4.2. Левиафан как создатель и участник рынка: экономические императивы и политические инструменты, стимулирующие мегатренд альтернативной энергетики
С превращением альтернативной энергетики в политический проект в области глобальных изменений правительство становится основным источником роста соответствующего рынка и движущей силой его развития. Альтернативная энергетика пользуется государственной поддержкой в той мере, в какой она рассматривается как вклад в экономическую безопасность и более широкий технологический прогресс. В кратко- и среднесрочной перспективе роль государства будет заключаться в поддержке развития мегатренда возобновляемой энергетики через сеть местных, государственных и региональных политик, инициатив и нормативных актов.
В средне- и долгосрочной перспективе целью политики является развитие рынков частного сектора и постепенный отказ от мер стимулирования возобновляемой энергетики по мере того, как необходимость в них отпадает. Уже сейчас политика и меры стимулирования, связанные с альтернативной энергетикой, больше направлены на привлечение игроков частного сектора к развитию рынков биотоплива, ветровой и солнечной энергии. В некоторых случаях правительство намеренно играет более активную роль на начальном этапе, чтобы поддержать конкретные технологии и создать внутреннюю промышленность в период между ранней стадией цикла разработки технологии и ее коммерциализацией, помогая преодолеть пресловутую «долину смерти» стартапов. Основные инструменты политики, используемые для влияния и управления в сфере альтернативной энергетики, включают ценообразование на энергопотребление, механизмы хранения, передачи и распределения энергии. По отношению к мегатренду регулирование в настоящее время выступает в качестве кнута, а финансовые стимулы – пряника.
4.2.1. В погоне за экономическим ростом: затраты, производительность и новые рабочие места
Предполагаемая траектория развития мегатренда альтернативной энергетики откроет разнообразные возможности для стимулирования экономического роста. Некоторые элементы мегатренда альтернативной энергетики, прежде всего сами технологии, которые, как предполагается, смогут обеспечить поставки энергии прямо на месте и вне зависимости от существующих экономических отношений и обязательств, лежат в основе расчетов государственных субъектов, нацеленных на новые источники экономического развития. Эти стратегии предполагают открытие широкого спектра возможностей для создания новых отраслей и достижения новых типов экономического роста.
Потенциал мегатренда в плане содействия устойчивому экономическому росту будет зависеть от того, насколько будет возможно заменить ископаемое топливо возобновляемыми источниками энергии в различных сферах, и от готовности к серьезным технологическим преобразованиям. Включение технологий альтернативной энергетики в глобальную политику и стратегии развития играет особенную роль для наименее развитых стран. Несмотря на вероятные высокие первоначальные затраты, в долгосрочной перспективе возобновляемая энергетика может обеспечить экономию за счет повышения эффективности. Эта перспектива может предотвратить попытки развивающихся стран стимулировать экономический рост за счет использования экологически вредных и дорогостоящих источников энергии.
Прогноз относительно снижения стоимости возобновляемой энергии, ее ценовой конкурентоспособности по отношению к ископаемому топливу в значительной степени опирается на позитивную динамику затрат на технологии альтернативной энергетики. Согласно недавнему американскому исследованию, «ветровая и солнечная фотоэлектрическая энергетика становится все более конкурентоспособной по стоимости по сравнению с традиционными технологиями производства энергии на несубсидируемой основе в свете существенного снижения цен на компоненты системы (например, панели, инверторы, стеллажи, турбины и т. д.) и значительного повышения эффективности, помимо других факторов».
Ожидание снижения затрат базируется также на предположении, что развитие возобновляемой энергетики повлечет за собой локализацию производства энергии и создание более распределенной энергетической системы. Объединяя различные возобновляемые источники в общую систему, можно добиться удешевления за счет масштаба благодаря замещению и сокращению инфраструктуры, что, в свою очередь, может снизить общие затраты на энергию. Такой сценарий представляется более жизнеспособным для электрогенерации, чем для топлива, по крайней мере на нынешнем этапе развития автомобильных и моторных технологий. Предполагается, что электростанции на возобновляемых источниках энергии будут иметь нулевую стоимость исходного топлива и, что немаловажно, наносить меньше вреда экологии.
