Книга: GR: Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования

Назад: ГЛАВА 5 / ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ: ОСОБЕННОСТИ ПРИНЯТИЯ И ЗАКРЕПЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ. ЛОББИЗМ НА УРОВНЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Дальше: §5 Документы, инициируемые непосредственно членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы (депутатский запрос и обращение): порядок подготовки и отправления

ГЛАВА 6

Федеральное Собрание Российской Федерации: особенности принятия и закрепления государственно-управленческих решений. Лоббизм на уровне Федерального Собрания Российской Федерации

Федеральное Собрание Российской Федерации — это парламент Российской Федерации, представительный и законодательный орган государственной власти страны. Статус Федерального Собрания определен в главе 5 Конституции России. Функции и полномочия Собрания распределены между двумя палатами — Государственной Думой и Советом Федерации.

Состав палат парламента, как и принципы их комплектования, различен. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, которые избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. В Совет Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 95 Конституции РФ, входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации (по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти), а также «представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более 10% от числа членов Совета Федерации — представителей от законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Заседания Государственной Думы проходят по средам и пятницам, за исключением дней работы депутатов с избирателями. Совет Федерации является постоянно действующим органом. Его заседания проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц.

Полномочия Федерального Собрания закреплены в статье 94 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой «Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации». Именно из этих полномочий вытекает ключевой предмет лоббизма на данном уровне власти — это влияние на процесс принятия федеральных законов, в том числе относящихся к федеральному бюджету страны, а также использование «представительской функции» парламентариями в интересах групп давления.

Формальным отличием процесса принятия решений на уровне Федерального Собрания от рассмотренной нами ранее президентской и исполнительной власти является то, что наиболее значимые решения принимаются путем голосования. Голосования, как правило, открытые; известны депутаты, голосовавшие от фракции, и общий результат. Стоит отметить, что в современной парламентской практике итоги голосования контролируемы и известны заранее, а результат зависит от предварительного консолидированного решения на уровне консультаций между Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации, Правительством и высшим руководством фракции «Единая Россия».

Система документации Федерального Собрания закреплена в Инструкциях по делопроизводству, утвержденных в соответствующих постановлениях палат Федерального Собрания. Данную систему условно можно разделить на четыре категории:

Проекты федеральных законов Российской Федерации и всю сопроводительную документацию к этим документам.
Акты палат Федерального Собрания, утверждаемые соответствующими постановлениями.
Организационно-распорядительные документы Федерального Собрания, которыми регулируются внутренние управленческие процессы.
Обращения граждан, а также документы, относящиеся к их рассмотрению.

Наиболее важными для лоббизма документами, которые будут разобраны нами далее, являются:

Проекты федеральных законов Российской Федерации, которые инициируются парламентариями Федерального Собрания и Советом Федерации, а также вся сопроводительная документация, закрепляющая процесс прохождения законопроекта с момента его внесения в Государственную Думу и до отправки федерального закона Советом Федерации Президенту Российской Федерации.
Документы Совета Федерации и Государственной Думы, наиболее важными из которых являются постановления палат Федерального Собрания о парламентском запросе и постановления палат Федерального Собрания об обращении по какому-либо вопросу.
Документы, инициируемые непосредственно членами Совета Федерации или депутатами Государственной Думы, к которым в первую очередь относятся запросы депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, а также прочие письма с обращениями депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации к представителям других ветвей государственной и муниципальной власти.

Во влиянии на первый тип документов заинтересованы законодательные и бюджетные лоббисты. Второй и третий тип инициируется в качестве инструмента публичного влияния на другие институты власти.

Вначале рассмотрим юридический алгоритм инициации данного рода документов, а затем покажем, как они используются в практике лоббизма в России.

§1 Проекты федеральных законов Российской Федерации: особенности их инициации, согласования и принятия

Согласно статье 104 части 1 Конституции Российской Федерации Совет Федерации, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают правом законодательной инициативы. Данное право осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

a) Проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов (далее — законопроект).

б) Законопроектов о внесении изменений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР.

в) Поправок к законопроектам.

Рассмотрим далее алгоритм инициирования и прохождения законопроекта в парламенте Российской Федерации.

Стадия разработки текста законопроекта. Проекты федеральных законов и всю сопровождающую документацию, как правило, разрабатывают помощники парламентариев. Законопроекты, инициируемые в интересах корпоративных или отраслевых групп, представляются организациями, заинтересованными в инициировании тех или иных документов. Сами тексты, таким образом, пишутся в соответствующих департаментах корпораций по связям с госорганами или сотрудниками аппаратов ассоциаций. Для разработки сложных законопроектов довольно часто привлекаются профильные научные организации. Например, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Институт экономической политики имени Е.Т. Гайдара и т.п. Оплата данной работы осуществляется корпоративными или отраслевыми заказчиками, а текст позже передается сотрудничающему с организациями парламентарию. Кстати, помимо самого текста законопроекта, необходимо предоставить довольно внушительный пакет сопроводительной документации (пояснительную записку, финансово-экономическое обоснование и т.д.). Комплект необходимых документов и особенности оформления текста законопроекта содержатся в Регламенте Государственной Думы.
Стадия уведомления. Депутат Государственной Думы, входящий во фракцию, в установленном соответствующей фракцией порядке уведомляет ее членов о законопроекте, подготовленном им (в том числе совместно с депутатами Государственной Думы, входящими в другие фракции) к внесению в Государственную Думу. Например, в структуре фракции «Единая Россия» в Государственной Думе седьмого созыва находятся пять внутрифракционных групп, на заседании которых происходит предварительное согласование законопроекта, который хочет инициировать депутат. Каждая внутрифракционная группа имеет свой аппарат, возглавляемый сотрудником в должности заместителя руководителя аппарата фракции «Единая Россия», и несколько сотрудников, отвечающих за техническую организацию работы внутрифракционных групп. Внутрифракционные группы «Единой России» собираются несколько раз в неделю.
Стадия внесения. Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему направляются на имя Председателя Государственной Думы. Поступивший законопроект регистрируется в Управлении документационного и информационного обеспечения Аппарата Государственной Думы в Системе автоматизированного делопроизводства и документооборота Государственной Думы. Ему присваивается регистрационный номер, который указывается вместе с наименованием законопроекта в течение всего периода прохождения законопроекта в Государственной Думе.
Стадия рассмотрения законопроекта в профильном комитете на предмет его соответствия Конституции и Регламенту Государственной Думы. Председатель Государственной Думы направляет зарегистрированный законопроект и материалы к нему в профильный комитет, который с учетом мнения Правового управления Аппарата Государственной Думы определяет соответствие законопроекта требованиям Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы. Решение профильного комитета, включающее предложения по законопроекту, вносится на рассмотрение Совета Государственной Думы, как правило, в течение 14 дней со дня поступления законопроекта в профильный комитет. Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект не соответствует обозначенным требованиям, комитет принимает решение о возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативы для выполнения указанных требований. Такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу. Если профильный комитет не определил свою позицию по законопроекту, то решение о соответствии законопроекта указанным требованиям и о возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативы принимает Совет Государственной Думы.
Стадия принятия решения Советом Государственной Думы. Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект соответствует необходимым требованиям, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает следующее решение:
a) Назначить один из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту (далее — ответственный комитет), а в случае, если вопросы, регулируемые законопроектом, относятся к ведению и другого комитета, назначить комитет-соисполнитель (комитеты-соисполнители).
б) Включить законопроект в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую либо на очередную сессию.
в) Направить законопроект и материалы к нему в комитеты, комиссии и во фракции, Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, Правительство Российской Федерации, Счетную палату Российской Федерации, Общественную палату, а также в Конституционный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.
По предложению профильного комитета Совет Государственной Думы устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний, заключения комитета-соисполнителя, а также срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении. Регламент Государственной Думы содержит значительный список возможностей вернуть законопроект субъекту права законодательной инициативы для Совета Государственной Думы.
Правовая экспертиза законопроекта Правовым управлением Аппарата Государственной Думы. Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, а также осуществляет юридико-техническую экспертизу законопроекта. Правовое управление Аппарата Государственной Думы на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение.
Работа над законопроектом в ответственном комитете до его рассмотрения Государственной Думой в первом чтении. Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой определяется ответственным комитетом самостоятельно, если иное не предусмотрено решением Совета Государственной Думы, а также с примерной программой законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию. Отзывы, предложения и замечания депутатов Думы и других субъектов права законодательной инициативы по законопроекту, заключение комитета-соисполнителя, а также заключение Общественной палаты по результатам экспертизы законопроекта (если таковое имеется) рассматриваются на заседании ответственного комитета. Регламент Государственной Думы содержит значительный список возможностей для Комитета Государственной Думы внести коррективы в рассматриваемый законопроект.
Внесения законопроекта на его рассмотрение Государственной Думы в первом чтении. Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении, а также материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения его на рассмотрение. Дополнительно ответственный комитет представляет: проект постановления Государственной Думы о принятии/отклонении законопроекта в первом чтении, свое заключение, а также другие документы, предусмотренные Регламентом Государственной Думы. Законопроект направляется в Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 14 дней до внесения его на рассмотрение. Не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы законопроект по представлению ответственного комитета направляется Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство Российской Федерации и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект.
Рассмотрение Государственной Думой законопроекта в первом чтении. При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция и дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости. Как правило, обсуждение начинается с доклада внесшего законопроект или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета. Представитель ответственного комитета сообщает о позиции комитета по законопроекту, а также о позиции комитетов-соисполнителей и информирует депутатов Государственной Думы об итогах рассмотрения ответственным комитетом поступивших в комитет заключений. При рассмотрении законопроекта, на который в соответствии со статьей 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации имеется заключение Правительства Российской Федерации, палата в обязательном порядке заслушивает позицию Правительства. Если на законопроект имеется официальный отзыв Правительства, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета может принять решение о заслушивании позиции Правительства при рассмотрении законопроекта на заседании Государственной Думы. По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может либо принять, либо отклонить законопроект. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается ответственным комитетом субъекту права законодательной инициативы.
В ряде оговоренных Регламентом Государственной Думы случаях после принятия законопроекта в первом чтении председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии или одобрении закона, исключая процедуры второго и третьего чтений.
Стадия представления поправок. В случае принятия или одобрения законопроекта в первом чтении Государственная Дума в своем постановлении устанавливает срок предоставления поправок к законопроекту. Текст принятого в первом чтении законопроекта в течение пяти дней направляется субъектам права законодательной инициативы, указанным в статье 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации для предоставления поправок. Срок представления поправок, как правило, не может быть менее 15 дней. Совет Государственной Думы может продлить установленный срок представления поправок к законопроекту по предложению ответственного комитета. Поправки к законопроекту вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта. Все внесенные поправки подлежат рассмотрению на заседании ответственного комитета.
Ответственный комитет может согласиться с поправками и включить их в текст законопроекта, рекомендовать Государственной Думе принять таблицу поправок и внести на рассмотрение Государственной Думы таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, а также таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений.
По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение.
Следует помнить, что регламент Государственной Думы содержит список возможностей внести коррективы в рассматриваемый законопроект для ответственного комитета Государственной Думы, затянуть его принятие Государственной Думой, а также внести предложения по отклонению законопроекта, принятого или одобренного в первом чтении.
Рассмотрение Государственной Думой законопроекта во втором чтении. По истечении установленного для представления поправок срока ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы проект постановления Государственной Думы по законопроекту, упомянутые нами ранее таблицы поправок, а также другие документы, предусмотренные Регламентом. Совет Государственной Думы принимает решение о дате рассмотрения законопроекта Государственной Думой. После этого законопроект вместе с дополнительными материалами рассылается Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, и депутатам Государственной Думы, как правило, не позднее чем за семь дней до его рассмотрения Государственной Думой во втором чтении.
В начале второго чтения с докладом выступает представитель ответственного комитета. Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в ответственном комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем слово для выступления может быть предоставлено полномочному представителю Президента в Государственной Думе, полномочному представителю Правительства, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, или его представителю. Председательствующий выясняет, имеются ли у фракций, депутатов Государственной Думы или приглашенных на заседание представителей иных субъектов права законодательной инициативы возражения против поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию. Если возражения имеются, возражающий оглашает номер поправки из таблицы рекомендуемых ответственным комитетом к принятию поправок. Если возражений не имеется, председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии рекомендуемых поправок в целом.
Если у депутатов Государственной Думы или у приглашенных на заседание представителей иных субъектов права законодательной инициативы имеются возражения против внесения в текст законопроекта каких-либо поправок из числа рекомендуемых ответственным комитетом, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, рекомендуемых комитетом и против которых не имеется возражений, а затем отдельно каждую поправку, по которой имеются возражения.
Автор поправки, представитель ответственного комитета, а также депутат Государственной Думы или представитель иного субъекта права законодательной инициативы, имеющие возражения, могут выступить и обосновать свою позицию. После этого на голосование ставится вопрос о принятии соответствующей поправки.
Если при голосовании Государственная Дума не соглашается с предложением ответственного комитета, председательствующий выставляет на голосование отдельно каждую из поправок. Возражающие против принятия поправки могут обосновать свои позиции в выступлениях. После этого на голосование ставится предложение о принятии поправки.
Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению.
Председательствующий выясняет, имеются ли у авторов поправок возражения против рекомендаций ответственного комитета. При наличии возражений автор поправки оглашает ее номер из таблицы поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. Если возражений не имеется, то все поправки ставятся на голосование для отклонения. Если есть возражения, то на голосование выдвигаются только те поправки, против отклонения которых нет возражений.
Если Государственная Дума соглашается с мнением ответственного комитета об отклонении поправок, то председательствующий ставит на голосование поправки, против отклонения которых у авторов поправок имеются возражения. Автор поправки и представитель ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях. После этого на голосование ставится предложение о принятии поправки.
Решение о принятии поправок к проекту федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Если при голосовании поправки к законопроекту не набрали необходимого числа голосов депутатов, они считаются отклоненными.
По окончании голосования по поправкам вопрос о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении ставится на голосование. Решение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы.
Повторное рассмотрение Государственной Думой законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования предложение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.
После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта вопрос о принятии или об одобрении доработанного законопроекта во втором чтении ставится на голосование. Если по итогам голосования предложение о принятии или об одобрении законопроекта не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. В случае отклонения законопроекта, повторно рассмотренного во втором чтении, такой законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит.
Работа над законопроектом после его принятия или одобрения Государственной Думой во втором чтении. Принятый или одобренный во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении. По завершении этой работы законопроект вместе с заключением Правового управления Аппарата Государственной Думы и другими документами представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в порядок работы Думы. Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях принятия его в качестве закона. В случае если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения, Совет направляет текст законопроекта и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, Правительство, а также депутатам Государственной Думы.
Рассмотрение Государственной Думой законопроекта в третьем чтении. Рассмотрение законопроекта в третьем чтении начинается с доклада представителя ответственного комитета, после чего председательствующий выдвигает на голосование вопрос о принятии федерального закона или об одобрении федерального конституционного закона. Если законопроект не принят или не одобрен Государственной Думой, он считается отклоненным. Решение об отклонении законопроекта оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования. В исключительных случаях по требованию фракций, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.
Принятие федерального закона к рассмотрению в Совете Федерации. В соответствии с частью 3 статьи 105 Конституции Российской Федерации принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Поступивший из Думы федеральный закон регистрируется и вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации. В соответствии с частью 4 статьи 105 Конституции Совет рассматривает поступивший федеральный закон в 14-дневный срок, начиная со следующего после дня регистрации этого федерального закона в Совете Федерации дня.
Предварительное рассмотрение федерального закона в комитете палаты, ответственном за рассмотрение. После поступления и регистрации в Совете Федерации принятого Государственной Думой федерального закона Председатель Совета Федерации или его заместитель по согласованию с председателями комитетов Совета определяет комитет палаты, ответственный за рассмотрение федерального закона, и в срок, не превышающий 24 часов, направляет федеральный закон в этот комитет, а также в Правовое управление Аппарата Совета Федерации для подготовки заключений. Председатель Совета Федерации или его заместители вправе передать федеральный закон для подготовки заключения нескольким комитетам Совета Федерации, определив комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, и комитеты-соисполнители.
Комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, предварительно рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение. Заключение по рассматриваемому федеральному закону принимается путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов комитета Совета Федерации. В заключении комитета также отражаются результаты антикоррупционной экспертизы. Заключение комитета, ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, представляется Председателю Совета Федерации.
Рассмотрение федерального закона на заседании Совета Федерации. Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с доклада представителя комитета Совета, ответственного за рассмотрение федерального закона, который информирует палату о позиции комитета. После выступления представителя Правительства Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты. По результатам обсуждения принятого Государственной Думой федерального закона Совет Федерации принимает одно из следующих решений:
а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон;
б) отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон.
Федеральный закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации. Решение об одобрении или отклонении федерального закона оформляется постановлением Совета. В постановлении об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона может содержаться предложение о создании согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой. Постановление Совета об отклонении принятого Думой федерального закона вместе с федеральным законом в течение пяти дней со дня принятия постановления Председателем Совета Федерации направляется в Государственную Думу.
Направление одобренного Советом Федерации федерального закона Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования. Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон и постановление Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления Председателем Совета Федерации направляются Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования.
Стадия преодоления разногласий, возникающих между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона. В случае если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он передается на заключение ответственного комитета. По итогам рассмотрения федерального закона ответственный комитет вносит на рассмотрение Государственной Думы проект постановления, в котором может предложить одно из следующих решений:
а) снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой в связи с отклонением его Советом Федерации;
б) создать по предложению либо с предварительного согласия Совета Федерации согласительную комиссию на паритетных началах для преодоления возникших между Государственной Думой и Советом Федерации разногласий по отклоненному Советом Федерации федеральному закону;
в) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции.

