Федеральные органы исполнительной власти: особенности принятия и закрепления государственно-управленческих решений. Лоббизм на уровне федеральных органов исполнительной власти

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 №1009 (ред. от 31.07.2017) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде:

• постановлений;
• приказов;
• распоряжений;
• правил;
• инструкций;
• положений.

Однако в постановлении отсутствуют дифиниции, раскрывающие содержание различных форм ведомственных актов. Приведем определения данных актов.

1. Постановление. Вид ведомственного нормативно правового акта. Форма постановления наиболее характерна для актов Правительства РФ и в других ведомствах используется достаточно редко. Постановления по своей юридической природе являются аналогом такому широко распространенному в федеральных органах исполнительной власти нормативному правовому акту, как приказы.
2. Приказ — это самая распространенная форма ведомственного нормативного правового акта. Приказы издаются, как правило, по наиболее важным проблемам функционирования систем министерства, включая вопросы создания, реорганизации, ликвидации органов или структурных подразделений, определения их задач и функций, правового регулирования различных направлений служебной деятельности, прохождения службы и т.д. Одним из ключевых признаков приказа является то, что он издается непосредственно министром и содержит предписания обязательного характера.
3. Распоряжение — это индивидуальный правоприменительный акт, предназначенный для решения оперативных вопросов руководства. Этот тип актов редко встречается в работе ведомств.
4. Правила — это подзаконные правовые акты, устанавливающие порядок чего-либо. Правила описывают поведение субъектов права и их взаимодействие.
5. Инструкция — это подзаконный правовой акт, издаваемый некоторыми органами исполнительной власти в целях разъяснения и определения порядка применения законодательного акта, приказа министра или руководителя иного государственного органа.
6. Положение — это нормативный правовой акт, детально регламентирующий группу вопросов, касающихся статуса органа власти или организации деятельности определенных субъектов права.

Ключевым документом, определяющим общий для всех ведомств алгоритм разработки и принятия нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, является уже упомянутое нами Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 №1009 (ред. от 31.07.2017). Кроме того, каждый федеральный орган исполнительной власти имеет Регламент, определяющий порядок планирования работы в конкретном ведомстве, в том числе по разработке и согласованию ведомственных актов. Другим важным документом является Инструкция по делопроизводству, принимаемая каждым ведомством. Это документ, который устанавливает порядок работы с ведомственными документами, а также особенности их оформления.

Рассмотрим общий алгоритм принятия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Для удобства разобьем его на три ключевых этапа:

1. Инициирование;
2. Подготовка;
3. Регистрация.

§1  Общий алгоритм принятия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

Инициирование проекта нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

Инициирование проектов нормативных правовых актов осуществляется федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями и в их установленной сфере деятельности в следующих случаях:

a) в инициативном порядке структурными подразделениями министерств и ведомств;

б) на основании поручений руководителя, заместителей руководителей министерств и ведомств;

в) на основании поручений и указаний Президента Российской Федерации;

г) на основании поручений Правительства Российской Федерации, его Председателя и его заместителей;

д) по результатам рассмотрения поступивших от иных органов государственной власти предложений;

е) по результатам рассмотрения поступивших от граждан и организаций предложений.

Проведенный нами анализ показывает, что преобладающее большинство разрабатываемых ведомственных актов реализуются по инициативе структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти.

Подготовка проектов нормативных правовых актов осуществляется в соответствии с ежегодно утверждаемыми руководителями федеральных органов исполнительной власти планами на очередной календарный год. Внесение изменений в эти планы осуществляется федеральными органами исполнительной власти по согласованию с заместителями Председателя Правительства Российской Федерации. В их обязанности входит координация вопросов деятельности федеральных органов исполнительной власти. Важно отметить, что проекты нормативных правовых актов федеральных служб или федеральных агентств, подлежат согласованию с соответствующим федеральным министерством.

Подготовка нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

Процесс подготовки актов весьма трудоемок и занимает весьма продолжительное время. Его можно разбить на несколько этапов:

Формирование текста проекта нормативного правового акта. Формулирование содержательной части акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки и при необходимости организации, привлекаемые к этой работе. Подготовленный документ согласовывается юридическим (правовым) департаментом федерального ведомства, а также заместителем руководителя федерального ведомства и утверждается руководителем федерального ведомства или его заместителем, исполняющим его обязанности. Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы.

Предварительное обсуждение проекта нормативного правового акта на заседаниях общественных советов при федеральных органах исполнительной власти. Постановление Правительства РФ от 04.09.95 №877 «Об утверждении перечня работников отдельных профессий, производств, предприятий, учреждений и организаций, которые проходят обязательное медицинское освидетельствование для выявления ВИЧ-инфекции при проведении обязательных предварительных при поступлении на работу и периодических медицинских осмотров» определяет список нормативных правовых актов, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов в присутствии все федеральных органов исполнительной власти. По состоянию на 2017 г. данный список состоит из шести пунктов, к которым относятся, например, нормативные правовые акты, определенные федеральными органами исполнительной власти и общественными советами при них как общественно значимые, государственные программы, федеральные целевые программы, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти, и т.п.