Рис. 7. Несубсидируемая нивелированная стоимость энергии. Энергия ветра и солнечная энергия
Благодаря развитию альтернативной энергетики может значительно повыситься производительность. Несмотря на небольшую базу, технологии альтернативной энергетики стали одной из самых быстрорастущих отраслей в последнее десятилетие. Это привело к повышению производительности и эффективности в смежных отраслях и в секторах конечного потребления энергии. Например, на заводе Tenon Manufacturing в Новой Зеландии, который занимается изделиями из сосновой древесины, использование геотермальной энергии для сушки дерева позволило повысить производительность на 5 %. Развитие возобновляемой энергетики в сочетании с рыночными возможностями и предпринимательскими достижениями может стимулировать создание новых отраслей, прямо или косвенно вовлеченных в цепочку создания стоимости возобновляемой энергии, что, возможно, вызовет к жизни новые парадигмы экономического роста. От того, как будет происходить этот стимулирующий процесс, будет зависеть, каким образом глобальная экономика будет адаптироваться ко множеству изменений. Как отметил философ-социолог Элвин Тоффлер, «западное общество в течение последних трехсот лет было охвачено огненным штормом перемен. Он не утих и только набирает силу». Эти изменения потребуют новых операционных, управленческих и потребительских подходов, которые определят, как будут использованы выгоды мегатренда.
В общественном сознании развитие альтернативной энергетики ассоциируется с созданием новых рабочих мест: политики и общество все чаще рассматривают это как инструмент обеспечения экономического роста и занятости. Действительно, занятость в сфере возобновляемой энергетики во всем мире демонстрирует общую положительную тенденцию. Подсчитано, что в среднем технологии возобновляемой энергетики создают больше рабочих мест, чем технологии ископаемого топлива.
Ожидаемая связь между мегатрендом альтернативной энергетики и созданием дополнительных рабочих мест является важным политическим фактором. Правительства во всем мире возлагают в этом большие надежды на «зеленую» экономику. Однако замедление темпов роста после 2015 г. говорит о том, что долгосрочный вектор динамики занятости еще не до конца ясен. Темпы внедрения возобновляемых источников энергии, наряду с развитием технологий, могут способствовать росту занятости. Однако следует отметить, что ситуация может различаться в разных секторах возобновляемой энергетики. В то время как в сферах солнечной и ветровой энергетики наблюдается постоянный рост занятости, занятость в сфере солнечного отопления и охлаждения, а также в большой гидроэнергетике снизилась. Следует также учитывать динамику по странам: на нескольких крупных рынках, таких как Бразилия и Германия, в 2016 г. наблюдалось сокращение рабочих мест. Очевидно, что большие ожидания в отношении занятости в секторе возобновляемой энергетики должны рассматриваться с учетом широкого набора факторов, включая ситуацию на традиционных энергетических рынках, инвестиционные тенденции и изменения в политике, а также интеграцию новых технологий в сектор возобновляемой энергетики. Однако уже сейчас ясно, что, какими бы ни были краткосрочные колебания уровня занятости, возобновляемые источники энергии должны в корне изменить рынок труда: создаваемые рабочие места потребуют более высокой квалификации и более высокой оплаты.
Как бы то ни было, альтернативные источники энергии предлагают привлекательные варианты смягчения экономической нестабильности. С тем, что мировая экономика в долгосрочной перспективе не сможет реализовать свой потенциал роста без обильных и своевременных поставок чистой, надежной и доступной энергии, согласны как те, кто уверен, что климатические изменения вызваны деятельностью человека, так и скептики. Разработка альтернатив ископаемому топливу считается не только благоразумной предосторожностью, но и делом, полезным для экономического роста и устойчивого развития. Хотя само по себе внедрение альтернативных источников энергии, скорее всего, не сможет радикально изменить структуру потребления и полностью устранить неустойчивость энергетического сектора, это может помочь изменить роль различных факторов производства и способствовать стабильному экономическому росту.
