3.2. Экологическая политика: формирующаяся международная нормативно-правовая база в области альтернативной энергетики

Включение альтернативной энергетики в стратегии экологической безопасности и государственную политику направлено не только на разработку путей устранения экологических угроз, но и на достижение более широких целей: экономических, энергетических и технологических. По мере развития этой политики возникают структуры, которые иногда направлены на решение несовпадающих задач, но имеют общую цель – снижение воздействия угроз экологической безопасности. Эти общие политические цели привели к появлению таких механизмов, как установление фиксированных цен на энергию, стандарты портфеля возобновляемых источников энергии, льготные тарифы, инвестиционные субсидии и системы квот.

3.2.1. Традиционная экологическая политика, связанная с альтернативной энергетикой: квоты, субсидии, фиксированное ценообразование и ограничения на выбросы

Несмотря на еще формирующуюся нормативно-правовую базу, мегатренд накладывает свой отпечаток практически на все аспекты жизни общества, поскольку, по словам американского историка Гарета Портера, «экологическая безопасность связана с любыми внешними угрозами благополучию общества, на которые можно повлиять с помощью государственной политики».

Почти у каждой страны есть конкретная политика, направленная на устранение рисков в этой области. Таким образом, возникает сочетание местной, региональной и международной экологической политики и глобальных стратегий. Однако, как отмечалось ранее, несмотря на обилие политических мер, включение экологической безопасности в политику и практику национальной безопасности, не говоря уже о глобальной, остается проблематичным. Эффективное формирование политики затрудняется тем, что экологические угрозы отличаются длительным временным диапазоном, который часто выходит за рамки избирательных циклов и, соответственно, внимания политиков.

Влияние мегатренда альтернативной энергетики на формирование политики и политические решения во многом обусловлено общественным мнением, которое призывает к защите окружающей среды в целом и использованию возобновляемых источников энергии в частности. Накопление парниковых газов в атмосфере считается главной причиной глобального потепления, помимо естественных факторов, определяющих климат, таких как колебания солнечной радиации, отклонения орбиты Земли, движение тектонических плит и дрейф континентов.

Американский журналист Томас Фридман, похоже, выразил общественный консенсус, повторяя: «Мы еще многого не знаем о том, как будет происходить изменение климата, но это не шутка». Поэтому все более актуально замечание профессора Ширли Тильман о «жизненной важности расширения границ наших знаний». Поскольку на политику влияют в основном через распространение идей, то СМИ – все чаще соцсети – служат посредником между обществом и политиками. Положение СМИ на стыке общества и политики парадоксальным образом привело к тому, что бо́льшая часть общества отстранилась от ответственности за экологические проблемы, переложив ее на плечи правительств. Правительства же часто принимают политические решения, рекомендованные негосударственными организациями. Это означает, что квазиидеологический характер альтернативной энергетики позволяет негосударственным акторам играть подчас ключевую роль в формировании политики. Фактически создание нормативно-правовой базы в области охраны окружающей среды в настоящее время в большей степени определяется усилиями негосударственных акторов, чем государственных.

Целый ряд государственных стратегий, затрагивающих развитие альтернативной энергетики, был разработан главным образом для борьбы с наиболее актуальной экологической угрозой – изменением климата. Число стран, которые проводят политику в поддержку развития альтернативной энергетики, выросло с 55 в 2005 г. до 195 в 2015 г., тогда же было подписано Парижское соглашение по климату. В рамках этого соглашения, направленного на ограничение глобального потепления до уровня ниже двух градусов по Цельсию, большинство стран обязались повысить энергоэффективность, а также увеличить масштабы использования возобновляемых источников энергии в рамках своих так называемых национальных целевых взносов (НЦВ). В 2016 г. было представлено 117 НЦВ, причем 55 из них включали конкретные цели по увеличению использования возобновляемых источников энергии, а 89 ссылались на возобновляемые источники энергии в более широком смысле. Политические меры в области альтернативной энергетики не всегда носят обязывающий характер и иногда пересматриваются. Однако они могут служить ориентиром, способным стимулировать увеличение доли возобновляемой энергии в мире и в какой-то степени определять перспективы на будущее.

Политика разных стран мира в области альтернативой энергетики отличается широким разнообразием подходов и направлений. В то же время они в определенной степени согласованы и направлены на достижение общей экологической цели. Даже если изменение климата не является непосредственной мотивацией таких мер, как, например, портфельные стандарты альтернативной энергетики, считается, что возобновляемые источники энергии способны обеспечить значительное сокращение выбросов парниковых газов.

Хотя целевые показатели являются важным инструментом, сами по себе они не гарантируют достижения результатов. В связи с этим правительства применяют различные политические механизмы для дальнейшего развития альтернативной энергетики: системы регулируемых цен на энергию, инвестиционные субсидии, системы фиксированных премий и системы квот на возобновляемые источники энергии – это основные государственные меры поддержки развития возобновляемой энергетики, с вариациями в зависимости от конкретных целей.

