§ 2. Теория разделения властей и ее развитие

Теория разделения властей Ш. Монтескье стала основой конституционного строительства большинства современных демократических правовых государств. Ее создатель верно понял великое значение разделения властей как необходимого условия для водворения в государстве начала законности. «Позднейшие исследования, – отмечал П. И. Новгородцев, – подчеркнули необходимость единения отдельных отраслей власти, в целях успешного и согласованного их действия; но они не могли устранить того принципа, который защищал Монтескье. С этих пор обсуждение его уже не сходило со страниц политических трактатов».

Законодательная и исполнительная власти, по идее Ш. Монтескье и его последователей, должны быть разделены, имея при этом возможность уравновешивать друг друга; судебная власть должна быть независима и также отделена от первых двух. Соответственно, дальнейшее совершенствование рассматриваемой теории следует, на наш взгляд, направить на устранение перекосов, попыток одной из ветвей власти подчинить себе другую, стать доминирующей. Как зло в преступности начинается, когда один человек хочет сделать себе хорошо за счет другого, так и зло во власти начинается, когда одна из ее ветвей стремится усилить свою позицию за счет ослабления другой.

Выделение в ходе исторического развития трех названных направлений осуществления государственной власти вызвано, по наблюдению А. А. Муравьева, тем, что именно законодательная, исполнительная и судебная власти, но не «контрольная» или, скажем, «карательная» выражают взаимосвязь государства и гражданского общества, дают четкое представление о главном в деятельности системы государственной власти. Между тем в истории, напоминает А. А. Муравьев, имеются многочисленные свидетельства того, что при деспотических формах организации и функционирования политической власти «контрольная», «следящая» или «карательная» функции приобретают самостоятельный и даже самодовлеющий характер. Но развитие правового начала государственности лишает эти функции самостоятельного значения, вводит их в строгие рамки правовой законности, ограничивает, сводя их к элементам исполнительной власти.

Наиболее публичными являются законодательная и судебная власти. Для них характерны демократические, правовые, открытые институты и процедуры. Более закрытой, менее правовой, нежели другие, зачастую более коррумпированной выступает власть исполнительная. Во всем мире в силу разных обстоятельств, а чаще всего из-за позиции лидера исполнительная власть пытается поработить, унизить, подчинить себе законодательную и судебную власти. И здесь самыми сильными инструментами, овладеть которыми стремится исполнительная власть, являются бюджет, кадры и тайная полиция. Ведь кадровая и финансовая политика, а также использование специальных механизмов тайной полиции как раз и составляют реальную власть. Насколько законодательно-представительная и судебная власти смогут не на словах, а на деле контролировать кадры, деньги и тайную полицию, настолько будет соблюдаться равенство ветвей власти между собой, и настолько же эти властные инструменты будут контролироваться народом как верховным носителем власти.

Л. А. Шалланд в книге «Иммунитет народных представителей» ссылается на позицию П. Парадола: «Необходимо, чтобы в случае разногласия между публичными властями последнее слово принадлежало одной из них. Если это слово должно принадлежать исполнительной власти, а народное собрание – только совещательный орган, то деспотизм установлен в самой отвратительной форме, ибо вместо того, чтобы требовать молчаливого и спокойного послушания, людей собирают и запрашивают только для вида <…> этот вид повиновения более торжественен, обдуман и более унизителен, чем простое послушание».

По оценкам исследователей, законодательная власть занимает первостепенное место в системе разделения властей, формируя правовой фундамент для эффективной работы всего государственного механизма, определяя правила поведения для всех участников общественных отношений. Именно она устанавливает правила поведения по отношению к другим ветвям государственной власти, определяет организацию и функционирование исполнительной и судебной власти, выполняет ориентирующую роль по отношению к ним, что не лишает их самостоятельности, а напротив, нацеливает на качественное и продуктивное их функционирование. По утверждению М. С.Савченко и Е.Н. Жировой, «основополагающим фактором является то, что законодательная власть выполняет контрольную функцию, проверяя посредством различных форм качество и своевременность реализации законов».

Если отрешиться от конъюнктурных и иных соображений, затрудняющих анализ института парламентского контроля, следует констатировать, что он занимает важнейшее место в системе властных отношений между законодательными и исполнительными органами государства. Парламент – не просто формальный атрибут современного демократического государства, своего рода индикатор существования его определенных и общепризнанных качеств и свойств, – это сложный многоэлементный организм, теснейшим образом сплетенный системой функциональных и каузальных связей с другими институтами государства и общества. Именно по этой причине понятие «парламент» во многом выступает системообразующим в контексте существования государственности и демократии.

Понимание парламента лишь как органа законодательной власти является ограниченным, поскольку не отражает иной, принципиально важной характеристики данного института – его представительности. Будучи избранным всей совокупностью или большей частью электората данного государства, парламент репрезентирует мнения, настроения, суждения всего его населения, опирается на его поддержку и сочувствие. Поэтому представительность для парламента – это и способ его формирования как органа законодательной власти, и мощнейший императив его функционирования.