4.2.2. Технологический прогресс: реализация преобразований, связанных с альтернативной энергетикой
Технологические достижения неизбежно влияют на стратегии экономического роста, поскольку любую экономику можно рассматривать в том числе как выражение технологий. Технологические прорывы широко признаны в качестве основного источника экономического роста. Альтернативная энергетика – наглядный пример того, как технологические инновации открывают возможности для увеличения объема производства при неизменности других факторов. Экономист Йозеф Шумпетер в своей книге «Капитализм, социализм и демократия» утверждает, что новые технологии могут увеличить производительность заданного набора ресурсов, приписывая достижения и превосходные экономические показатели капитализма постоянному темпу технологических инноваций и называя их «созидательным разрушением». Роберт Солоу, нобелевский лауреат в области экономики, эмпирически подтвердил это утверждение, установив, что технологические изменения в первой половине XX в. обеспечили 85 % роста выработки на одного работника в США, в то время как доходы от капитальных вложений составили лишь около трети ВВП страны. Модель экономического роста Солоу, которая демонстрирует связь между инвестициями и экономическим ростом, также полезна для анализа дальнейшего технологического развития мегатренда. Существуют доказательства, что технологии, способствующие экономическому росту, могут повысить производительность и обеспечить реальный рост экономики и общественного благосостояния. Таким образом, технологическое развитие в области альтернативной энергетики может ускорить переход к принципиально новой технико-экономической основе глобального общества.
Мегатренд альтернативной энергетики проливает свет на перспективы технологической «эпохи Просвещения» и может оказаться одним из многих секторов, где конкретные технологические достижения приводят к более широким и непрерывно растущим социально-экономическим последствиям. Мегатренд и другие технологические тенденции демонстрируют, как технологии влияют на экономические отношения, изменяя иерархические отношения и ценностные суждения в обществе. Влияние технологий на экономические отношения отражается в переходе от постиндустриального общества XX в. в технологическое XXI в. Революционные изменения, вызванные технологическим прогрессом, можно увидеть в том, как ведется бизнес, производятся и реализуются товары и услуги, в повседневной жизни людей. Например, переход от семейных корпораций к конгломератам, принадлежащим акционерам, затронул не только корпоративный сектор, но и привел к таким социальным реакциям, как движения против глобализации и «Захвати Уолл-стрит». Технологическая революция XXI в. принесла гораздо больше изменений, чем новые способы общения и передвижения. Эти изменения нашли отражение в новых общественных обычаях и взаимодействиях, которые ранее были невозможны или неактуальны. В некотором смысле с развитием технологий полномочия по принятию решений постепенно переходят от политиков к формирующейся в обществе группе технологов – тех, кто распространяет знания и управляет ими. Развертывание альтернативной энергетики и стремление продвигать ее может стать одним из современных технико-экономических явлений, которые инициируют мощную волну технологической и академической «переквалификации» населения планеты с вероятным сопутствующим ростом производительности. Такое развитие событий будет вызвано необходимостью в рабочей силе, которая обладает новыми навыками и осознанием потенциальных преимуществ технологий возобновляемых источников энергии.
Развитие альтернативной энергетики фактически ускоряет процесс инноваций как в области энергетики, так и на более широком уровне, подкрепляя тем самым надежды на последовательный, технологически обусловленный экономический рост. Многие классические и неоклассические экономисты рассматривают инвестиции в материальный и человеческий капитал как важный фактор долгосрочного экономического роста. Эти соображения имеют смысл и в применении к возобновляемым источникам энергии. Модель Харрода – Домара, разработанная в конце 1940-х гг., установила прямую связь между темпами инвестиций и ростом ВВП. С этой моделью связана идея о том, что накопление капитала в форме инвестиций в человеческий капитал ведет к росту ВВП, которая получила широкое распространение сначала в теоретической экономике, а затем в областях, связанных с экономикой развития. Для того чтобы экономический рост, вызванный использованием возобновляемых источников энергии, был устойчивым, акторам необходимо обеспечить непрерывные инвестиции в человеческий капитал с акцентом на технологические навыки.