19a. Снятие федерального закона с дальнейшего рассмотрения или принятие его в ранее принятой Государственной Думой редакции. Повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Советом Федерации, начинается с выступления представителя ответственного комитета. Затем по предложению ответственного комитета принимается одно из решений: закон либо снимают с дальнейшего рассмотрения, либо принимают его в ранее одобренной Государственной Думой редакции. Постановление Думы о снятии федерального закона с дальнейшего рассмотрения принимается большинством голосов от общего числа депутатов. Если Государственная Дума не согласилась с предложением ответственного комитета о снятии федерального закона с дальнейшего рассмотрения, то председательствующим на заседании выдвигается на голосование вопрос о принятии федерального закона в ранее принятой Думой редакции. В соответствии с частью 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации «в случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы».

19б. Создание и особенности работы согласительной комиссии. Согласительная комиссия создается как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Государственной Думой, так и по инициативе Государственной Думы, поддержанной Советом Федерации. В случае если Совет Федерации при отклонении федерального закона не обратился к Государственной Думе с предложением о создании согласительной комиссии, а Государственная Дума в свою очередь обратилась к Совету Федерации с предложением о создании согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий по данному федеральному закону, эта инициатива Думы подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании Совета. В случае отклонения Советом Федерации инициативы Государственной Думы о создании согласительной комиссии федеральный закон считается отклоненным.

Если Совет Федерации предложил Государственной Думе создать согласительную комиссию, либо дал предварительное согласие на ее создание, ответственный комитет Государственной Думы вносит на рассмотрение палаты проект постановления Государственной Думы о создании согласительной комиссии. В случае если Государственная Дума согласилась с предложением ответственного комитета о создании согласительной комиссии, палата большинством голосов от общего числа депутатов принимает постановление о создании согласительной комиссии, об избрании в ее состав депутатов и сопредседателя согласительной комиссии от Государственной Думы. Члены согласительной комиссии и ее сопредседатель от Совета Федерации избираются в количестве не менее трех членов Совета и образуют депутацию от Совета Федерации в согласительной комиссии.

Согласительная комиссия рассматривает каждое возражение Совета Федерации в отдельности, стремясь выработать единый текст федерального закона. Решения согласительной комиссии принимаются раздельным голосованием депутации Государственной Думы и депутации Совета Федерации. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов каждой депутации.

Федеральный закон в редакции согласительной комиссии, завизированный сопредседателями согласительной комиссии от Государственной Думы и от Совета Федерации, вносится на повторное рассмотрение Государственной Думы сопредседателем согласительной комиссии от Думы. Если депутациями не преодолено разногласие хотя бы по одному возражению Совета Федерации, согласительная комиссия принимает решение о прекращении дальнейшей работы, которое подписывается сопредседателями согласительной комиссии от Государственной Думы и от Совета Федерации и направляется в ответственный комитет. Протокол согласительной комиссии, содержащий обоснование невозможности преодоления возникших разногласий по федеральному закону, рассматривается на ближайшем заседании Совета Федерации. Совет вправе принять одно из следующих решений:

a) изменить предложения Совета Федерации по редакции отдельных положений федерального закона;

б) изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии;

в) отказаться от участия в работе согласительной комиссии.

Принятое решение оформляется постановлением Совета Федерации, которое в пятидневный срок со дня его принятия направляется в Государственную Думу.

Ответственный комитет информирует Думу об итогах работы согласительной комиссии и вносит на рассмотрение палаты проект постановления, в котором предлагает Государственной Думе одно из решений: снять закон с дальнейшего рассмотрения или принять его в ранее принятой Государственной Думой редакции.

20. Рассмотрение федерального закона Государственной Думой после работы согласительной комиссии. При рассмотрении федерального закона в редакции согласительной комиссии с докладом выступает сопредседатель согласительной комиссии от Государственной Думы. Федеральный закон в редакции согласительной комиссии считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов. Принятый федеральный закон в редакции согласительной комиссии оформляется совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней направляется на рассмотрение Совета Федерации с приложением необходимых материалов.

Если федеральный закон в редакции согласительной комиссии не набрал необходимого для принятия числа голосов, то председательствующим на заседании на голосование палаты выставляется вопрос о принятии федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции. Федеральный закон в ранее принятой редакции считается принятым, если за его принятие проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов.

Если предложение ответственного комитета о принятии федерального закона, отклоненного Советом Федерации, в ранее принятой Государственной Думой редакции при голосовании не набрало необходимого для принятия числа голосов, то федеральный закон считается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит.

Повторно принятый Государственной Думой федеральный закон Председатель Государственной Думы в течение пяти дней направляет Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Председатель Государственной Думы уведомляет Председателя Совета Федерации о направлении данного федерального закона Президенту Российской Федерации.

21. Повторное рассмотрение федерального закона Государственной Думой после его отклонения Президентом Российской Федерации. Если Президент Российской Федерации в течение 14 дней со дня поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума вновь рассмотрит данный федеральный закон. В этом случае он передается в ответственный комитет, который в течение 10 дней рассматривает мотивы решения Президента Российской Федерации об отклонении федерального закона. По итогам рассмотрения ответственный комитет вносит на рассмотрение Государственной Думы проект постановления, в котором может предложить одно из следующих решений:

a) согласиться с решением Президента об отклонении федерального закона и снять его с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;

б) принять федеральный закон в редакции Президента;

в) создать по предложению либо с предварительного согласия Президента Российской Федерации специальную комиссию для выработки согласованного текста федерального закона по отклоненному федеральному закону с учетом предложений Президента;

г) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Совет Государственной Думы после получения от ответственного комитета одного из проектов постановления включает данный вопрос в проект порядка работы Государственной Думы на очередное заседание.

Повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации, начинается с выступления полномочного представителя Президента в Государственной Думе, либо иного его официального представителя. Затем выступает представитель ответственного комитета и по предложению ответственного комитета принимается одно из обозначенных ранее решений.

21a. Согласие с решением Президента Российской Федерации об отклонении федерального закона и снятие его с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой. В данном случае Государственная Дума принимает постановление о согласии с решением Президента Российской Федерации об отклонении федерального закона и снятии его с дальнейшего рассмотрения. Данное решение принимается большинством голосов от общего числа депутатов. Если Дума по предложению ответственного комитета не согласилась с решением Президента об отклонении федерального закона и не сняла его с дальнейшего рассмотрения, то председательствующим на заседании Государственной Думы на голосование палаты ставится вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции.