При всем разнообразии этих мер они предполагают постоянное участие государства и опираются в основном на субсидии и ограничения. Такая политика, проводимая в контрольно-административной или рыночной форме, может вызвать некоторые реальные изменения, поскольку вынуждает корпорации решать проблемы, связанные с ухудшением состояния окружающей среды и изменением климата. Однако нет достоверных данных, подтверждающих, что такой подход эффективно стимулирует развитие технологий альтернативной энергетики или других секторов. Поэтому трудно оценить, в какой степени участники рынка изменят свое поведение в ответ на регулирование и политику.

Несмотря на кажущуюся актуальность, экологическая политика еще не в полной мере учитывает совокупность сил, определяющих мегатренд альтернативной энергетики. Например, многие внешние издержки, такие как загрязнение окружающей среды углеродом, в настоящее время не учитываются в ценах на энергию, что препятствует конкуренции и замедляет развитие альтернативной энергетики. Исполнительный директор Европейского агентства по защите окружающей среды (ЕАОС) Ханс Брейнинкс объясняет: «Хотя мы преуспели в согласовании широкого спектра политик по защите окружающей среды, их реализация остается сложной задачей. Мы добиваемся определенного прогресса в достижении цели ЕС по созданию “зеленой” экономики, но нам необходимо продолжать оказывать давление до 2020 г. и далее».

Внедрение мегатренда в политику экологической безопасности осложняется расхождением приоритетов и конфликтующими интересами. Сама природа экологических рисков ставит политику безопасности перед рядом серьезных препятствий, которые осложняют ее реализацию и устойчивость.

Угрозы, связанные с экологическими рисками, менее очевидны, чем угрозы, связанные с другими проблемами безопасности. Они часто не воспринимаются как самостоятельные угрозы, и их воздействие трудно измерить.

Решение проблем экологической безопасности порой требует мер, которые значительно ущемляют экономические интересы.

Политика противодействия этим угрозам часто работает только при условии скоординированных действий и ее внедрения на глобальном уровне.

Издержки, связанные с внешними эффектами экологического регулирования, еще не до конца изучены. Таким образом, дисбаланс экологического регулирования может привести к произвольному выбору так называемых технологических победителей и проигравших, что может привести к тупиковым ситуациям и другим долгосрочным проблемам.

Широкий спектр глобальных экологических стратегий, политических инициатив и нормативных актов оказывает давление на распространение мегатренда альтернативной энергетики. Поддержка негосударственными акторами и международными организациями более широкого использования возобновляемых источников энергии посредством экологического регулирования наделяет мегатренд огромным потенциалом. При этом нынешняя система законодательных и нормативных мер может стать бременем для альтернативной энергетики и препятствовать ее успехам в снижении экологических рисков. Нормативные акты могут быть политизированы, особенно в период жесткой экономии.

Печально известная история стартап-компании «Солиндра» в США служит наглядным примером того, как политика может подорвать динамику развития альтернативной энергетики на федеральном уровне. Вдобавок, хотя возобновляемые источники энергии предоставляют решения, которые снижают неопределенность и позволяют государственным акторам поддерживать основные принципы обеспечения национальной безопасности, они также могут служить препятствием для обеспечения безопасности в других областях. Например, согласно расчетам, расширение количества разрешений на производство биотоплива в 2007–2008 гг. вызвало скачок цен на продовольствие и усугубило его нехватку во многих странах. Рост цен на 20–40 % был вызван увеличением спроса на зерновые, используемые для производства биоэтанола.

Ожидания и предположения, связанные с мегатрендом, отражаются иногда в общественных представлениях и политических решениях, которые могут ограничить технологическое развитие, понизив уровень готовности к отражению экологических угроз, – иначе говоря, препятствовать реализации возможностей, которые обещает сам мегатренд. В то же время неизбежно требуется определенный уровень регулирования альтернативной энергетики: учитывая, что результаты ее внедрения недостаточно изучены, нельзя исключать и ее негативных воздействий на экологическую безопасность.

3.2.2. Формирование глобального экологического регулирования: стимулирование мегатренда альтернативной энергетики

Большинство государственных стратегий, которые способствуют развитию мегатренда, определяются самими государствами «сверху вниз» (вопросы энергетической независимости и экономических выгод), а также негосударственными организациями и гражданским обществом «снизу вверх» (вопросы сохранения окружающей среды). В последние десятилетия экологическая безопасность заняла важное место в сознании мирового общества в связи с ускорением темпов изменения климата из-за деятельности человека. Растущее влияние гражданского общества на формирование политики по защите окружающей среды приводит к большему акценту на коллективную безопасность – эта идея подразумевает, что политика экологической безопасности должна отражать потребности общего блага, а не отдельного человека или отдельной страны. Предполагается, что ряд нормативных актов, связанных с альтернативной энергетикой, включая перераспределительные программы, отражает общие цели, которые, например, пропагандируются движением за экологическую справедливость. В настоящее время начал формироваться консенсус относительно меняющейся роли геопространственных факторов в международной «зеленой» политике. Сторонники перехода на возобновляемые источники энергии утверждают, что формирующийся геополитический порядок должен быть изменен в ответ на вызовы, которые создают новые экологические угрозы. Однако этот взгляд часто основывается на прогнозируемых угрозах без учета текущих обстоятельств и приводит к тому, что политика не соответствует реальным вызовам и особенностям мегатренда альтернативной энергетики.