Хотя экономические соображения часто являются ключевым фактором, который определяет успех той или иной технологии, именно технологии альтернативной энергетики фактически определяют экономические условия. Речь идет не только о том, что экономика постепенно учитывает изменения в технологических возможностях. Экономические структуры меняются, адаптируясь к вызовам, которые бросают новые технологии. Это уже очевидно на примере коммуникационных и информационных технологий. Мегатренд альтернативной энергетики готов оказать аналогичное преобразующее влияние, которое обусловлено как потоком постоянных усовершенствований с широким коммерческим значением, так и изобретениями, представляющими совершенно новые принципы достижения конкретных целей.
Экономика обычно создает своего рода экосистему для зарождающихся трансформационных технологий. В случае с мегатрендом эта экосистема уже создана благодаря прогнозируемому влиянию возобновляемых источников энергии на политические расчеты и общественные настроения, независимо от того, насколько быстро развиваются эти технологии и как будет выглядеть их окончательная конфигурация. Экономические параметры сектора альтернативной энергетики формируются и перестраиваются в зависимости от прогнозов, а иногда и просто от возлагаемых на нее надежд.
Пока неизвестно, когда эти надежды и ожидания воплотятся в реальность. Действительно, инвестиции в исследования и разработки в области возобновляемых источников энергии, несмотря на колебания их уровня, выросли в два раза с 2004 г., что дает объективные предпосылки для оптимистичных прогнозов. Очевидно, что совокупные инвестиции уже привели к снижению стоимости возобновляемых источников энергии, особенно солнечной. Однако разбивка инвестиций по источникам показывает, что инновации в возобновляемой энергетике еще не достигли стадии полномасштабной коммерциализации.
Несмотря на то что мегатренд возник относительно недавно, он уже вносит свои коррективы в расчеты глобальной экономической безопасности. Общественное давление, стимулирующее развитие мегатренда, убедило политиков, что он может послужить дополнительным катализатором экономического роста, диверсификации и прогресса. Осталось добиться того, чтобы рынок принял эту эстафету.
4.2.3. Политический инструментарий: налоговые, регулирующие и финансовые стимулы
В ходе развития мегатренда альтернативной энергетики сформировалось три основных типа политических инструментов его продвижения: регулирующие нормы и меры, налоговые стимулы и политика финансирования. Растущее число соответствующих политических и нормативных актов охватывает как специфические для альтернативной энергетики, так и более общие задачи развития энергетики, часто связанные с достижением определенных национальных или согласованных на глобальном уровне целей. В рамках большинства из них намечены конкретные целевые ориентиры по доле возобновляемой энергетики в энергобалансе – от 10 до 30 % в течение следующих двух десятилетий.
Существуют и другие, менее масштабные ориентиры, такие, как доля в общем объеме первичной или конечной энергии, доля в теплоснабжении, установленные мощности конкретных технологий и доля биотоплива в автомобильном транспорте. Например, в ЕС существует общеевропейская цель по получению 20 % энергии из альтернативных источников к 2020 г. Согласно отчету ЕС о прогрессе в области возобновляемой энергетики за 2017 г., страны – члены ЕС в основном придерживаются поставленного плана. Что касается более долгосрочных целей, то в январе 2018 г. парламент ЕС проголосовал за новый обязательный целевой показатель по возобновляемой энергии – 35 %, который должен быть достигнут к 2030 г. Это значительно выше, чем отметка в 27 %, установленная в последней редакции пакета ЕС по чистой энергии на 2020–2030 гг.. В США план действий по климату от 2013 г. содержал цель удвоить производство возобновляемой энергии из ветряных, солнечных и геотермальных источников в период с 2012 по 2020 г. Однако в марте 2017 г. президент Дональд Трамп подписал указ, отменяющий этот план, что делает неясным, как будут устанавливаться в дальнейшем цели на федеральном уровне. Пятилетний план Китая (2016–2020) установил общую цель по достижению мощности возобновляемых источников энергии в 27 % от общего объема производства энергии.