21б. Принятие Государственной Думой федерального закона в редакции Президента Российской Федерации. Решение о принятии федерального закона в редакции Президента принимается большинством голосов от общего числа депутатов. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется в Совет Федерации. В случае если Государственная Дума не согласилась с предложением ответственного комитета принять федеральный закон в редакции Президента, председательствующим на заседании Государственной Думы на голосование палаты выставляется вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции.

21в. Создание и особенности работы специальной комиссии. Если Президент Российской Федерации отклонил федеральный закон и не предложил Государственной Думе создать специальную комиссию, то ответственный комитет может запросить у Президента предварительное согласие на создание таковой. Если Президент предложил Думе создать специальную комиссию либо дал предварительное согласие на ее создание, ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления о создании специальной комиссии. В проекте постановления указывается срок работы в составе специальной комиссии избранных в нее депутатов. Если Президент не предложил Думе создать специальную комиссию и не дал предварительного согласия на ее создание, ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления, в котором предлагает Государственной Думе одно из двух решений: или согласиться с решением Президента об отклонении федерального закона, или одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Если Государственная Дума согласилась с предложением ответственного комитета о создании специальной комиссии, палата большинством голосов от общего числа депутатов принимает постановление Государственной Думы о создании комиссии, об избрании в ее состав депутатов Государственной Думы и сопредседателя специальной комиссии от Государственной Думы. Указанное постановление направляется Президенту Российской Федерации и в Совет Федерации.

В случае если Государственная Дума не согласилась с предложением ответственного комитета создать специальную комиссию, ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления, в котором предлагает Государственной Думе одно из двух решений: согласиться с решением Президента Российской Федерации об отклонении федерального закона или одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

При принятии решения специальная комиссия действует по принципу «одна сторона — один голос», при этом члены специальной комиссии от Государственной Думы принимают решение большинством голосов от их общего числа. Решение специальной комиссии считается принятым, если по каждому предложению Президента Российской Федерации стороны пришли к единому мнению.

По окончании работы специальной комиссии сопредседателем специальной комиссии от Государственной Думы на повторное рассмотрение вносится федеральный закон в редакции специальной комиссии, завизированный ее сопредседателями.

Если сторонами не преодолено разногласие хотя бы по одному предложению Президента, то специальная комиссия принимает решение о прекращении дальнейшей работы, которое подписывается сопредседателями специальной комиссии и направляется в ответственный комитет. Ответственный комитет информирует Государственную Думу об итогах работы специальной комиссии и вносит на рассмотрение палаты проект постановления, в котором предлагает Думе одно из двух решений: согласиться с решением Президента об отклонении федерального закона или одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

При рассмотрении федерального закона в редакции специальной комиссии с докладом выступает сопредседатель. Затем может выступить полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе либо иной официальный представитель Президента. Федеральный закон в редакции специальной комиссии считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов. В случае отклонения федерального закона в редакции специальной комиссии председательствующим на заседании Государственной Думы на голосование палаты выставляется вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции.

21г. Одобрение Государственной Думой федерального закона в ранее принятой редакции. В соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации: если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию. Одобренный в ранее принятой Государственной Думой редакции федеральный закон в течение пяти дней направляется Председателем Государственной Думы в Совет Федерации. Если предложение об одобрении федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции не набрало необходимого для его принятия числа голосов, то федеральный закон считается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит. Результаты голосования оформляется постановлением Государственной Думы.

22. Повторное рассмотрение федерального закона Советом Федерации после его отклонения Президентом Российской Федерации. Федеральный закон, отклоненный Президентом Российской Федерации и одобренный Государственной Думой в ранее принятой редакции, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется Председателем Совета Федерации или его заместителем в комитет Совета Федерации, который ранее давал по нему заключение, а также членам Совета Федерации. Данный комитет принимает повторное заключение по федеральному закону.

По результатам рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, председательствующий ставит на голосование вопрос о его одобрении. В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении указанного федерального закона Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание палаты. Указанное решение принимается большинством голосов от числа членов Совета, принявших участие в голосовании, но не менее чем одной четвертью голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.

В случае принятия решения о переносе на следующее заседание Совета Федерации вопроса о рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, его рассмотрение должно быть завершено на очередном заседании Совета Федерации принятием решения об одобрении или отклонении этого федерального закона. По результатам рассмотрения председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.

При повторном рассмотрении Советом Федерации федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, он считается одобренным Советом Федерации в ранее принятой редакции, если решение об этом было принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Если при повторном рассмотрении указанного федерального закона за его одобрение проголосовало менее двух третей от общего числа членов Совета, федеральный закон считается отклоненным палатой.

Решение Совета Федерации об отклонении или одобрении федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, оформляется постановлением Совета Федерации.

Федеральный закон, одобренный Советом Федерации и Государственной Думой в ранее принятой редакции, и постановление Совета Федерации о его одобрении в пятидневный срок со дня принятия постановления направляются Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования.

Постановление Совета Федерации об отклонении указанного федерального закона вместе с федеральным законом в пятидневный срок со дня принятия постановления Председателем Совета Федерации направляется в Государственную Думу.

§2 Законодательный и бюджетный лоббизм на уровне Государственной Думы, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Первое и главное, что необходимо отметить, это то, что в современных политических реалиях, когда мы говорим о лоббизме на уровне Федерального Собрания, мы имеем следующие уровни, в порядке убывания значимости, — лоббизм на уровне Администрации Президента Российской Федерации, лоббизм на уровне Правительства Российской Федерации и лоббизм на уровне высшего руководства фракции «Единая Россия». То есть мы утверждаем, что традиционный «парламентский лоббизм», с определенными оговорками, отсутствует на уровне Федерального Собрания по крайней мере с середины 2000-х гг., а те вопросы, которые формально относятся к компетенции данного государственного института, сейчас содержательно согласовываются и решаются вне рамок официальных парламентских процедур. Произошло это потому, что Федеральное Собрание примерно с указанного времени перестало обладать политической властью и возможностью принимать самостоятельные, независимые от других ветвей власти решения.

Обозначим кратко ключевые аспекты «парламентского лоббизма» в современных политических реалиях. Как следует из Конституции, Федеральное Собрание является высшим законодательным органом российского государства. Следовательно, основной его функцией является законодательная. В этой связи парламенту Российской Федерации предоставлено полномочие по рассмотрению и принятию федеральных законов, в том числе федерального консолидированного бюджета страны. Из данной конституционной функции парламента вытекают два направления лоббизма, которые формально реализуются в данном институте власти, — законодательный лоббизм и бюджетный лоббизм. Первый заключается в инициировании проектов федеральных законов, их изменении, через процедуру поправок в интересах лоббистов при их прохождении через процедуру принятия Государственной Думой, а также их блокировка путем затягивания рассмотрения или путем отклонения Советом Федерации. Можно уверенно утверждать, что парламент Российской Федерации в современной практике законодательного лоббизма — лишь одно из незначительных звеньев в разработке, согласовании и принятии федеральных законов наряду с другими более влиятельными институтами законодательного процесса. Бюджетный лоббизм — это возможность субъектов влиять на расходную часть федерального бюджета страны. Стоит констатировать, что в настоящий момент преобладающее число депутатов и членов Совета Федерации практически отстранены от бюджетного процесса, а так называемые нулевые чтения сделали его формирование недоступным для общественного контроля.

Помимо того что российский парламент является законодательным органом, он представляет и защищает интересы различных социальных групп России в целом и населения регионов перед высшими органами государственной власти в частности. Из представительской функции парламента вытекает третий, рассматриваемый в данном издании, вид лоббизма — лоббирование с целью использования формальных или неформальных политических ресурсов парламентария, аппарата российского парламента или самого парламента.

Итак, кратко рассмотрим три обозначенных вида лоббизма и обозначим современную роль парламента в данных вопросах.

Законодательный лоббизм и роль парламента в согласовании и принятии федеральных законов

Содержательное влияние на принимаемые в Российской Федерации федеральное законодательство оказывают три института — Администрация Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и фракция «Единая Россия». Разберем процесс взаимодействия данных институтов подробнее.

Правительственный уровень

Большое влияние исполнительной власти на будущее вносимых законопроектов вынуждает лоббистов, заинтересованных в их успешном прохождении, согласовывать их содержание с Правительством (рис. 5). Поддержка Правительства концепции законопроекта сильно повышает шанс законопроекта быть принятым. Именно поэтому законопроекты еще до официального внесения в Государственную Думу отправляются в Правительство на предмет получения официального отзыва/заключения на законопроект. То есть суть данной операции заключается в том, что лоббист разрабатывает законопроект, желательно с привлечением специализированных научных институтов, предварительно получает поддержку на уровне профильных федеральных ведомств и только уже после этого привлекает субъекта права законодательной инициативы (депутата или сенатора) для формальной пересылки концепции в Правительство. После получение законопроекта и всей предусмотренной сопроводительной документации он рассылается ответственным департаментам Правительства по федеральным органам исполнительной власти (ФОИВ), которые в предусмотренный законодательством срок готовят свои заключения на представленный законопроект .

В министерствах за подготовку заключений на законопроект отвечают статс-секретари (рис. 6). Однако содержание заключения формируется уполномоченными структурными подразделениями федерального ведомства, которые и разрабатывают позицию данного ведомства на законопроект. В процессе межведомственных согласований одно из министерств (в зависимости от содержания законопроекта) является ответственным за подготовку позиции Правительства. Именно в нем разрабатывается проект отзыва/заключения Правительства, с учетом замечаний согласующих позицию федеральных ведомств. В случае межведомственных разногласий, формируется таблица разногласий, которые, по возможности, устраняются в самом начале на уровне межведомственных совещаний, и позднее, если разногласия снять не удалось, на уровне курирующего тематику вице-премьера. Для лоббиста на этом уровне чрезвычайно важно получить устраивающий его поток заключений на законопроект. Если этого удается добиться — положительный отзыв/заключение Правительства практически обеспечен.

После отправки проекта отзыва/заключения в аппарат Правительства с возможными разногласиями ответственный департамент Правительства совместно с Правовым департаментом готовит присланные материалы к заседанию Комиссии Правительства по законопроектной деятельности (рис. 7). Комиссия является ключевым органом согласования интересов в области федерального законодательства на уровне исполнительной ветви власти. Можно сказать, что на Комиссии подводятся финальные итоги позиции Правительства в области федерального законодательства, достигнутые в результате межведомственных согласований. На заседании Комиссии, которая проходит, как правило, каждый понедельник, присутствуют порядка 200 человек: действующих членов Комиссии, их заместителей, чиновников министерств и ведомств, отвечающих за разработку и продвижение федерального законодательства, представителей Федерального Собрания, парламентских фракций, а также всевозможных лоббистов. Сформированную позицию Правительства в дальнейшем отстаивают официальные представители Правительства в парламенте.

Уровень Администрации Президента

Администрация Президента РФ в существующей системе власти — ключевое звено законодательного лоббирования. Все важные законодательные инициативы проходят процедуру согласования в Администрации Президента (рис. 8). Администрация взаимодействует с Государственной Думой посредством трех управлений: Государственно-правового управления (ГПУ Президента), Экспертного управления и Управления по внутренней политике. Ключевым структурным подразделением в области законодательного лоббирования является Государственно-правовое управление Президента. Именно оно консолидирует мнения других управлений, других должностных лиц Администрации и готовит финальную позицию Президента на рассматриваемые в Государственной Думе законопроекты. Стоит отметить, что нередко ГПУ Президента выступает с противоположной точкой зрения на законопроекты, поддержанные Правительством РФ или руководством «Единой Россией». Можно вспомнить единичные случаи, когда закон принимался при такой позиции ГПУ. Понимая это, опытные лоббисты, не сумевшие согласовать вопрос в других центрах законодательного влияния, пытаются добиться поддержки своих интересов именно в ГПУ.