С. А. Котляревский более столетия назад обращал внимание на несколько важнейших функций представительного органа: создание правовых норм, утверждение бюджета, контроль над управлением. Останавливаясь на последней из них, автор отметил, что в современном государстве контролирующая деятельность парламента тем важнее, чем неизбежнее в нем усиление правительственной власти, держащей в своих руках нити законодательной и бюджетной работы. Сюда, на взгляд ученого, относятся такие акты парламента, как запросы, учреждение следственных комиссий и т.п. Их правовой смысл совершенно ясен: если парламент участвует в осуществлении законодательной власти, он не может быть равнодушным к исполнению принимаемых законов.

На необходимость усиления действенного контроля над властью также указал А.Д.Керимов. Он заметил, что все без исключения государственные – и в первую очередь исполнительно-распорядительные – структуры должны быть поставлены под контроль общественности (кстати, еще Ш. Монтескье утверждал, что контроль над властью есть основная функция гражданского общества). Однако нельзя не учитывать то, что общественный контроль обычно малоэффективен. В связи с этим А. Д. Керимов отстаивает целесообразность всяческого развития системы самоконтроля власти. Здесь первостепенное значение приобретает соответствующая деятельность парламентов субъектов Федерации и высшего законодательного органа страны.

Любопытное исследование парламентского контроля осуществлено в монографии Е. В. Ковряковой. Как верно отмечает автор, контроль над правительством представляет собой одну из важнейших функций парламента. Во всех государствах, независимо от форм правления, исполнительную власть необходимо контролировать, так как она обладает огромными полномочиями, а следовательно, возможностями для разного рода злоупотреблений. Значение парламентского контроля заключается и в том, что он осуществляется с целью достижения более эффективной деятельности правительства, слаженности всего государственного механизма, предотвращения (пресечения) нарушений прав и свобод, анализа практики реализации действующего законодательства. По мнению автора, «парламентский контроль может быть определен как система норм, регулирующая установленный порядок проведения наблюдения и проверки в основном деятельности органов исполнительной власти, который осуществляется как парламентским большинством и оппозицией, так и вспомогательными органами высшего законодательного органа и направлен на оценку этой деятельности с возможным применением санкций (вотума недоверия, резолюции порицания, импичмента и т. п.)».

Напомним, что цели, принципы субъекты и формы парламентского контроля в нашей стране определены Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле». В числе целей контроля названы, в частности, укрепление законности и правопорядка, противодействие коррупции, а также выявление ключевых проблем в деятельности российских государственных органов, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения.

Таким образом, контроль над деятельностью правительства и других органов исполнительной власти – важнейшая задача парламента, от эффективности решения которой зависит процветание всего населения той или иной страны, а зачастую – и мировая гармония.

И конечно, особую роль в жизни каждой отдельной страны и в мировой политике в целом играет первое лицо того или иного государства, его глава. В демократических правовых государствах таким главой является президент, который возглавляет не только исполнительную власть, но и государство в целом, а значит, серьезно влияет и на другие ветви власти. Это дает ему наибольшую возможность узурпировать властные полномочия и использовать их по своему усмотрению. Поэтому, на наш взгляд, справедливо поставить вопрос об усилении личной ответственности главы современного демократического правового государства за результаты своей деятельности.

Представляется, что принципу повышения личной ответственности главы государства за достигнутые под его управлением результаты соответствовало бы установление на конституционном уровне нового правового механизма – парламентского суда над главой государства, полномочия которого закончились. Речь идет об установлении обязательной для каждого главы государства процедуры, в ходе которой он должен будет предстать перед парламентским судом, а тот оценит каждое решение и каждое действие, принятое или осуществленное главой государства на своем посту. Причем, в силу обязательности предлагаемой процедуры, каждый глава государства с первого своего дня в этой должности будет помнить о том, что суд парламента неминуемо ждет его по окончании полномочий.

Полагаем, что выслушав бывшего главу государства, исследовав подготовленные по поручению парламента документы, отражающие весь его должностной путь, а в необходимых случаях – и заслушав устные свидетельства, высший законодательный орган страны сможет путем голосования определить один из трех возможных вердиктов.

Первый предлагаемый для голосования вердикт – признать деятельность бывшего главы государства удовлетворительной, что повлечет для него сохранение целого набора привилегий, в числе которых пожизненное высокое пенсионное обеспечение, охрана, другие дополнительные льготы, сохраняемое обращение «господин президент», вхождение в состав особого почетного совещательно-консультационного органа – Совета при действующем главе государства.

Второй вердикт, за который могут проголосовать парламентарии, – признать деятельность бывшего главы государства неудовлетворительной, что повлечет для него лишение всего набора льгот и привилегий. Он не получит статуса бывшего президента, его пенсионное обеспечение будет установлено на уровне обеспечения рядового гражданина, ему не будет выделена охрана, он не войдет в состав почетного Совета при действующем президенте.