Наиболее распространенными политическими мерами, способствующими достижению целей в области возобновляемой энергетики, являются льготные тарифы, налоговые льготы, система «чистого измерения» и другие формы контроля цен на энергию, которые стимулируют включение возобновляемых источников энергии в энергобаланс. Льготные тарифы, как правило, подразумевают долгосрочный контракт, по которому соответствующий требованиям производитель электроэнергии из возобновляемых источников получает плату выше розничной цены за поставку энергии в сеть. В настоящее время льготы остаются наиболее распространенным механизмом поддержки; однако в случае развертывания крупномасштабных проектов они часто заменяются закупками на основе аукциона.
К другой распространенной политике, особенно на уровне штатов/провинций в США, Канаде, Индии и Австралии, относятся квоты или портфельные стандарты по возобновляемым источникам энергии. Обычно квоты требуют, чтобы розничные поставщики электроэнергии обеспечивали определенную долю своей установленной мощности, произведенной или проданной электроэнергии за счет возобновляемых источников. Сделать это нужно либо путем производства возобновляемой энергии, либо путем ее закупки у соответствующих производителей. Кроме того, правительства некоторых стран предлагают прямые субсидии, гранты или скидки. Инвестиционные и производственные налоговые кредиты и снижение импортных пошлин также широко используются для оказания финансовой поддержки на национальном уровне во многих странах, а также на уровне штатов в США, Бразилии, Канаде и Австралии. Другая политика, которая применяется странами, – это «чистое измерение»: производители возобновляемой энергии получают чистую премию за киловатт-час или другой показатель выработки. Этот механизм в основном используется для поддержки развертывания небольших распределенных систем возобновляемой энергии.
Все большее число стран принимает инициативы, направленные на поддержку возобновляемых источников энергии. Как показало недавнее исследование, использование всех типов политических инструментов существенно возросло с 2005 г. Как правило, по мере развития конкретных технологий и рынков политика корректируется. Ярким примером является пересмотр многими странами налоговых льгот на солнечные фотоэлектрические установки с целью сдержать бурный рост на этом рынке, который превзошел ожидания из-за беспрецедентного снижения цен на оборудование для солнечных батарей.
Международное регулирование альтернативной энергетики остается под эгидой международных договоров и институтов, таких как ВТО. Однако такие институты, как ВТО, не предназначены для решения торговых конфликтов в сфере энергетики. Их соглашения и правила сосредоточены больше на импортных, а не экспортных барьерах. Большинство экспортных пошлин являются несвязанными и служат скорее инструментом получения доходов, чем стимулом для разработки энергетических решений. Существующая инфраструктура, в которой доминируют старожилы рынка и которая пока не приспособлена к специфике развития альтернативной энергетики, препятствует эффективному регулированию ее развития. В отличие от других товаров, энергия привязана к сетям или трубопроводам, и ее трудно хранить. Многосторонние рамки поэтому не способны решать такие вопросы, как транзит энергии, создание стационарной инфраструктуры и доступ к ней. В рамках ВТО энергетика регулируется Договором к Энергетической хартии (ДЭХ), который подписали более 50 государств и 30 наблюдателей, 10 из которых являются международными организациями.
ДЭХ следует руководящим принципам ВТО и касается защиты инвестиций, суверенитета над природными ресурсами, окружающей среды и энергоэффективности, передачи технологий, доступа к технологиям и урегулирования споров. Однако он не устанавливает правил в отношении национальной энергетической политики, приватизации и обязательного доступа третьих сторон, а направлен прежде всего на содействие доступу к технологиям и передачу технологий на коммерческой и недискриминационной основе.