Оперативную работу в Государственной Думе ведет и Управление по внутренней политике, точнее его структурное подразделение — Департамент по взаимодействию с Федеральным Собранием и политическими партиями, который курирует заместитель Руководителя Администрации Президента, отвечающий за внутреннюю политику. За каждым комитетом в Думе закреплен сотрудник Управления по внутренней политике, в функции которого входят:

отслеживание поступающих в комитет законодательных инициатив;
контроль за соответствием принимаемых в комитете решений позиции Государственно-правового управления;
корректировка при необходимости решения комитета;
тесное взаимодействие с депутатами — членами комитета.

Сформированную позицию Президента на политическом уровне в дальнейшем отстаивают полномочные представители Президента в палатах парламента.

Уровень фракции «Единая Россия»

Начиная с середины 2000-х гг., ключевые вопросы в Государственной Думе в области законодательства определяются на заседании Президиума фракции «Единая Россия», которые проходят в понедельник в 10:00. Учитывая то, что фракция «Единая Россия» в Государственной Думе имеет стабильное большинство голосов, поддержка законопроекта на заседании Президиума автоматически гарантирует его поддержку на пленарном заседании Государственной Думы (рис. 9). Алгоритм принятия решений на Президиуме фракции выглядит примерно следующим образом: руководитель фракции докладывает о законопроектах, которые комитеты предложили рассмотреть на предстоящей неделе, озвучивает позицию Правового управления Государственной Думы и дает рекомендации относительно одобрения или отклонения этих инициатив президиумом; далее обозначается позиция профильного комитета; уточняется, не произошли ли изменения в позиции Администрации Президента и Правительства. По результатам обсуждений выносится решение Президиума фракции, которое посредством внутрифракционных групп ретранслируется и доводится до рядовых депутатов. Следовательно, итоговое решение Президиума зависит от позиций трех групп, которые определяют законодательный процесс в современной России — Администрации Президента, Правительства Российской Федерации и руководства «Единой России». Процесс формирования позиций каждой из указанных групп был разобран нами ранее. Если разногласий нет — законопроект принимается в короткие сроки. Если существуют какие-то разногласия — законопроект не выносится на пленарное заседание, а его будущее зависит от способностей лоббистов убедить группы прийти к выгодному решению.

Приведем ряд лоббистских законопроектов для понимания того, как с помощью часто незначительного изменения норм федерального закона можно серьезно повлиять на экономическое положение отдельных предприятий или целой отрасли.

Лоббизм автомобильной компании ГК «Рольф»

4 декабря 2008 г. в Государственную Думу был внесен законопроект «О внесении изменений в статьи 154 и 164 части второй Налогового кодекса Российской Федерации». Субъектами права законодательной инициативы выступил ряд депутатов, в том числе, впервые избранный от партии «Справедливая Россия» С.А. Петров. Законопроектом предлагалось дополнить статью 154 Налогового Кодекса нормой, согласно которой отменялось бы двойное налогообложение, с которым сталкиваются официальные автомобильные салоны при покупке и повторной продаже автомобилей старше трех лет. На тот момент автомобильные салоны проигрывали продавцам на «стихийных рынках».

Подсчитаем экономическое содержание законопроекта. На 2006 г., по данным аудиторской компании PWC, объем рынка поддержанных автомобилей составил 2 млрд долл. 90% продаж при этом приходилось на «стихийные рынки». Прогноз компании PWC на 2010 г. определил объем рынка поддержанных автомобилей в 10 млрд долл. Согласно прогнозам инициаторов законопроекта, содержащимся в пояснительной записке, после принятия закона ситуация зеркально поменялась — теперь 80% продаж приходится на автосалоны и только 20% на стихийные рынки.

Подсчитаем корпоративные интересы компании-заказчика в законопроекте. Депутат от фракции «Справедливая Россия» является владельцем автомобильной компании ГК «Рольф». Группа «Рольф» является крупнейшим продавцом иностранных автомобилей в России, ее среднерыночная доля рынка составляет порядка 25%. Оценив долю компании на рынке, можно определить прогнозируемый объем этого рынка на 2010 г. и данные инициаторов законопроекта, и подсчитать корпоративные интересы компании в законопроекте.

К 2010 г. компания получит: 10 млрд долл. (объем рынка) × 80% (доля на салоны) × 25% (доля компании) = 2 млрд долл. В результате проведенной лоббистской кампании законопроект был принят 9 декабря 2008 г.

Лоббизм при принятии федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте»

Летом 2010 г. Советом Федерации был окончательно одобрен закон, который смело можно вносить в учебники по профессиональному лоббированию интересов. Страховой отрасли удалось преодолеть последний рубеж в кампании, длившейся пять лет, и принять закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте». По оценкам экспертов, его принятие увеличило капитализацию страховой отрасли на дополнительные 3 млрд долл.

Закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта» — это ОСАГО для промышленных компаний. Он предполагает, что все организации, эксплуатирующие в совокупности 45 000 опасных объектов, должны застраховать свою ответственность за возможное нанесение вреда жизни и имуществу. К опасным объектам законопроект относит промышленные, гидротехнические сооружения, автозаправочные и газонаполнительные станции.

Законопроект был внесен в Государственную Думу 2 ноября 2005 г. Его авторами стали три депутата Госдумы: тогда еще президент Всероссийского союза страховщиков Александр Коваль, бывший заместитель министра МЧС Валерий Востротин и подполковник ВДВ Андрей Шевелев.

Депутаты, перед официальным внесением законопроекта в Государственную Думу, добились получения официального положительного отзыва Правительства на законопроект. Как правило, такая поддержка дорогого стоит и практически гарантирует в дальнейшем плавное прохождение законопроекта через думские коридоры. К слову сказать, чтобы получить одобрение Правительства, профессиональные лоббисты выстраивают отношения с профильными министерствами и ведомствами, которые готовят свои заключения на законопроект, работа также ведется с ответственными сотрудниками профильных департаментов Аппарата Правительства.

После получения поддержки со стороны исполнительной власти законопроект был вынесен на рассмотрение Государственной Думы на 16 декабря 2005 г. Однако в понедельник 12 декабря 2005 г. на президиуме фракции «Единая Россия» — месте, где фактически принимаются решения о том, как депутатам голосовать на пленарном заседании в среду и пятницу, произошел первый конфликт. Против законопроекта выступил председатель комитета по безопасности Госдумы Владимир Васильев. По его словам, несмотря на принятие закона «О техническом регулировании», технические регламенты так и не были разработаны. Это значит, заявил депутат, что совершенно непонятно, как определить, относится объект к категории особо опасных или нет. «Получается, определять это будет чиновник на месте», — возмущался глава комитета по безопасности. В итоге депутаты сочли, что законопроект необходимо проверить на наличие коррупционной составляющей. По словам Васильева, комитет принял решение направить его для заключения в думскую комиссию по противодействию коррупции.

Несмотря на протесты Васильева, законопроект был вынесен на пленарное заседание Государственной Думы и получил поддержку депутатов. Особый интерес представляет анализ стенограммы думского заседания, где проявились противники законопроекта, представляющие интересы промышленного лобби, пытающиеся заблокировать его принятие. Приведем самые интересные моменты стенограммы выступлений при прохождении законопроекта через процедуру первого чтения.

Депутат от «Единой России» Михаил Гришанков заявил, что на продвижение идеи потребуются не менее 9,5 млрд руб., которые не заложены в бюджете.

Коммунист Борис Кибирев прямо назвал законопроект продолжением ОСАГО: «Нельзя на предприятия накладывать дополнительный оброк, и так 43 000 под банкротством».

Сергей Глазьев предположил, что страховать придется все, от ГЭС до свиноферм. Депутат не понял, почему для физических лиц установлен потолок тарифа, а для юридических лиц — нет. Главным фактором, по словам Глазьева, являлся чудовищный износ основных фондов, и страховой налог еще более затруднит их обновление.

Несмотря на то что первое чтение осталось за страховщиками, промышленное лобби приложило все усилия, чтобы убедить Правительство и Администрацию Президента не принимать столь затратный для бизнес-сообщества закон. В итоге гладкое прохождение законопроекта в процедуре второго, ключевого, чтения натолкнулось на множество проблем. Именно для их решения и нейтрализации противников страховщикам потребовались все эти годы.

В феврале 2006 г. антикоррупционная комиссии Госдумы, возглавляемая тогда депутатом Михаилом Гришанковым, представила свое разгромное заключение на законопроект. Пик антикоррупционной борьбы данной комиссии приходится именно на третью и четвертую думу. В дальнейшем ее активность спадает. Как следует из представленного заключения, размытость формулировок документа создает правовой потенциал для коррупции. Комиссии, например, было непонятно, на каком основании должны были разноситься по категориям опасности объекты. «Возникают возможности в виде платы за отнесение к менее опасной категории, размер страховой премии за которую ниже», — говорится в документе. — «Особенно расплывчатым выглядит понятие “оценка состояния готовности владельца опасного объекта к предупреждению, локализации и ликвидации чрезвычайной ситуации”» Это фактически звучит, как прямое приглашение к коррупции».

Подводя итог своим замечаниям, антикоррупционная комиссия делает неожиданный вывод. Она предлагает внести в закон положение, согласно которому все страхование «опасников» следует отдать государственной страховой компании.

Комментируя это заключение комиссии одному из деловых СМИ, Михаил Гришанков, подписавший документ говорил: «Это логично. Законопроект предусматривает прямые затраты из бюджета в 3 млрд руб. (деньги, на которые государственные эксплуатанты опасных производств купят страховку). Логично, если эти деньги в качестве взносов получит государственный страховщик».

Стоит заметить, что злые языки тогда обвиняли Гришанкова в прямом лоббировании интересов компании ПАО «Росгосстрах», так как это единственный страховщик, в котором государство напрямую владеет блокирующим пакетом акций. «Мы были бы счастливы заниматься этим видом страхования в одиночку», — заявлял тогда газете «Коммерсантъ» глава «Росгосстраха» Даниил Хачатуров.

15 февраля 2006 г. на законопроект было получено достаточно прохладное заключение Президента России Владимира Путина. В нем, в частности, говорится, что проект закона может быть представлен к рассмотрению во втором чтении только после устранения ряда замечаний. Согласно заключению, рекомендуется отказаться от жесткого регулирования со стороны государства страховых тарифов. В заключение высказывается опасение, что «жесткое госрегулирование тарифов с использованием общего подхода к оценке риска может ограничить конкуренцию между страховщиками и привести к неоправданному росту издержек владельцев опасных объектов».

Несмотря на замечания борцов с коррупцией, страховщики получили поддержку председателя профильного комитета Владислава Резника, с которым у Александра Коваля изначально сложились дружеские отношения и с которым они впоследствии совместно провели не одну лоббистскую инициативу. В итоге 29 июня 2006 г. Комитет Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам рекомендовал законопроект к принятию во втором чтении.

Однако назначенное на 7 июля 2006 г. второе чтение законопроекта так и не состоялось. Как это будет впоследствии еще не с одним законопроектом Резника, инициатива натолкнулась на сопротивление влиятельной главы Государственно-правового управления Президента Ларисы Брычёвой. Помощнику президента не понравилось, что в тексте законопроекта, вынесенного на второе чтение, были учтены не все февральские замечания Президента.

На урегулирование разногласий страховому лобби потребовалось полтора года. Им удалось привлечь на свою сторону тогдашнего главу МЧС Сергея Шойгу. Министр написал письмо Президенту Владимиру Путину об отсутствии системы независимой оценки рисков, что, в свою очередь, упирается в отсутствие закона. На данное обращение была получена резолюция Президента с пометкой «разрешить ситуацию и отчитаться». В результате поддержки влиятельного министра, профильный комитет выступил с очередной инициативой принять закон 7 июля 2007 г. Однако его рассмотрение было перенесено на сентябрь. Как говорил тогда Коваль, в Администрации Президента нашли «еще ряд моментов, которые следует доработать».