Развивающаяся система международного законодательства в области охраны окружающей среды требует международного сотрудничества. Для этого необходимо обеспечить практически всеобщую вовлеченность и во многих случаях действовать, обходя системы сдержек и противовесов отдельных государств, как это продемонстрировали охватывающие все страны Евросоюза принципы экологической политики. Лозунг объединенного мира и необходимости совместных действий по обеспечению экологической безопасности бросает вызов традиционным представлениям о суверенном государстве, воплощенным в международном праве.

Импульс к созданию международной системы экологического регулирования усиливается, когда экологические нормы стран объединяются в конкретные региональные правовые режимы. Например, такие организации, как ЕС и Ассоциация государств Юго-Восточной Азии, разработали общую политику экологической безопасности. Североамериканское соглашение о свободной торговле (NAFTA) и его преемник, Соглашение между США, Мексикой и Канадой (USMCA), также включают вопросы общей экологической безопасности. Например, NAFTA и USMCA включают положения, требующие от стран, подписавших соглашение, соблюдения стандартов выбросов выхлопных газов. Эти и другие региональные соглашения, хотя и не уделяют непосредственного внимания роли альтернативной энергетики в экологической безопасности, открывают возможности для ее последующей интеграции.

Формирующаяся глобальная нормативно-правовая база опирается в основном на принципы, протоколы, руководства и соглашения, которые постепенно становятся элементами глобального управления. Эта нормативная база призвана регулировать международное поведение с помощью как «мягкого права», так и обязательных документов, которые регулируются международным правом. Со времени Конференции ООН по проблемам окружающей среды 1972 г. были подписаны и ратифицированы сотни многосторонних экологических соглашений, которые обязывают участников проводить мониторинг и оценку состояния окружающей среды и сообщать о своих действиях по устранению экологических угроз. Также существуют экологические конвенции, которые зачастую имеют установленный юридический статус, такие как EUR-Lex Евросоюза или База данных об обязательствах по отчетности Европейского агентства по вопросам окружающей среды. Программа ООН по окружающей среде занимается вопросами экологической безопасности и предоставляет директивы по более широкому кругу вопросов, чем наблюдение и оценка. Примеры глобальных директив и договоров, направленных на достижение конкретных экологических целей, таких как ограничение выбросов углерода, – Саммит Земли в Рио-де-Жанейро в 1992 г., Киотский протокол 1997 г. и Парижское соглашение по климату 2015 г..

Актуальность экологических проблем и широкая общественная поддержка технологий альтернативной энергетики дали политикам больше свободы действий в принятии глобальных стратегий, которые ранее считались неприемлемыми. Благодаря этому трудные решения, такие как повышение налогов или снижение энергопотребления, представляются более удобоваримыми в контексте внутренней политики и укрепляют позиции движения в сторону глобальной нормативно-правовой базы. Это выбор по принципу меньшего из двух зол, который влечет серьезные последствия для безопасности, делая последствия внедрения возобновляемых источников энергии малопредсказуемыми. Кроме того, альтернативные энергоресурсы воспринимаются как практически бесконечные, что еще больше меняет рамки ограничений и доступных вариантов политики.

Рис. 5. Общественная поддержка альтернативной энергетики в США в сравнении с поддержкой использования ископаемых видов топлива, % взрослых жителей США, которые выражают поддержку каждого из источников энергии

Нормативно-правовая база в области охраны окружающей среды, которая формируется в разных странах, постепенно превращается в серьезную силу, способствующую развитию мегатренда альтернативной энергетики. Внутреннее и международное право все больше отражает новую экологическую этику, согласно которой человечество обязано защищать окружающую среду. Глобальная озабоченность изменением климата также может стать основой для создания международной системы управления, через механизмы которой экологические проблемы заставят трансформироваться глобальную дипломатию и международные отношения. Такие механизмы уже созданы, чтобы продвигать потенциальные решения проблем экологической безопасности, причем в качестве основного инструмента рассматриваются разработки в области альтернативной энергетики. Повышение значимости экологических соображений будет иметь противоречивые последствия для международных отношений – стремление одной страны «избавиться» от экологических угроз может стать проблемой национальной безопасности для другой страны.

Кроме того, рассматривая глобализацию экологического контроля, нельзя недооценивать степень политизации окружающей среды и альтернативной энергетики. Большинство мер, влияющих на экологическую безопасность в целом и развитие альтернативной энергетики в частности, продиктованы решениями, которые политические акторы принимают, исходя чаще из политических соображений, чем из реального знания конкретной проблемы. Решения часто разрабатываются без четкой цели, вытекая, скорее, из повесток различных акторов. В результате возникает разделение на «инсайдеров» и «аутсайдеров», которые выступают за или против конкретной отрасли, политики или общественной цели. Это различие, в свою очередь, глобализируется благодаря политической борьбе и войнам за сферы влияния, в которые вовлечены альтернативные источники энергии, но которые редко направлены на достижение материальных преобразований в области развития альтернативной энергетики.