Раздел II

США

Финансово-корпоративное стукачество США берет новые высоты

На днях был обнародован очередной доклад Комиссии США по ценным бумагам и биржам США (SEC) Конгрессу США о ходе реализации программы информаторов по итогам 2018 финансового года (the SEC Whistleblower Program’s 2018 Annual Report to Congress).

О каких информаторах и какой программе идет речь? Финансовый кризис 2007–2009 гг. в США дал толчок разработке комплекса мер по преодолению последствий указанного кризиса и недопущению возникновения новых кризисов. Наиболее значимой мерой стало принятие закона о реформировании Уолл-стрит и защите потребителей (Wall Street Reform and Consumer Protection Act). Его принято называть короче: закон Додда – Франка (по именам инициаторов законопроекта).

21 июля 2010 г. он был подписан президентом Бараком Обамой, с 15 июля 2011 г. вступил в силу. Закон очень объемный (около 2300 страниц), охватывающий самые разные аспекты финансовой деятельности и содержащий большой набор инструментов, призванных предотвращать возникновение новых финансовых кризисов. Не буду останавливаться на описании закона и оценке его практической реализации.

Обращу внимание лишь на то, что одной из предусмотренных законом новаций было создание в банках и иных финансовых организациях США института информаторов, или осведомителей (по-английски: informer или whistleblower). Сам по себе институт информаторов (осведомителей) существовал в Америке уже задолго до этого. Значительная часть взрослого населения страны рассматривала и рассматривает информирование государственных ведомств и организаций о тех или иных нарушениях закона американскими гражданами и иностранцами своим священных долгом (гражданское информирование, или доносительство). Информирование, или доносительство – национальная особенность американцев. Они это делали и делают добровольно и на безвозмездной основе. Это информирование, которое можно назвать неформальным, добровольным, инициативным. Резкий всплеск активности граждан США на фронте добровольного информирования произошел после событий 11 сентября 2001 года. Принятый в следующем году закон, получивший название Патриотический акт (Patriot Act) всячески поощрял граждан к тому, чтобы они выполняли свой гражданский долг и докладывали в разные государственные инстанции о фактах и людях, вызывающих подозрение (в плане возможной подготовки террористических актов).

Кроме гражданского имеется корпоративное информирование, или доносительство: сотрудники корпораций докладывают своему начальству о разного рода нарушениях, совершаемых их коллегами внутри компании (это помимо того, что внутри корпораций имеются службы внутреннего аудита и безопасности). Актуальность внутрикорпоративного доносительства возрастает в связи с тем, что в Америке большое распространение получила категория информаторов, деятельность которых можно назвать бизнес-информированием, или бизнес-разведкой. Это сотрудники компаний, банков и иных коммерческих организаций, передающие ценную внутреннюю информацию организации конкурентам. Разновидностью бизнес-информирования является использование инсайдерской информации для принятия выгодных решений на финансовом рынке. Информация может использоваться как самим инсайдером, так и лицами, с которыми он связан.

В конце 1990-х – начале 2000-х гг. в Америке произошла серия крупных скандалов, связанных с фальсификацией финансовой отчетности, злоупотреблениями по части использования забалансовых операций и внебиржевых операций (особенно в части, касающейся производных финансовых инструментов) и т. п. Особенно широкий резонанс имел скандал с крупнейшей энергетической корпораций «Энрон», в котором были замешаны многие лица из высших эшелонов власти США. Реакций на эти скандалы стало принятие в 2002 г. закона Сарбанеса – Оксли (The Sarbanes – Oxly Act). Закон повысил требования к внутреннему контролю в компаниях, зарегистрированных в США, потребовав, в частности, внедрить системы контроля, называемые whistle blowings (доносительство). Закон 2002 г. не определяет порядок материального поощрения информаторов (whistle blowers), но предусматривает их защиту от мер возмездия со стороны руководства компании (ст. 806, 1107).

Кроме этого, имеется информирование, которое осуществляется агентами государственных организаций. Для них информирование является уже обязанностью. В самой Америке и за ее пределами имеется широкая сеть агентов, которые действуют в интересах правоохранительных органов и специальных служб. Только разведывательное сообщество в США включает в себя 17 ведомств и организаций (Агентство национальной безопасности, Федеральное бюро расследований, Центральное разведывательное управление, разведка Министерства финансов и др.). Сведения об этой категории информаторов и об их деятельности засекречены. Как правило, деятельность агентов-информаторов осуществляется на платной основе, но также могут быть «идейные» и иные основания для «сотрудничества» информаторов с соответствующими ведомствами и организациями.