В сентябре страховщики столкнулись с очередной проблемой. РСПП направил Председателю Госдумы Борису Грызлову письмо от первого вице-президента РСПП Александра Мурычева с просьбой приостановить рассмотрение проекта на основании того, что Правительство якобы было «дезинформировано» о его последствиях. По расчетам РСПП, суммарные выплаты по 2005 г., в случае принятия обязательного промстрахования, составили бы всего 730 млн руб. Это позволяет предположить, что после принятия законопроекта бюджет имел бы не положительное, а отрицательное сальдо в размере 7,19 млрд руб. А на выплаты по авариям было бы направлено не более 4% от общего сбора премий в 25 млрд руб., при этом остальные 96% были бы изъяты из промышленности и бюджета в доходы страховых компаний.

В результате давления из РСПП рассмотрение законопроекта во втором чтении было вновь перенесено. Как жаловались тогда страховые лоббисты, позиция РСПП, состоящего в основном из промышленников, была предсказуема.

Стоит отметить, что только за период с 2006 по 2007 г. законопроект переносился 17 раз. Летом 2008 г. законопроект был направлен для доработки и подготовки ко второму чтению всем заинтересованным лицам и согласован в Администрации Президента. 7 октября 2008 г. экспертный совет по законодательству о страховании Комитета по финансовому рынку очередной раз поддержал законопроект. Однако документ в очередной раз подвергся атаке промышленников, и его принятие было вновь отложено.

В 2009 г. произошли события, способствующие продвижению законопроекта. В апреле Александра Коваля перевели на место главы Федеральной службы страхового надзора. А 17 августа происходит авария на Саяно-Шушенской ГЭС, в результате которой погибли 75 человек. Оборудованию и помещениям станции нанесен серьезный ущерб. Этим не могли не воспользоваться страховщики, проведя заседания экспертного совета в Государственной Думе, а также обратившись к Председателю Правительства Владимиру Путину.

В то время промышленники обвиняли страховщиков в неэтичном поведении и в том, что они хотят просто заработать на чужом горе. По словам представителя ПАО «РусГидро» Сергея Теребулина, если бы закон об опасных объектах и был принят на момент аварии на Саяно-Шушенской ГЭС, он бы не покрыл убытки в полном объеме. Ущерб от катастрофы оценили в 270 млрд руб., что никак бы не покрылось законом, максимальная выплата в котором была ограничена суммой в 6 млрд руб.

Тем не менее в сентябре Владимир Путин в своем поручении просит Минэкономразвития, МЧС и Минфин РФ ускорить разработку законопроекта. В мае 2010 г. после катастрофы на шахте «Распадская» премьер еще раз возвращается к этой теме, требуя закончить затянувшиеся согласования.

В итоге в последний день работы Государственной Думы злополучный закон принимают сразу в двух чтениях. По оценкам экспертов, после принятия закона капитализация страховой отрасли выросла на 3 млрд долл. Таким образом, пятилетняя лоббистская кампания явно стоила свеч!

Как лоббисты умело используют либеральные идеи в своих интересах

В конце 2009 г. Государственная Дума Российской Федерации сразу в трех чтениях приняла поправки к закону «О рекламе», запрещающие телеканалам работать с продавцами, обслуживающими более 35% телерекламных бюджетов. Официальным аргументом разработчиков документа стало» то, что закон должен стимулировать развитие рынка». Данного аргумента хватило, чтобы законодатели без каких-либо предварительных обсуждений перераспределили 137-миллиардный рынок телевизионной рекламы от одной коммерческой структуры к другой.

Речь идет об ограничении экономической деятельности на тот момент лидера рынка телевизионной рекламы компании «Видео Интернешнл», доля которой на рынке в то время превышала 60%. Согласно принятому закону, ее доля должна была быть императивно снижена до 35%. Компания была аффилирована с бывшим министром печати Михаилом Лесиным, который недавно до этого со скандалом был уволен с поста советника Президента за систематические дисциплинарные нарушения, в том числе за «несоблюдение правил госслужбы и этики поведения госслужащего».

За данной законодательной инициативой стоял игрок номер два на рынке телевизионной рекламы — ООО «Газпром-Медиа», доля которого в то время не превышала 16%. Холдинг принадлежит Газпромбанку; фактический контроль осуществляет государственный газовый монополист ПАО «Газпром».

Столь высокой скоростью прохождения через коридоры Государственной Думы закон обязан кулуарному соглашению между Кремлем и «Единой Россией» по принятому скандальному закону о торговле. В обмен на поддержку Кремлем фракционной версии законопроекта фракция поддержала телевизионный закон в интересах газового монополиста.

Говоря о принятом законе об регулировании торговой деятельности, стоит сказать, что и в нем лоббисты умело использовали аргумент в защиту конкуренции, ограничив тем самым развитие одного из лидеров рынка. Речь идет об антимонопольной норме в 25%, которая ограничивает расширение для сетей, контролирующих долю на рынке в рамках муниципального образования. О размере ограничения шла долгая дискуссия. Резко против выступала X5 Retail Group, доля которой в ряде регионов уже превысила указанный порог (Санкт-Петербург, Самара и др.). Отстающий в региональной экспансии «Седьмой континент» через своего депутата Владимира Груздева отстаивал порог доминирования в 15%. Владельцы данной торговой сети пытались нормативно ограничить развитие своего чрезмерно активного конкурента, при этом повышая стоимость своих активов. Указанная норма устраивала и западные сети, которые используют крупные форматы и открывают не более одного магазина в пределах муниципального образования. Но главным лоббистом антимонопольной нормы выступали региональные власти, на практике тесно аффилированные с местными продуктовыми сетями, существованию которых угрожали агрессивным московские ритейлеры.

Использование технологии ограничения через антимонопольные нормы использовалось раннее — именно так на рынке щитовой рекламы был ограничен в свое время ее лидер — компания News Outdoor Russia, теперь Russ Outdoor. Так как лоббистских возможностей у заказчика данной кампании было меньше, чем у ПАО «Газпром», законопроект был принят по стандартной процедуре межведомственных согласований.

Согласно внесенному в конце 2006 г. в Государственную Думу законопроекту, число разрешений на щитовую рекламу, полученных одним лицом, не может превышать 25% разрешений, выданных на территории субъекта Российской Федерации, и 25% разрешений, выданных на всей территории Российской Федерации.

Для поддержки законопроекта его инициаторы организовали пиар-кампанию, чтобы привлечь на свою сторону профессиональных политических ораторов. Так, во время дискуссий по законопроекту, депутат от ЛДПР Алексей Митрофанов использовал следующие аргументы: «Одна хорошо известная всем компания захватила порядка 60% рынка, к тому же компания иностранная. Последнее обстоятельство весьма тревожно, учитывая предстоящие выборы. Присутствуют некоторые политические опасения, в частности, что компания будет использовать свои ресурсы неправильным образом, ведь наружная реклама, по сути дела, — такое же средство информации, как газета или ТВ. Вывесят, например, вдоль какой-нибудь трассы 60 баннеров “Уходи!”. Поэтому нужна демонополизация рынка, чтобы снизить агрессию монополистов».

«Ограничение конкуренции» — это прекрасный аргумент, который лоббисты задействуют еще не в одной компании!

Особенности бюджетного лоббизма в Российской Федерации

Бюджетный лоббизм — это влияние на расходную часть федерального бюджета страны в интересах заинтересованных групп.

Начиная с середины 2000-х гг. процесс формирования расходной части бюджета осуществляется в процедуре так называемого нулевого чтения — закрытом режиме, когда текст федерального бюджета предварительно согласовывается с руководством фракции «Единая Россия» на уровне Правительства Российской Федерации и лишь незначительно меняется после его внесения в Государственную Думу. До середины 2000-х гг. обсуждение вопросов изменения параметров бюджета проходило на пленарном заседании в Государственной Думе, в результате чего активное участие в процессе принятия итоговых решений принимали депутаты всех фракций, представленных в парламенте, имея при этом относительно равные шансы быть услышанными. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации Совет Федерации имеет еще более низкие шансы серьезного влияния как на стадии формирования федерального бюджета, так и на стадии его рассмотрения в Государственной Думе.

Таким образом, заметное влияние на содержания федерального бюджета осуществляется вне рамок законодательной ветви власти. Рассмотрим кратко ключевые центры согласования интересов в области бюджетного лоббизма.

Трехсторонняя комиссия по вопросам межбюджетных отношений формируется из депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и представителей Правительства Российской Федерации. Основными задачами трехсторонней комиссии являются рассмотрение вопросов по совершенствованию и повышению эффективности межбюджетных отношений в Российской Федерации, формированию, распределению и предоставлению межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также по развитию механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов. Со стороны Правительства сопредседателем комиссии является министр финансов Российской Федерации, со стороны Федерального Собрания — председатели бюджетных комитетов Совета Федерации и Государственной Думы. Ответственным секретарем комиссии является заместитель министра финансов Российской Федерации, курирующий разработку федерального бюджета страны.

Правительственная комиссия по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов создается как координационный орган для согласования действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации при решении вопросов повышения эффективности бюджетных расходов. Цель создания Комиссии — подготовка предложений по оптимизации расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, использованию высвобождающихся бюджетных ассигнований для финансирования приоритетных направлений и мероприятий государственной политики, повышению качества и эффективности реализации государственных программ, а также и контроль за реализацией соответствующих решений. В состав Комиссии входят представители исполнительной власти, Администрации Президента. Председатель Комиссии — заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, курирующий разработку и исполнение государственного бюджета.

Правительственная комиссия по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период является координационным органом, образованным в целях обеспечения взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при составлении проекта федерального бюджета (внесении изменений в федеральный бюджет) и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. Основной задачей Комиссии является обеспечение своевременной и качественной подготовки вопросов, связанных с составлением проекта федерального бюджета (внесением изменений в федеральный бюджет) и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, для их рассмотрения Правительством Российской Федерации. Председателем Комиссии является Председатель Правительства Российской Федерации.

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации как объект законодательного лоббизма (эмпирический анализ)

В данном разделе рассматривается процесс отклонения Советом Федерации принятых Государственной Думой с 2012 по 2017 г. федеральных законов, то есть находящихся на заключительной стадии законодательного процесса. Данный вопрос будет изучен нами с точки зрения теории лоббизма, а именно — возможно ли использовать конституционно установленные полномочия верхней палаты Федерального Собрания как инструмент блокировки или, в крайнем случае, серьезного влияния на принятие законов на данной стадии их принятия. Можно предположить, что у специалистов по законодательному процессу сама постановка данного вопроса может вызвать удивление, так как благодаря инициируемым Президентом Российской Федерации в начале 2000-х гг. законодательным изменениям политическое влияние Совета Федерации на федеральном уровне значительно снизилось, что в итоге привело к существенному сокращению количества отклоненных законов. Данная тенденция в итоге привела к тому, что серьезные лоббисты не воспринимают данный государственный орган в качестве значимого инструмента лоббистского влияния, предпочитая работать на уровне других государственных институтов, сохранивших в современных условиях свое политическое влияние. Обходят стороной данный вопрос как периферийный и российские ученые, специалисты по парламентаризму. Нас же данная тема интересует в силу того, что время от времени случаи отклонения верхней палатой российского парламента случаются, а следовательно, данный канал в определенных рамках используется российскими лоббистами. Соответственно, нашей задачей является необходимость детальнее разобраться в этом процессе.

Рассмотрим вначале статистические данные (табл. 18). За последние пять лет, с 2012 по 2017 г.), одобрение не получили 23 закона, основная часть которых (9) пришлась на 2013 г.

Рассмотрим данные федеральные законы подробнее.

В 2017 г. Совет Федерации отклонил два федеральных закона:

Федеральный закон «О внесении изменений в статьи 5 и 38 Федерального закона “О рекламе” в части общих требований к рекламе» (законопроект №526719–6) принят Государственной Думой 23 ноября 2017 г., отклонен Советом Федерации 29 ноября 2017 г.
Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон “Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации” в части предотвращения жестокого обращения с животными» (законопроект №333436–7) принят Государственной Думой 21 декабря 2017 г., отклонен Советом Федерации 26 декабря 2017 г.