Независимая антикоррупционная экспертиза. Федеральный орган исполнительной власти, выступающий разработчиком проекта нормативного правового акта в течение рабочего дня, соответствующего дню направления проекта на рассмотрение в юридическую службу, размещает проект нормативного правового акта на сайте . Сайт был специально создан для размещения информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. Данная экспертиза проводится юридическими и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции РФ в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Экспертное заключение направляется разработчикам проектов нормативных правовых актов, в то время как его копия отправляется в Министерство юстиции. Заключение носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в течение 30 дней со дня его получения.

Оценка регулирующего воздействия нормативного правового акта и его публичное обсуждение. Законодательство предусматривает ряд сфер правового регулирования и обязательную оценку регулирующего воздействия, которая проводится соответствующим структурным подразделением Министерства экономического развития. К данным сферам прежде всего относятся проекты нормативных правовых актов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также ряд направлений, которые содержатся в «Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Разработчик обязан разместить уведомления о подготовке проекта акта на официальном сайте после принятия решения о подготовке проекта акта и пройти все процедуры, предусмотренные «Правилами проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии».

Оценка целесообразности проведения мероприятий по информатизации и их финансирование. Проекты нормативных правовых актов и нормативных документов федеральных органов исполнительной власти, предусматривающих мероприятия по использованию информационно-коммуникационных технологий, подлежат направлению в Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации для составления заключения, в котором дается оценка целесообразности проведения мероприятий по информатизации и их финансирования. Подготовка заключений об оценке целесообразности проведения подобных мероприятий осуществляется Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации в течение 20 дней со дня поступления проекта нормативного правового акта.

Согласование нормативного правового акта. Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если проект нормативного правового акта содержит положения межотраслевого значения или предусматривает совместную деятельность федеральных органов. Например, проект нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, которым регулируются отношения в области страхового дела, подлежит обязательному согласованию с Министерством финансов Российской Федерации. Другие случаи обязательного согласования регламентируются Постановлением Правительства РФ от 13.08.97 №1009 (ред. от 31.07.2017) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Согласование проекта нормативного правового акта осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с установленной сферой его деятельности в течение 30 дней с даты поступления проекта акта или заключения.

Проект нормативного правового акта считается согласованным в следующих случаях:

• Согласование проекта нормативного правового акта осуществлено федеральным органом исполнительной власти в соответствии с установленной сферой его деятельности в течение 30 дней со дня поступления проекта такого акта.
• В случае непредставления федеральным органом в течение 30 дней исполнительной власти документа, подтверждающего согласование проекта нормативного правового акта или содержащего замечания к этому проекту.
• В случае представления федеральным органом исполнительной власти замечаний и возражений, выходящих за пределы установленной сферы деятельности федерального органа исполнительной власти, представившего их. Такие замечания и возражения могут не учитываться федеральным органом исполнительной власти, разработавшим проект нормативного правового акта.

Проведение согласительных процедур. Возможно в следующих случаях:

• при наличии разногласий, выявленных по результатам проведения оценки регулирующего воздействия;
• на проект нормативного правового акта имеются возражения (замечания) со стороны согласующих ведомств;
• в заключении Министерства связи и массовых коммуникаций на проект нормативного правового акта или проект нормативного документа федерального органа исполнительной власти сделан вывод о нецелесообразности проведения мероприятий по информатизации и финансирования.

При наличии возражений проект нормативного правового акта визируется с замечаниями, которые оформляются на бланке федерального органа исполнительной власти и подписываются соответствующим руководителем. Рассмотрим алгоритм проведения согласительных процедур по каждому из обозначенных выше пунктов.

Разногласия, выявленные по результатам проведения оценки регулирующего воздействия

a. Стадия обсуждения и поиска взаимоприемлемого решения. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий разработку проекта нормативного правового акта, обеспечивает обсуждение указанного проекта и выявленных разногласий с Министерством экономического развития Российской Федерации с целью поиска взаимоприемлемого решения.

б. Стадия протоколирования разногласий. При недостижении согласия федеральные органы исполнительной власти оформляют протоколы согласительных совещаний, которые подписываются соответствующими руководителями или по указанию руководителей их заместителями, имеющими разногласия.

в. Стадия направления проекта нормативного акта, по которому есть неурегулированные разногласия, на регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации. Проект нормативного правового акта, по которому имеются неурегулированные разногласия, может быть подписан руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и направлен на государственную регистрацию в Министерство юстиции. При этом федеральный орган исполнительной власти уведомляет об этом Министерство экономического развития.