Важной разновидностью информирования в США является финансовое доносительство. Самая ранняя форма финансового доносительства – налоговая. Практика сотрудничества налоговой службы США с добровольными информаторами была узаконена еще в 1867 г. Всем информаторам гарантирована конфиденциальность за исключением случаев, когда необходимы их показания в суде. В случае перечисления по сигналу информатора недоплаченных налогов в казну информатору выплачивалось вознаграждение. В 2006 г. в американское налоговое законодательство внесены поправки, которые существенно повысили вознаграждение налоговых информаторов: до 15–30 % от перечисленной в бюджет суммы недоплаченных налогов (раньше – от 1 до 15 %). Сразу резко возросла активность налоговых информаторов.

Еще на волне кризиса 1930-х гг. в США была сделана первая попытка поощрения лиц, которые сообщали информацию о нарушениях американских законов участниками финансовых рынков органам, регулирующим эти рынки. Конкретно законом о фондовой бирже 1934 г. (The Securities Exchange Act 1934) предусматривалось, что лица, предоставлявшие в Комиссию по ценным бумагам и биржам (КЦББ) информацию об инсайдерской торговле, могут рассчитывать на вознаграждение в 10 % от суммы наложенного на компанию штрафа.

В 1986 г. конгресс принял закон о фальсифицированных требованиях (False Claims Act). Этот закон позволяет частным лицам подать от имени государства в суд в случае, если им известно о мошенничестве с бюджетными средствами со стороны подрядчика (фальсификации требований об оплате выполненных работ или оказанных услуг). Истец (он же информатор, располагающий сведениями о мошенничестве) подает заявление в суд с целю защиты интересов заказчика, т. е. федерального правительства. После того правительство проводит тщательное расследование всех обвинений, а министерство юстиции анализирует перспективы иска. Если к доказательной базе нет претензий, к производству дела подключаются государственные юристы (что снимает с истца бремя оплаты услуг собственных юристов). В случае положительного исхода дела ответчик обязан возместить государству потери в тройном размере, а также штраф 5-11 тыс. долл. за каждый факт нарушения закона. Истец имеет право получить от 15 до 25 % выигранной при помощи Минюста суммы.

Кризис 2007–2009 гг., который был спровоцирован мошенничествами на рынке ипотечных бумаг, вновь заставил вспомнить об опыте привлечения платных информаторов для стабилизации финансового рынка в 1930-е гг. В законе Додда-Франка предусмотрено, что информатор получает вознаграждение не только за сведения, касающиеся инсайдерской торговли, но также за сведения, раскрывающие любые нарушения участника финансового рынка. Примечательно, что информатор имеет право не уведомлять о нарушении свое начальство, а действовать сразу напрямую, отсылая сведения в государственные инстанции. Также предусматривается защита информатора. Он может действовать анонимно, в том числе через юриста, представляющего интересы информатора. Информаторы могут рассчитывать на щедрое вознаграждение: оно устанавливается в размере от 10 до 30 % суммы, которая будет установлена надзорным органом или судом (компенсации ущерба и штрафы). Есть одно «но», сдерживающее активность потенциальных информаторов: поощрение полагается в том случае, если назначаемая нарушителю сумма превышает 1 млн. долл. Мелкие нарушения финансового регулятора не очень интересуют.

Как отмечается в упомянутом выше докладе КЦББ о ходе реализации программы финансовых информаторов, за 2017 финансовый год сумма назначенных нарушителям выплат составила 1,0 млрд. долл., а в только что истекшем 2018 финансовом году она выросла до 1,7 млрд. долл. Растет армия информаторов. В истекшем финансовом году было зафиксировано 5282 заявки от информаторов, что на 67 % превысило их число в 2012 финансовом году (первый полный год, когда система начала функционировать).