Как видно, оба закона пришлись на осеннюю сессию работы верхней палаты парламента. Обращает на себя внимание тот факт, что оба федеральных закона были отклонены Советом Федерации без предложения о создании согласительной комиссии, что является первым подобным случаем за последние пять лет.

Первый федеральный закон представляет определенный интерес с точки зрения практики лоббизма, так как фактически выводит за рамки закона бизнес, связанный с размещением рекламы на платежных документах. Лоббисты данной отрасли при взаимодействии с Советом Федерации использовали следующий набор аргументов:

Размещение рекламы на квитанциях в большинстве случаев позволяет снизить затраты на организацию процесса печати, поскольку изготовление и печать платежных документов в отношении снабженческо-сбытовых услуг, оказываемых ресурсо-снабжающей организацией или иной организацией потребителям жилищно-коммунальных услуг (далее — «ССУ»), осуществляется сторонними организациями на основании договора оказания услуг по изготовлению данных платежных документов. По этому договору такие организации являются заказчиком и несут расходы, связанные с оплатой услуг по изготовлению платежных документов. Соответствующие договоры заключаются согласно положениям Федерального закона от 18.07.2011 №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Расходы на изготовление платежных документов по ССУ являются необходимыми для таких организаций расходами и учитываются при формировании суммы затрат в целях расчета размера платы (тарифа) за ССУ. Таким образом, стоимость услуг по изготовлению платежных документов отражается в размере платы (тарифа) за ССУ. Тем самым полная отмена рекламы повлечет дополнительные затраты, что неизбежно приведет к повышению стоимости жилищных услуг и тарифов на коммунальные услуги.
Запрет рекламы негативно отразится на представителях печатного и рекламного бизнеса, многим из которых придется «закрыть» бизнес и уволить сотрудников.
Запрет рекламы отразится на представителях муниципального малого бизнеса, которые предпочитают данный вид рекламы в силу низкой стоимости размещения и возможности привязаться к конкретному району распространения. Так, для малых предприятий это чуть ли не единственный способ проинформировать жителей района, например, об акции в местном ресторане, открытии прачечной, парикмахерской и пр.
Реклама на оборотной стороне квитанции не мешает основной функции платежного документа быть инструментом для оплаты населением услуг ресурсо-снабжающих организаций.

Как видно из стенограммы заседания Совета Федерации, именно эти аргументы были озвучены сенатором Антоном Беляковым, представлявшим федеральный закон. Внезапная поддержка его выступления Председателем Совета Федерации Валентиной Матвиенко в итоге привела к отклонению федерального закона.

Статистически за весеннюю и осеннюю сессию 2017 г. Советом Федерации были одобрены пять федеральных конституционных законов, 507 федеральных законов, из них 45 федеральных законов о ратификации международных договоров и соглашений Российской Федерации с другими государствами и международными организациями. Статистически, если мы уберем федеральные конституционные законы и законы о ратификации (которые крайне редко бывают предметом интереса лоббистов), процент отклоненных Советом Федерации законов в 2017 г. составит примерно 0,44%.

В 2016 г. Совет Федерации отклонил три федеральных закона:

Федеральный закон от 23.05.2016 №144-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации» (об уменьшении ставки налога на прибыль организаций для участников региональных инвестиционных проектов) (законопроект №801288–6) отклонен Советом Федерации 30 марта 2016 г., принят Государственной Думой в редакции согласительной комиссии 11 мая 2016 г., одобрен Советом Федерации в редакции согласительной комиссии 18 мая 2016 г.;
Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части наделения суда правом соединения уголовных дел в одно производство» (законопроект №938850–6) отклонен Советом Федерации 27 апреля 2016 г.; принят Государственной Думой в редакции согласительной комиссии 24 июня 2016 г.; одобрен Советом Федерации в редакции согласительной комиссии 29 июня 2016 г.;
Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон “О рынке ценных бумаг” и статью 3 Федерального закона “О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка” (законопроект №1009203–6) отклонен Советом Федерации 29 июня 2016 г. По состоянию на декабрь 2017 г. работа cогласительной комиссии продолжается, закон не принят.

Как видно, все три закона пришлись на весеннюю сессию работы верхней палаты парламента. Обращает на себя внимание, что два из них в итоге были поддержаны Советом Федерации в редакции cогласительной комиссии, а один из них, отклоненный еще 29 июня 2016 г., уже более полутора лет дорабатывается.

При этом за весеннюю и осеннюю сессию 2016 г. Советом Федерации было одобрено 12 федеральных конституционных законов, 513 федеральных законов, из них 57 федеральных законов о ратификации международных договоров и соглашений Российской Федерации с другими государствами и международными организациями. Статистически, если мы уберем федеральные конституционные законы и законы о ратификации (которые крайне редко бывают предметом интереса лоббистов), процент отклоненных Советом Федерации законов в 2016 г. составит примерно 0,66%.

В 2015 г. Совет Федерации отклонил два федеральных закона:

Федеральный закон «О внесении изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации» (законопроект №829830–6) отклонен Советом Федерации 8 июля 2015 г. с предложением создать согласительную комиссию. 13 апреля 2017 г. ответственный комитет предложил снять закон с рассмотрения, а 21 апреля 2017 г. Государственная Дума поддержала это решение.
Федеральный закон «О внесении изменений в статью 281 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» (об уточнении порядка оглашения в судебном заседании показаний свидетеля и потерпевшего) (законопроект №272128–6) отклонен Советом Федерации 18 ноября 2015 г. с созданием согласительной комиссии. Данный проект закона был инициирован Верховным судом Российской Федерации. 26 февраля 2016 г. закон одобрен в редакции согласительной комиссии.

Как видно, Совет Федерации отклонил по одному законопроекту в весеннюю и осеннюю сессии. Обращает на себя внимание то, что один из них был в итоге принят в редакции согласительной комиссии в течение трех месяцев, при этом на этот период пришлись новогодние праздники. Второй закон любопытен тем, что для подготовки обязательного для дальнейшего продвижения закона заключения ответственного комитета понадобилось почти два года. В итоге ответственный комитет предложил снять его с рассмотрения, что было поддержано Государственной Думой.

При этом за весеннюю и осеннюю сессию 2015 г. Советом Федерации было одобрено восемь федеральных конституционных законов, 470 федеральных законов, из них 45 федеральных законов о ратификации международных договоров и соглашений Российской Федерации с другими государствами и международными организациями. Статистически, если мы уберем федеральные конституционные законы и законы о ратификации (которые крайне редко бывают предметом интереса лоббистов), процент отклоненных Советом Федерации законов в 2015 г. составит примерно 0,47%.

В 2014 г. Совет Федерации отклонил пять федеральных законов:

Федеральные законы «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения” и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного контроля за осуществлением международных автомобильных перевозок» были отклонены Советом Федерации 25 июня 2014 г. с предложением создать согласительную комиссию. 19 ноября 2014 г. закон одобрен Советом Федерации в редакции согласительной комиссии.
Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» был отклонен Советом Федерации 9 июля 2014 г. с предложением создать согласительную комиссию. 15 октября 2014 г. закон одобрен Советом Федерации в редакции согласительной комиссии.
Федеральный закон «О внесении изменения в статью 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» был отклонен Советом Федерации 9 июля 2014 г. с предложением создать согласительную комиссию. 25 декабря 2014 г. закон одобрен Советом Федерации в редакции согласительной комиссии.
Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон “О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» отклонен Советом Федерации 9 июля 2014 г. с предложением создать согласительную комиссию. 29 октября 2014 г. закон одобрен Советом Федерации в редакции согласительной комиссии.
Федеральный закон «О внесении изменения в статью 3 Федерального закона “О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат” (о выплате ежемесячной денежной компенсации) отклонен Советом Федерации 1 октября 2014 г. с предложением создать согласительную комиссию. 15 октября 2014 г. закон одобрен Советом Федерации в редакции согласительной комиссии.

Как видно, Совет Федерации отклонил четыре федеральных закона в весеннюю сессию и один закон в осеннюю. Все законы были отклонены с предложением создать согласительную комиссию. В итоге все они были одобрены Советом Федерации в редакции согласительной Комиссии, при этом у последнего закона на это ушло всего две недели.

При этом за весеннюю и осеннюю сессию 2014 г. Советом Федерации было одобрено 19 федеральных конституционных законов, 536 федеральных законов, из них 43 федеральных закона о ратификации международных договоров и соглашений Российской Федерации с другими государствами и международными организациями. Статистически, если мы уберем федеральные конституционные законы и законы о ратификации (которые крайне редко бывают предметом интереса лоббистов), процент отклоненных Советом Федерации законов в 2014 г. составит примерно 1,01%.

В 2013 г. Совет Федерации отклонил девять федеральных законов:

Федеральный закон «О внесении изменения в статью 35 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (законопроект №222658–6) (по вопросу о публикации списков политических партий, избирательных объединений в сети интернет) отклонен Советом Федерации 29 мая 2013 г. с предложением создать согласительную комиссию. 16 октября 2013 г. закон одобрен Советом Федерации в редакции согласительной комиссии.
Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон “О гражданстве Российской Федерации” (законопроект №61423–6), внесенный Президентом Российской Федерации, отклонен Советом Федерации 26 июня 2013 г. с предложением создать согласительную комиссию. 17 мая 2017 г. Государственная Дума приняла решение снять закон с рассмотрения Государственной Думы.
Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон “Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (законопроект №185349–6), внесенный Правительством Российской Федерации, отклонен Советом Федерации 10 июля 2013 г. с предложением создать согласительную комиссию. 30 октября 2013 г. закон одобрен Советом Федерации в редакции согласительной комиссии.
Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон “О связи” (законопроект №297374–6) (в части реформирования системы универсального обслуживания) отклонен Советом Федерации 10 июля 2013 г. с предложением создать согласительную комиссию. 29 января 2014 г. закон одобрен Советом Федерации в редакции согласительной комиссии.
Федеральный закон «Об актуарной деятельности в Российской Федерации» (законопроект №445108–4) отклонен Советом Федерации 10 июля 2013 г. с предложением создать согласительную комиссию. 30 октября 2013 г. закон одобрен Советом Федерации в редакции согласительной комиссии.
Федеральный закон «О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (законопроект №464857–5) (в части совершенствования регулирования режима хозяйственного освоения территорий, подверженных затоплению и подтоплению) отклонен Советом Федерации 10 июля 2013 г. с предложением создать Согласительную комиссию. 16 октября 2013 г. закон одобрен Советом Федерации в редакции согласительной комиссии.
Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» (законопроект №151664–6) (в части установления ответственности за получение сексуальных услуг несовершеннолетнего) отклонен Советом Федерации 16 октября 2013 г. с предложением создать согласительную комиссию.
Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон “О крестьянском (фермерском) хозяйстве” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (законопроект №225121–6) (в части представления главами фермерских хозяйств документа, подтверждающего регистрацию фермерского хозяйства при предоставлении им земельных участков) отклонен Советом Федерации 27 ноября 2013 г. с предложением создать согласительную комиссию. 18 декабря 2013 г. согласительная комиссия закончила работать в связи с непреодолением разногласий депутациями. 20 декабря 2013 г. закон принят Государственной Думой в ранее принятой Государственной Думой редакции и 23 декабря 2013 г. был направлен Президенту Российской Федерации.
Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” (законопроект №161211–6) (об установлении обязанности подтверждения в установленном порядке владения русским языком и знания истории России и основ законодательства Российской Федерации для отдельных категорий иностранных граждан, обратившихся за получением обыкновенной рабочей визы или вида на жительство в Российской Федерации, либо прибывающих в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, для осуществления трудовой деятельности на основании разрешения на работу или патента) отклонен Советом Федерации 25 декабря 2013 г. с предложением создать согласительную комиссию. 16 апреля 2014 г. закон одобрен Советом Федерации в редакции согласительной комиссии.

Как видно, Совет Федерации отклонил шесть федеральных законов в весеннюю сессию и три закона в осеннюю. Все законы были отклонены с предложением создать согласительную комиссию. Один из законов был принят Государственной Думой в ранее принятой редакции в связи непреодолением разногласий депутациями. Остальные законы были одобрены Советом Федерации в редакции согласительной комиссии.

