политике есть невидимая рука, действующая в направлении, противоположном тому, в котором действует невидимая рука рынка». Может казаться, что эта «невидимая рука» продвигает только «общественное благо», но на самом деле она продвигает «интересы, продвижение которых не имелось в виду».
Значительные угрозы экономической безопасности возникают в результате назначения победителей и проигравших, искажения рыночной информации и сбоев в работе рынка. В частности, связи между государством и корыстными интересами игроков могут способствовать погоне за рентой вместо запуска дорогостоящих процессов повышения эффективности и затрат, которые принесут выгоды в будущем. Наряду с соблазном кумовства и даже коррупции это означает удушение развития возобновляемых источников энергии и создает угрозу экономической безопасности.
Государственное вмешательство, поддержка и предоставление льготных условий – все это определяет направления деятельности корпораций и их целевые ориентиры. Исторически сложилось, что чем важнее с политической точки зрения отрасль, тем больше вероятность сохранения субсидий. Субсидируемые отрасли показывают политикам четкую последовательность – субсидия, рост, рабочие места и налоговые поступления, что облегчает обоснование их дальнейшей поддержки. В большинстве развитых стран энергетика и сырьевые отрасли пользуются преимуществами особенно крупных государственных субсидий. Стоимость мировых субсидий на потребление ископаемого топлива, хотя и неуклонно снижается в течение десятилетия, все еще примерно в два раза превышает приблизительную оценку государственной поддержки возобновляемой энергетики. Однако расчеты субсидий на единицу произведенной энергии могут показать, что солнечная и ветровая энергетика далеко не так уж и дискриминированы. Сопоставление показателей производства энергии на базе различных технологий с ее ценой и общим объемом показывает, почему другие виды энергии – ископаемое топливо или атомная энергия – считаются более привлекательными объектами для государственной поддержки. Цифры сами по себе не дают полного объяснения ситуации, однако они указывают на то, что правительства охотнее оказывают финансовую поддержку тем отраслям, где прогнозируемый результат представляется достаточно выгодным и масштабируемым.
Фактически обещания государственного финансирования и различных форм поддержки искусственно определяют, где на рынке ждать успеха, а где – неудачи. Совпадение бюрократических интересов и политических императивов в отрасли альтернативной энергетики привело к быстрому объединению деловых и политических группировок и сговору между ними. Эти группы используют мегатренд альтернативной энергетики для продвижения своих узких повесток дня и вносят социально-политическую подоплеку в экономический и технологический комплекс, лежащий в основе развития возобновляемых источников энергии, что хорошо продемонстрировало дело компании «Солиндра».
Беспокойство вызывает не риск поставить не на ту лошадь, поскольку он типичен для технологического развития и высокотехнологичных предприятий, а скорость, с которой корыстные интересы вклинились в технологическое развитие мегатренда. Появление заинтересованных групп и слоев бюрократии, которые участвуют в гонке за государственным финансированием, объясняет рост государственных обязательств по альтернативной энергетике. Значительная часть прогнозируемого роста государственного финансирования в настоящее время обусловлена факторами, выходящими за рамки обычных политических соображений, определяющих субсидирование, таких как создание рабочих мест и увеличение налоговых поступлений. Возможности, предоставляемые государственным финансированием, стали самоцелью некоторых участников отрасли, закрывая альтернативные пути развития.
Растущий интерес отдельных групп компаний и чиновников и потребность правительства в поддержке индустрии возобновляемых источников энергии способствовали появлению новой заинтересованной группы – лобби «зеленой» энергетики. Роль корыстных интересов в экономике не оценивается на основе морального суждения – это вопрос наиболее эффективного и рационального распределения ресурсов. В этом смысле даже самые благие намерения следует рассматривать как отражение частных эгоистических интересов: общественная организация, желающая содействовать охране природы с целью сохранения определенных видов флоры и фауны, или активисты, добивающиеся принятия новых правил торговли квотами, также руководствуются своего рода корыстными интересами. В этом отношении они ведут себя так же, как нефтяные компании, лоббирующие интересы правительств. Вопрос заключается не в том, хороши ли цели конкретного давления на правительство, а в том, каковы его долгосрочные последствия для других секторов и экономики в целом. Интеграция промышленности и политики может создать как благодетельный, так и порочный круг интересов, которые направляют определенным образом развитие мегатренда.
Неизменная роль корыстных интересов и, как следствие, экономическая уязвимость и негативные побочные воздействия мегатренда могут поставить под угрозу его будущий вклад в развитие рынка возобновляемых источников энергии и глобальную экономическую безопасность. Экономический дисбаланс, связанный с развитием альтернативной энергетики, может усилить тенденцию погони за государственным финансированием, а не за предпринимательским развитием. Дисбаланс в развитии инфраструктуры и волатильность цен на другие сырьевые товары также могут представлять риски для экономической безопасности. Эти проблемы могут создать рыночные перекосы, усугубить неравенство, несправедливое распределение ресурсов и даже подтолкнуть к новой расточительной энергетической гонке между устоявшимися энергетическими державами.