Сумма вознаграждений, полученных в 2018 году, оказалась рекордной – 168 млн. долл. Для сравнения: в 2016 году она была равна 57 млн., в 2017 году – 50 млн. долл. Эксперты ожидают, что с учетом заметного оживления информаторов в 2019 финансовом году сумма будет не меньшей, чем в 2018 году. Три самых крупных вознаграждения в истекшем финансовом году составили суммы 50 млн., 39 млн. и 33 млн. долл. Это рекордные суммы за все время функционирования системы. Все три номинанта имеют отношение к одному нарушителю.

Они помогли вывести на чистую воду банк State Street, который в итоге был обвинен в покупке валюты по заказам клиентов по завышенным ценам.

Всего за период 2012–2018 гг. общая сумма вознаграждений составила 326 млн. долл., а их получателями стали 59 информаторов. С момента запуска системы в 2011 году КЦББ получила в общей сложности 28 тысяч заявок от информаторов. Таким образом, примерно лишь одна из 500 заявок заканчивалась получением вознаграждения. Правда, как признает КЦББ, многие из заявок (даже не завершившихся получением вознаграждения) помогли финансовому регулятору лучше понять, что происходит в тех или иных организациях и в ряде случае предотвратить нарушения, инициировав проверки. Заявки содержат информацию, связанную с введением в заблуждение клиентов, использованием инсайда, манипуляциями на рынке. В 2018 году появилась новая категория заявок, касающихся криптовалют (мошенничество, манипуляции, введение в заблуждение клиентов и т. п.).

География заявителей очень широкая. Как отмечается в докладе, основная часть заявок пришла из следующих штатов: Калифорния, Нью-Йорк, Техас, Флорида, Нью-Джерси. Примечательно, что заявки в КЦББ поступают также из-за рубежа. В истекшем финансовом году на информаторов, находящихся за пределами США, пришлось 12 % заявок. Особенно их много из Великобритании, Канады и Австралии. Это либо зарубежные филиалы и дочерние структуры американских компаний и банков, либо иностранные компании, имеющие листинг на биржах США. Всего за время функционирования системы финансовых информаторов заявки поступили из 119 иностранных государств. Есть заявки и из России. Примечательно, что среди информаторов, получивших вознаграждение, есть иностранные граждане. Их 12 человек из 59 (общего числа материально поощренных за время функционирования программы).

И еще одна особенность программы. Не все заявители являются действующими или бывшими сотрудниками тех компаний, банков и иных коммерческих организаций, где обнаружены нарушения. Часть заявителей – внешние лица. Это могут быть сотрудники других компаний и организаций, выступающих партерами по бизнесу, это могут быть аудиторы, подрядчики, консультанты, разного рода аналитики и т. п. И даже те, кто относится к категории специалистов по электронной разведке (добывание информации путем подключения к базам данных и электронным коммуникациям компаний). Их можно назвать «внешними» информаторами. 30 процентов вознаграждений за время функционирования программы было выдано таким «внешним информаторам». Примечательно также, что имена части информаторов, получивших вознаграждения, остаются неизвестными. Информаторы предпочитают действовать анонимно.

Как известно, еще на этапе предвыборной кампании будущий президент Дональд Трамп обещал, что сделает все возможное для того, чтобы ослабить закон Додда-Франка. Пока такого ослабления еще не произошло. Но республиканцы в Конгрессе США готовят соответствующие поправки к закону. Согласно некоторым источникам, поправки помимо всего предусматривают отмену системы финансовых информаторов.

Сегодня тема организации финансового доносительства в Америке стала предметом повышенного интереса со стороны российских банков, компаний и иных коммерческих организаций. Этот интерес обусловлен тем, что в начале лета текущего года ЦБ России опубликовал документ «Основные направления развития финансового рынка РФ на период 2019–2021 гг.». В нем указывается, что Банк России намерен внедрить на российском финансовом рынке институт информаторов, аналогичный американскому. Вот фрагмент этого документа: «Банк России уделяет пристальное внимание повышению доверия инвесторов к финансовому рынку за счет дестимулирования недобросовестного поведения. В указанных целях планируется развитие соответствующего регулирования, направленного на наделение Банка России необходимыми полномочиями для сбора доказательной базы, внедрение института информаторов (whistleblowers), модернизация системы мер соразмерного наказания». Правда, если судить по документу «Основные направления…», планируемая Банком России система не предусматривает вознаграждения финансовых информаторов.