При этом за весеннюю и осеннюю сессию 2013 г. Советом Федерации было одобрено четыре федеральных конституционных закона, 447 федеральных законов, из них 42 федеральных закона о ратификации международных договоров и соглашений Российской Федерации с другими государствами и международными организациями. Статистически, если мы уберем федеральные конституционные законы и законы о ратификации (которые крайне редко бывают предметом интереса лоббистов), процент отклоненных Советом Федерации законов в 2013 г. составит примерно 2,22%.

В 2012 г. Совет Федерации отклонил четыре федеральных закона:

Федеральный закон (проект №632147–5) «О внесении изменения в статью 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” (в части дополнения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации) отклонен Советом Федерации 27 июня 2012 г. 13 декабря 2012 г. Ответственный комитет предложил снять закон с рассмотрения. 18 декабря 2012 г. Государственная Дума поддержала это решение ответственного комитета.
Федеральный закон (проект №440300–5) «О внесении изменений в Федеральный закон “О политических партиях” и Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” отклонены Советом Федерации 18 июля 2012 г. с предложением создать согласительную комиссию. 26 сентября 2012 г. закон одобрен в редакции согласительной комиссии.
Федеральный закон (проект №607441–5) «О внесении изменений в Федеральный закон “О физической культуре и спорте в Российской Федерации”» (в части совершенствования деятельности спортивных федераций) отклонен Советом Федерации 28 ноября 2012 г. с предложением создать согласительную комиссию. 19 декабря 2012 г. закон одобрен в редакции согласительной комиссии.
Федеральный закон (проект №343088–5) «О внесении изменений в Федеральный закон “О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт”» (в части уточнения обязанностей кредитных организаций) отклонен Советом Федерации 26 декабря 2012 г. с предложением создать согласительную комиссию. 27 апреля 2013 г. закон одобрен в редакции согласительной комиссии.

Как видно, Совет Федерации отклонил два федеральных закона в весеннюю сессию и два закона в осеннюю. Три закона были отклонены с предложением создать согласительную комиссию. В итоге все они в дальнейшем были одобрены Советом Федерации в редакции согласительной комиссии. Один закон отклонен без предложения создать согласительную комиссию, при этом в дальнейшем Государственная Дума поддержала это решения, сняв закон с рассмотрения.

При этом за весеннюю и осеннюю сессию 2012 г. Советом Федерации было одобрено пять федеральных конституционных законов, 330 федеральных законов, из них 66 федеральных законов о ратификации международных договоров и соглашений Российской Федерации с другими государствами и международными организациями. Статистически, если мы уберем федеральные конституционные законы и законы о ратификации (которые крайне редко бывают предметом интереса лоббистов), процент отклоненных Советом Федерации законов в 2012 г. составит примерно 1,51%.

После отклонения Советом Федерации федеральные законы поступают в Государственную Думу. На очередном заседании Совета Думы отклоненный закон передается для подготовки заключения в профильный комитет, который ранее являлся ответственным при рассмотрении проекта закона в Государственной Думе. В соответствии с Регламентом Государственной Думы в заключении ответственный комитет может предложить Государственной Думе три варианта: снять закон с рассмотрения, создать согласительную комиссию с участием членов Совета Федерации, на заседании которой прийти к компромиссу, или преодолеть позицию Совета Федерации путем поддержки закона не менее 2/3 голосов депутатов. Еще один возможный вариант — это затягивание подготовки заключения, так как Регламент Государственной Думы не устанавливает конкретных сроков его подготовки. Как было описано ранее, такие варианты также случаются.

Подводя итог анализу законодательного и бюджетного лоббизма на уровне Федерального Собрания Российской Федерации сделаем ряд ключевых выводов:

В действующих политических реалиях парламент Российской Федерации утратил роль определяющего актора законодательного и бюджетного процесса. Конституционные властные функции данного государственного института распределены в порядке убывания значимости между Администрацией Президента, Правительством и высшим руководством фракции «Единая Россия». В данном же порядке распределены усилия лоббистов, стремящихся повлиять на законодательный или бюджетный процесс.
В настоящее время Государственная дума представляет собой монолитную среду, в которой не только простое, но и конституционное или квалифицированное большинство сосредоточено в руках единственной политической партии «Единая Россия». Как показывают данные наших исследований, у депутатов из других фракций практически нет возможности самостоятельно проводить законодательные акты до вступления в юридическую силу.
В современном законодательном процессе фракционные институты имеют превалирующее значение над парламентскими институтами. Так, на президиуме фракции «Единая Россия» принимается решение о голосовании депутатов фракции на пленарном заседании Государственной Думы в среду и пятницу. Таким образом, так как исход голосования определяется еще в понедельник, это приводит к оправданной демотивации депутатов присутствовать на пленарных заседаниях. Так как в настоящее время президиум фракции «Единая Россия» — ключевой центр согласования интересов в Государственной Думе, на его заседаниях присутствуют официальные представители Президента и Правительства в парламенте. Таким образом, роль парламентских институтов (на которых представлены интересы всех фракций, к примеру, Совет Думы), предусмотренных Регламентом Государственной Думы, снижается, а роль институтов фракции «Единая Россия» увеличивается.
Сегодня лишь десятая часть парламентариев (порядка 50 человек) реально включены в процесс законодательных согласований. Остальные депутаты фактически отстранены от законотворческой работы. Не более 5% (порядка 20 человек) парламентариев включены в бюджетный процесс и имеют возможность оказывать влияние на формирование расходной части консолидированного бюджета страны.

Помимо принятия федеральных законов и бюджета страны, парламент Российской Федерации, а также его члены наделены правом издания ряда документов, которые традиционно представляют интерес в деятельности лоббистов. Вначале мы рассмотрим документы Федерального Собрания, а затем документы российских парламентариев. После этого приведем ряд примеров того, как издания данного рода документов используются в практике лоббизма.

§3 Наиболее важные документы Федерального Собрания Российской Федерации: процедура разработки, инициирования и принятия

Наиболее важные документы палат Федерального Собрания утверждаются соответствующими постановлениями.

Постановления — это документы, которыми оформляются решения Федерального Собрания по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации к ведению Совета Федерации и Государственной Думы.

В соответствии с Регламентом Совета Федерации Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами, а также по вопросам организации деятельности Совета Федерации. Решения, принятые на заседаниях Совета Федерации, оформляются постановлениями Совета Федерации или выписками из протокола заседания.

В соответствии со ст. 103 (2) Конституции Российской Федерации Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации.

Рассмотрим алгоритм принятия постановления Государственной Думы, который является общим, в том числе при подготовке парламентских запросов и обращений, которые подробно будут нами разобраны далее.

Стадия инициирования. Проект постановления Государственной Думы, за исключением изменения Регламента Государственной Думы, может быть внесен Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, фракциями, комитетами и комиссиями Государственной Думы, Правительством Российской Федерации, законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также Конституционным Судом Российской Федерации и Верховным Судом Российской Федерации по вопросам их ведения.
Стадия внесения. Проект постановления Государственной Думы вносится в Государственную Думу:
a) Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, членами Совета Федерации, Правительством Российской Федерации, законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также Конституционным Судом Российской Федерации и Верховным Судом Российской Федерации по вопросам их ведения на имя Председателя Государственной Думы;
б) комитетами Государственной Думы по вопросам, не относящимся к вопросам их ведения, комиссиями Государственной Думы, за исключением случая, предусмотренного пунктом «c», депутатами Государственной Думы, фракциями вместе с заключением Правового управления Аппарата Государственной Думы на имя Председателя Государственной Думы;
в) комитетами Государственной Думы, Комиссией Государственной Думы по вопросам депутатской этики по вопросам их ведения вместе с заключением Правового управления Аппарата Государственной Думы в Совет Государственной Думы.
Стадия регистрации. Проект постановления Государственной Думы регистрируется в Управлении документационного и информационного обеспечения Аппарата Государственной Думы. Ему присваивается регистрационный номер, который указывается вместе с наименованием проекта постановления в течение всего периода прохождения проекта постановления в Государственной Думе.
Стадия рассмотрения. В случае внесения проекта постановления Государственной Думы на имя Председателя Государственной Думы, Председатель направляет проект постановления в профильный комитет для рассмотрения и устанавливает срок подготовки проекта постановления Государственной Думы к рассмотрению палатой. Профильный комитет рассматривает проект постановления, утверждает заключение на них с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения данного проекта постановления и назначает содокладчика.
Стадия проведения правовой и лингвистической экспертиз. Правовая и лингвистическая экспертизы проводятся Правовым управлением Аппарата Государственной Думы в трехдневный срок со дня поступления письма о проведении указанных экспертиз. После проведения экспертиз профильный комитет направляет проект постановления Государственной Думы, заключение профильного комитета и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы в Совет Государственной Думы.
Стадия рассмотрения проекта постановления Советом Государственной Думы. Проекты постановлений вносятся в Секретариат Совета Государственной Думы вместе с сопроводительным письмом и проектом решения Совета Государственной Думы. На Совете Государственной Думы принимается решение о включении проекта постановления в проект порядка работы Государственной Думы на очередное заседание или о возвращении данного проекта постановления инициатору для приведения его в соответствие с законодательством Российской Федерации. Возвращение проекта постановления осуществляется по предложению профильного комитета. После выполнения указанных требований инициатор вправе вновь внести проект постановления Государственной Думы.
Стадия рассмотрения проекта постановления на пленарном заседании Государственной Думы. Обсуждение проекта постановления начинается с доклада субъекта, внесшего проект постановления, или его представителя и содоклада представителя профильного комитета. Затем по проекту постановления вправе выступить представители фракций, другие депутаты Государственной Думы, полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе и полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе.
Стадия внесения поправок к проекту постановления. В случае если к проекту постановления Государственной Думы, внесенному на рассмотрение палаты, имеются письменные поправки, он большинством голосов от общего числа депутатов может быть принят за основу. Внесенные письменные поправки к проекту постановления Государственной Думы должны быть обсуждены и проголосованы. После этого постановление Государственной Думы выносится на голосование для принятия в целом.
Стадия голосования. Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.
Стадия оформления и подписания. После принятия проекта постановления на заседании Государственной Думы текст постановления визируется инициатором постановления в Правовом Управлении Аппарата Государственной Думы и передается в Отдел оформления и выпуска нормативных актов Государственной Думы для последующего оформления и передачи Председателю Государственной Думы на подпись.

Процесс принятия постановления Совета Федерации проходит по аналогичной схеме.

Обратим внимание на детали инициирования и принятия постановлений палат парламента о парламентском запросе, а также постановлений об обращении по какому-либо вопросу.

Парламентский запрос — обращение парламента Российской Федерации или одной из его палат к руководству государственных органов федерального, регионального или муниципального уровня за предоставлением информации по вопросам парламентской компетенции, при этом лицо, к которому обращен запрос, обязано дать на него ответ не позднее чем через 15 дней со дня его получения. Часто в парламентских запросах содержатся также просьбы принять то или иное государственно-управленческое решение, инициировать проверку фактов, изложенных в запросе и т.п.

Обращения — это документы, принимаемые палатами парламента Российской Федерации, по общеполитическим и социально-экономическим вопросам. Данные документы принимаются большинством голосов от общего числа членов парламента и оформляются постановлениями соответствующей палаты. Обращения палат парламента, как правило, адресованы конкретному представителю органа власти, и в них содержатся просьбы принять меры по поднимаемому в обращении вопросу.

Отличия парламентского запроса от обращения следующие:

Юридический статус запроса выше, так как в соответствии с законодательством предполагается, что должностное лицо, к которому обращен запрос, должно дать на него ответ в устной (на заседании соответствующей палаты парламента) или в письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной, установленный палатой, срок;
Круг адресатов обращений законодательно не установлен, и они могут быть направлены в любые органы государственной власти и организации, включая Президента страны. Запрос имеет ограниченный круг адресатов, а также вопросов, которые в нем содержатся.

Порядок подготовки и инициирования обращений Совета Федерации и Государственной Думы

Порядок подготовки проектов обращений палат парламента такой же, как и разобранный нами ранее порядок инициирования и принятия постановлений палат парламента, которыми он утверждается. Однако существует ряд особенностей, которые необходимо здесь отметить.