Наконец, третий возможный вердикт – признать деятельность бывшего главы государства преступной, что не только автоматически приведет к утрате им статуса бывшего президента и, соответственно, к потере всех льгот и привилегий, но и повлечет обязательное возбуждение в отношении него уголовного дела. Такое дело будет расследоваться правоохранительными органами под контролем парламента и, в случае получения достаточных для предъявления обвинения доказательств, направляться в Верховный суд для рассмотрения по существу с вынесением обвинительного или оправдательного приговора. Оправдание Верховным судом уравняет бывшего главу государства с его коллегой, чью деятельность парламент признал неудовлетворительной.

Конечно, изложенная модель парламентского суда над главой государства – пока только теоретическая концепция, нуждающаяся в дальнейшем осмыслении и проработке. Однако само по себе предлагаемое направление развития теории разделения властей – к повышению личной ответственности главы государства за свои решения и поступки – не вызывает у нас сомнений.

Здесь уместно провести определенные исторические аналогии. Так, ученые, исследовавшие политическое устройство древнегреческих государств, в частности Афин, отмечали: если сила закона охраняется ответственностью простых граждан, участвующих в народном собрании, то в еще большей степени она требует ответственности должностных лиц. Последняя выражалась в обязанности давать отчет по окончании срока пребывания в должности – обязанности, от который не освобожден был и великий Перикл. Комиссия из членов совета, называемых логистами, могла возбуждать преследование в случае не только замедления в отчетах, но и других служебных правонарушений – утайки, подкупа, злоупотреблений властью, причем суд принадлежал гелиастам (членам гелиэи – суда присяжных). Впрочем, обвинителем в этих делах был вправе выступать и всякий простой гражданин: какой-либо административной гарантии не существовало, как не имелось и специальной административной юстиции – господствовало начало общего суда. До сдачи отчетов бывший магистрат подвергался ряду правоограничений: он не мог свободно уехать и распоряжаться своим имуществом. Допустимо спорить о том, насколько эта ответственность была свободна от партийного давления, насколько она осуществлялась в действительности, – так или иначе, теоретически магистратура безответственной не признавалась. Сказанное относится не только к Афинам, но и к Спарте: спартанские должностные лица, начиная с царей, отвечали перед коллегией эфоров, избираемых на год, а последние отвечали перед своими преемниками. Характерно, что этой спартанской монархии Аристотель противопоставлял неограниченное и безответственное самодержавие.

Еще одним важным шагом, направленным на повышение ответственности главы государства и подчиненных ему руководителей органов исполнительной власти, должно стать укрепление в демократических правовых государствах такой неотъемлемой составляющей парламентского контроля, как институт парламентского расследования. Это в полной мере касается Российской Федерации, где потенциал упомянутого института до сих пор практически не востребован властью. Между тем его важность трудно переоценить. Не случайно тема укрепления и развития института парламентского расследования регулярно поднимается в выступлениях и публикациях российских политиков и правоведов.

В частности, вопрос о создании института спецпрокуроров, назначаемых Государственной Думой РФ для расследования наиболее резонансных уголовных дел, затрагивали М.Ю.Барщевский и В.Н.Плигин. Речь шла о делах не чисто уголовного характера, а, скорее, о делах «уголовно-политических», публично значимых, когда, например, министр обвиняется в коррупции или депутат подозревается в неуплате налогов. Комментируя предложение о создании упомянутого института, В. Н. Плигин поддержал саму идею создания в России института самостоятельных спецпрокуроров, которые занимались бы своей деятельностью по решению парламента, но назначались по представлению президента. Это, по мнению В. Н. Плигина, должно обеспечить спецпрокурору соответствующий статус.

Заслуженное внимание институту парламентских расследований уделено в докладе А. Н. Аринина, посвященном инструментам противодействия коррупции, где автор справедливо называет парламентские расследования важной формой общественного контроля над деятельностью государственной власти, предлагая конкретные меры по укреплению этого института.

К выводу о большом антикоррупционном потенциале парламентского контроля (и шире – принципа сдержек и противовесов во власти) пришли и другие исследователи. Так, в работе С. Роуз-Аккерман, посвященной поискам средств противодействия коррупции, прямо указывается, что разделение властей на множество властных субъектов сохраняет статус-кво и является преимуществом, поскольку ни одна из влиятельных групп не приобретает монопольной власти. Ни одно решение, подчеркивает автор, не может быть принято без согласия независимых органов: «Такие ограничения в законодательном процессе США приводят к тому, что получение неких преимуществ и преференций от правительства – весьма дорогостоящее, сложное и рискованное занятие. Подкуп более эффективен, если нужно просто блокировать неудобный закон или склонить колеблющихся на свою сторону в ситуации разделения голосов почти поровну. Опыт США показывает, что во всех остальных случаях для подавления коррупции безусловно желательна система государственного устройства с четким разделением ветвей власти».

Собственная развернутая концепция парламентских расследований в России была предложена нами много лет назад, однако в большей части она осталась невостребованной. Между тем и сегодня, несмотря на появление Федерального закона от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», отсутствие единого системного подхода к формированию института парламентского расследования сводит эффективность отдельных его элементов к нулю. Многие вопросы, представляющие государственный интерес и имеющие повышенное общественное значение, остаются открытыми. Для установления оптимального баланса полномочий между ветвями власти необходимо предоставить реальные рычаги контроля законодательным органам.