Проекты постановлений Государственной Думы о принятии обращений могут быть внесены депутатами Государственной Думы, депутатскими объединениями в Государственной Думе, комитетами и комиссиями Государственной Думы. Проекты постановлений Государственной Думы вместе с текстом заявления, обращения или парламентского запроса вносятся на Совет Государственной Думы не позднее чем за три дня до заседания Государственной Думы.

Парламентский запрос Совета Федерации и Государственной Думы

Совет Федерации и Государственная Дума вправе направить парламентский запрос:

Председателю Правительства Российской Федерации;
членам Правительства Российской Федерации;
генеральному прокурору Российской Федерации;
председателю Следственного комитета Российской Федерации;
председателю Центрального банка Российской Федерации;
председателю Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также председателям других избирательных комиссий и комиссий референдума;
председателю Счетной палаты Российской Федерации;
руководителям иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
руководителям Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации.

Парламентский запрос отправляется по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц, с соблюдением требований о недопустимости вмешательства в оперативно-разыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность.

Парламентский запрос принимается большинством голосов от общего числа членов или депутатов соответствующей палаты Федерального Собрания в порядке, установленном регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать ответ на него в устной (на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации) или в письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня получения парламентского запроса или в иной, установленный соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации, срок.

Порядок подготовки и принятия парламентского запроса Совета Федерации

Стадия инициирования. Предложение о парламентском запросе может вноситься на рассмотрение палаты Председателем Совета Федерации, его заместителями, комитетом Совета Федерации по вопросам его ведения, двумя членами Совета Федерации, представляющими один субъект Российской Федерации, или группой членов Совета Федерации численностью не менее пяти человек.
Стадия подготовки и принятия парламентского запроса. Проект постановления Совета Федерации о парламентском запросе направляется инициаторами запроса Председателю Совета Федерации для включения вопроса в повестку дня очередного заседания. Совет Федерации принимает постановление о парламентском запросе большинством голосов от общего числа членов.
Стадия подписания и отправки парламентского запроса. Принятое Советом Федерации постановление о парламентском запросе и текст парламентского запроса оформляются на бланках установленной формы и передаются в отдел оформления, выпуска нормативных актов и архива для направления Руководителю Аппарата Совета Федерации через отдел по обеспечению деятельности Руководителя Аппарата Совета Федерации и его заместителей для представления на подпись Председателю Совета Федерации. Подписанное Председателем Совета Федерации постановление Совета Федерации о парламентском запросе, текст парламентского запроса Совета Федерации с сопроводительным письмом оформляются в отделе оформления, выпуска нормативных актов и архива. Сопроводительное письмо с заверенной копией постановления Совета Федерации и текстом парламентского запроса передаются в отдел документационного обеспечения для отправки адресату.

Порядок подготовки и принятия парламентского запроса Государственной Думы

Стадия инициирования. Проект парламентского запроса, оформленный в соответствии с утвержденной в Аппарате Государственной Думы форме, и проект соответствующего постановления Государственной Думы вносятся на рассмотрение Государственной Думы инициаторами парламентского запроса — депутатом или группой депутатов Государственной Думы. Проект парламентского запроса вместе с соответствующим проектом постановления Государственной Думы вносятся на рассмотрение вместе с заключением Правового управления Аппарата Государственной Думы.
Стадия подготовки и принятия парламентского запроса. Парламентский запрос принимается соответствующим постановлением Государственной Думы по правилам принятия постановлений, описанным нами ранее. После принятия Государственной Думой постановления о парламентском запросе тексты постановления Думы и парламентского запроса, оформленные инициатором (инициаторами) парламентского запроса, визируются им (ими), а также в Правовом управлении и передаются в отдел оформления и выпуска нормативных актов для последующего оформления. После подписания постановления Председателем Государственной Думы, копии парламентского запроса и соответствующего постановления Государственной Думы с сопроводительным письмом в установленном порядке через Управление документационного обеспечения направляются адресату.

Порядок работы с запросами и обращениями Совета Федерации и Государственной Думы в государственных органах федерального уровня

Порядок рассмотрения парламентских запросов и обращений Государственной Думы и Совета Федерации содержится в Инструкциях по делопроизводству в Администрации Президента, Аппарате Правительства, в соответствующих Регламентах федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры, Следственного комитета, а также прочих регламентирующих документах организаций — получателей запросов.

Рассмотрим порядок подготовки ответов на парламентские запросы соответствующей палаты Федерального Собрания на примере Правительства Российской Федерации.

Парламентские запросы поступают в Правительство в виде постановления соответствующей палаты Федерального Собрания с сопроводительным письмом Председателя палаты или его заместителя.
Зарегистрированные парламентские запросы направляются в департаменты Аппарата Правительства в соответствии с вопросами, отнесенными к сферам их ведения, для подготовки проектов поручений руководства Правительства и контроля исполнения этих поручений, а также в копии в Правовой департамент.
По парламентским запросам департаменты Аппарата Правительства в соответствии с указаниями руководства Аппарата Правительства готовят проекты резолюций Председателя Правительства или его заместителей с необходимыми поручениями федеральным органам исполнительной власти, а также в случае необходимости — органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В поручениях по парламентским запросам устанавливается дата представления в Правительство проекта ответа на парламентский запрос, которая определяется исходя из необходимости представления ответа на парламентский запрос не позднее чем через 15 календарных дней со дня поступления его в Правительство или в срок, установленный соответствующей палатой Федерального Собрания.
Проекты ответов Председателя Правительства или заместителей Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей) на парламентские запросы визируются соответствующим полномочным представителем Правительства в палате Федерального Собрания и директором Правового департамента (его заместителем).
Контроль исполнения поручений Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства или Руководителя Аппарата Правительства, данных во исполнение поступившим парламентским запросам, осуществляется департаментами Аппарата Правительства, представившими проекты резолюций, содержащих соответствующие поручения по этим документам, а также Правовым департаментом.

§4 Лоббизм наиболее важных документов Федерального Собрания Российской Федерации: примеры и особенности

В современной практике лоббизма рассмотренные выше документы Федерального Собрания являются «промежуточными актами» с довольно ограниченными правовыми последствиями, инициируемыми с целью привлечения внимания к какой-то проблеме. Конечная цель данных действий, как правило, — это принятие государственно-управленческих решений уже другими ветвями государственной власти. Однако юридическая сила данных документов выше, чем, например, обращения компаний или организаций. Именно благодаря этому их качеству различные группы давления время от времени используют этот инструмент при реализации широкомасштабных лоббистских кампаний, когда давление оказывается с привлечением разнообразных средств воздействия. Как мы увидим ниже, иногда рассматриваемые документы достигают своей цели.

Рассмотрим далее, как данный инструмент используется в практике лоббизма. В этой части нами будут рассмотрены:

Постановления парламента с рекомендациями и предложениями другим ветвям власти;
Парламентские запросы палат Федерального Собрания;
Обращения палат Федерального Собрания.

Постановления парламента с рекомендациями и предложениями другим ветвям власти

Данного рода постановления выходят, как правило, по итогам «правительственных часов» в Совете Федерации, а также в качестве ответа при создании важных документов федерального уровня (например, концепции федерального бюджета, федеральных программ и пр.)

Во всех приведенных случаях постановления носят рекомендательный характер. Например, в типичном для данного случая Постановлении Совета Федерации от 12.04.2017 №102-СФ «О государственной поддержке социально-экономического развития Кировской области» содержится длинный список рекомендаций и предложений. Приведем небольшие выдержки из данного документа:

Рекомендовать Правительству Российской Федерации рассмотреть возможность:

увеличения объемов субсидий, предоставляемых из федерального бюджета уполномоченным банкам на возмещение недополученных доходов по льготным краткосрочным и инвестиционным кредитам, на развитие агропромышленного комплекса Кировской области;

выделения дополнительных бюджетных ассигнований в целях развития транспортной системы Кировской области, увеличения пассажирского и грузового потока, а также повышения туристического потенциала региона на строительство:

1) объекта «Путепровод с реконструкцией улицы Ивана Попова от улицы Щорса до улицы Чистопрудненской в городе Кирове»;

2) автомобильной дороги «Западный обход г. Кирова», включив объект в подпрограмму «Дорожное хозяйство» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 №319.

Все подобного рода постановления выглядят одинаково и содержат попытку регионов через такие документы повлиять на расходную часть бюджета и формирование целевых программ. Стоит констатировать, что эффективность такого лоббизма невелика.

Парламентские запросы палат Федерального Собрания и лоббизм

Пик использования данного инструмента в практике лоббизма приходится на конец 1990-х — начало 2000-х гг. В то время парламент обладал несравнимой по сравнению с сегодняшним днем властью и активно участвовал в выработке государственной политики. Относительное влияние парламента в те годы естественным образом находило спрос среди групп интересов.

Стоит отметить, что втягивание палат парламента в различные корпоративные конфликты, а также корпоративный и отраслевой лоббизм посредством данного инструмента было типичным делом. Вот название основных парламентских запросов в то время.

От 25 февраля 2000 г. — О парламентском запросе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Председателю Правительства Российской Федерации В.В. Путину «Об оказании поддержки ОАО “Александровский радиозавод”» (просьба оказать поддержку частной компании, чтобы предприятие смогло рассчитаться по своим долгам перед кредиторами путем реструктуризации задолженности).
От 31 марта 2000 г. — О парламентском запросе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Председателю Правительства Российской Федерации В.В. Путину «О ситуации вокруг закрытого акционерного общества “Петрозаводскмаш”» (корпоративный конфликт на предприятии среди акционеров).

Разберем далее примеры таких парламентских запросов подробнее.

Парламентский запрос в интересах Олега Дерипаски

Наглядным примером использования данного инструмента в начале 2000-х гг. является парламентский запрос «О парламентском запросе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Министру Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства И.А. Южанову “О проверке соответствия антимонопольному законодательству Российской Федерации сделки по приобретению пакетов акций Красноярского, Новокузнецкого, Братского заводов, Ачинского глиноземного комбината”», принятый Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 07.04.2000 №248-III ГД (см. далее).

В данном парламентском запросе идет речь о факте приобретения в 2000 г. пакетов акций ведущих алюминиевых предприятий страны структурами, близкими к предпринимателям Роману Абрамовичу, Борису Березовскому и Бадри Патаркацишвили, которые смогли купить данные активы в обход компании «Сибирский алюминий» Олега Дерипаски.

Автор рассматриваемого здесь парламентского запроса — депутат фракции «Союз правых сил», а ныне главный редактор «Независимой газеты» Константин Ремчуков. До избрания в Государственную Думу Ремчуков был советником Олега Дерипаски, а во время работы в Государственной Думе активно отстаивал его интересы.

Очевидно, данный парламентский запрос инициирован в интересах Олега Дерипаски, который не смог приобрести указанные активы. Участники кампании пытаются доказать ничтожность сделки, ссылаясь на аффилированность ПАО «Газпром нефть» и АТК «ЛОГОВАЗ» при покупке, а следовательно, без согласования с Министерством антимонопольной политики данная сделка не могла быть осуществлена.

Не добившись отмены сделки, участники конфликта приняли решения объединить активы ОАО «Сибирский алюминий» и ПАО «Газпром нефть». В результате к концу 2000 г. был образован «Русский алюминий», в котором Олег Дерипаска получил 50%, а остальная часть была распределена между Романом Абрамовичем, Борисом Березовским и Бадри Патаркацишвили.

В современной практике лоббизма парламентский запрос встречается крайне редко. Лоббистские инициативы, особенно в экономической сфере, сразу видны, и привлечь на свою сторону большинство депутатов или членов Совета Федерации довольно сложно. Кроме того, репутации инициатора подобного рода документов будет нанесен значительный ущерб. Можно констатировать, что данная форма реализации лоббизма с начала 2010-х гг. уходит в прошлое, так как палаты парламента стараются не втягиваться в решение экономических проблем хозяйствующих субъектов.

Тем не менее мы можем привести ряд довольно редких примеров из недавнего прошлого.