г. Стадия информировании о наличии неурегулированных разногласий Правительства РФ. В случае утверждения руководителем или его заместителем проекта нормативного правового акта, по которому имеются неурегулированные разногласия, руководитель федерального органа исполнительной власти, замечания которого не были учтены в ходе согласительных совещаний, имеет право направить в «Правительственную комиссию по проведению административной реформы» материалы разногласий для рассмотрения их с участием руководителей федеральных органов исполнительной власти и принятия решения.

д. Стадия урегулирования разногласий на уровне Правительства Российской Федерации. Если в соответствии с решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы, проект нормативного правового акта требует доработки, такой проект отправляется разработчику и на повторное согласование с федеральными органами исполнительной власти. Если принимается решение, что акт не требует доработки, то он после утверждения направляется на государственную регистрацию в Министерство юстиции с приложением соответствующего решения.

Разногласия по линии согласующих ведомств

a. Стадия обсуждения и поиска взаимоприемлемого решения. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий разработку проекта нормативного правового акта, обеспечивает обсуждение указанного проекта и выявленных разногласий с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти с целью поиска взаимоприемлемого решения.

б. Стадия протоколирования разногласий. При недостижении согласия федеральные органы исполнительной власти оформляют протоколы согласительных совещаний, которые подписываются соответствующими руководителями федеральных или по указанию руководителей их заместителями, имеющими разногласия.

в. Стадия направления проекта нормативного акта, по которому есть неурегулированные разногласия, на регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации. Проект нормативного правового акта, по которому имеются неурегулированные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия, может быть утвержден руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и направлен на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации. При этом федеральный орган уведомляет об этом тот орган, замечания которого не были учтены в ходе согласительных совещаний.

г. Стадия информирования о наличии неурегулированных разногласий Правительства Российской Федерации. В случае утверждения руководителем или его заместителем проекта нормативного правового акта, по которому имеются неурегулированные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия, руководитель федерального органа исполнительной власти, замечания которого не были учтены в ходе согласительных совещаний, вправе направить материалы разногласий для рассмотрения заместителю Председателя Правительства с участием руководителей федеральных органов исполнительной власти, имеющих разногласия, и принятия в отношении указанных разногласий соответствую­щего решения.

д. Стадия урегулирования разногласий на уровне Правительства Российской Федерации. Заместитель Председателя Правительства РФ может дать поручение о приостановке регистрации акта до принятия соответствующего решения Министерству юстиции, а также поручить доработать акт и повторно согласовать его с федеральными органами исполнительной власти. Если принимается решение, что акт не требует доработки, то после его утверждения, этот акт направляется на государственную регистрацию в Министерство юстиции с приложением соответствующего решения.

Разногласия в части оценки целесообразности проведения мероприятий по информатизации и их финансирования

a. Стадия согласительного совещания. Федеральный орган исполнительной власти проводит согласительное совещание с Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

б. Стадия протоколирования разногласий. При недостижении согласия федеральные органы исполнительной власти оформляют протоколы согласительных совещаний, которые подписываются соответствующими руководителями или, по указанию руководителей, их заместителями, имеющими разногласия.

в. Стадия направления проекта нормативного акта, по которому есть ­неурегулированные разногласия, на регистрацию в Минюст Российской Федерации. Проект нормативного правового акта, по которому имеются неурегулированные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия, может быть утвержден руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и направлен на государственную регистрацию в Министерство юстиции. При этом федеральный орган исполнительной власти уведомляет об этом Министерство связи и массовых коммуникаций.

г. Стадия информирования Правительства Российской Федерации о наличии неурегулированных разногласий. В случае утверждения руководителем или его заместителем проекта нормативного правового акта, по которому имеются неурегулированные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия, руководитель федерального органа исполнительной власти, замечания которого не были учтены в ходе согласительных совещаний, вправе направить в «Правительственную комиссию по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности» материалы разногласий для рассмотрения с участием руководителей федеральных органов исполнительной власти, имеющих разногласия, и принятия соответствующего решения.

д. Стадия урегулирования разногласий на уровне Правительства РФ. В соответствии с решением «Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности», если проект нормативного правового акта требует доработки, такой проект отсылается разработчику и на повторное согласование с федеральными органами исполнительной власти. Если принимается решение, что акт не требует доработки, такой акт после утверждения направляется на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации с приложением соответствующего решения.

Государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

Государственной регистрации подлежат:

• нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина;
• акты, устанавливающие правовой статус организаций;
• акты, имеющие межведомственный характер.

Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты представляются в Министерство не позднее десяти дней со дня их подписания вместе с комплектом документов, утвержденных «Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Срок регистрации акта составляет до 15 рабочих дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен, но не более чем на десять рабочих дней, а в исключительных случаях — до 30 рабочих дней. Государственная регистрация — важнейший этап, так как нормативные правовые акты вступают в законную силу только после их государственной регистрации и официального опубликования. Алгоритм государственной регистрация включает в себя следующие этапы:

1. Правовую экспертизу соответствия акта законодательству Российской Федерации;
2. Антикоррупционную экспертизу акта;
3. Проведение согласительных процедур в случае несогласия разработчика акта с заключением (-ями) Министерства юстиции Российской Федерации.
4. Присвоение регистрационного номера и занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Рассмотрим данные этапы подробнее.

1. Правовая экспертиза — это исследование на соответствие акта законодательству Российской Федерации. При правовой экспертизе проводится оценка формы правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также оценка соответствия правового акта требованиям юридической техники и проверка наличия необходимых реквизитов. Правовая экспертиза проводится Департаментом законопроектной деятельности и мониторинга правоприменения Минюста России. В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении правовой экспертизы будет установлено несоответствие акта законодательству РФ. В этом случае нормативные правовые акты возвращаются издавшему их органу с указанием причин отказа.
2. Антикоррупционная экспертиза — это исследование проекта нормативного акта на предмет выявления в нем коррупциогенных факторов. Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам и организациям, создающие тем самым условия для проявления коррупции. Антикоррупционная экспертиза проводится Департаментом законопроектной деятельности и мониторинга правоприменения Минюста России. В регистрации нормативного правового акта также может быть отказано, если при проведении антикоррупционной экспертизы в акте будут выявлены коррупциогенные факторы.
3. Проведение согласительных процедур в случае возвращения нормативного правового акта без государственной регистрации. Возвращение правового акта разработчику возможно в следующих случаях:
   • по просьбе федерального органа исполнительной власти, представившего этот акт на государственную регистрацию;
   • при нарушении установленного порядка представления на государственную регистрацию или «Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»;
   • в случае если представленный на государственную регистрацию акт в результате проведения правовой экспертизы признается Минюстом России не нуждающимся в государственной регистрации;
   • при негативной правовой экспертизе проекта акта;
   • при негативной антикоррупционной экспертизе акта.

   Разберем возможный алгоритм поведения разработчика акта в этих случаях:

   1. По просьбе федерального органа исполнительной власти акт может быть возвращен Минюстом России без регистрации. Из этого следует, что разработчик акта может отозвать свой акт на финальной стадии государственной регистрации;
   2. При нарушении установленного порядка предоставления акта на государственную регистрацию или нарушении «Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», выявленные нарушения должны быть устранены, а акт — повторно представлен на государственную регистрацию в течение месяца, либо в Минюст России должна быть направлена копия документа об отмене нормативного правового акта;
   3. При негативной правовой экспертизе проекта акта руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, в течение десяти дней со дня получения отказа в государственной регистрации издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта и направляет его копию в Минюст России. Процедура обжалования Решения Минюста России в этой части не предусмотрена;
   4. При негативной антикоррупционной экспертизе акта. В данном случае, если федеральный орган исполнительной власти, которому было отказано в регистрации нормативного правового акта в связи с выявлением в нем коррупциогенных факторов, не согласен с заключением Минюста России, он имеет право провести с Минюстом России совещание. На это органу власти дается десять дней со дня получения отказа. Если в результате совещания не удается снять неурегулированные разногласия, разработчик акта оформляет протокол, который подписывается Минюстом России и разработчиком акта. После этого руководитель федерального органа исполнительной власти, издавшего нормативный правовой акт, направляет протокол этого совещания с приложением указанного акта и изложением своей позиции по этому вопросу в Правительство РФ для рассмотрения в течение десяти дней со дня проведения совещания. Указанные материалы рассматриваются Председателем Правительства РФ и его заместителями в течение одного месяца с участием Министра юстиции РФ и руководителя федерального органа исполнительной власти, издавшего нормативный правовой акт. В случае принятия решения об отсутствии в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов акт в течение следующих пяти дней подлежит повторному представлению на государственную регистрацию. В случае принятия решения о наличии в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов федеральный орган исполнительной власти, издавший акт, в течение следующих пяти дней издает соответствующий документ о его отмене.
4. После регистрации акту присваивается регистрационный номер и за рядом исключений он подлежит обязательному размещению сайте .

§2  Лоббизм нормативных и ненормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: примеры и особенности

Говоря о лоббизме на уровне федеральных органов исполнительной власти, целесообразно рассматривать его на примерах двух типов. Первый из них — это формирование нормативных актов ведомств, детальному алгоритму разработки, принятию и регистрации которых мы посвятили раздел выше. Стоит отметить, что данные акты являются финальным результатом лоббистской деятельности на этом уровне. Второй тип — это примеры формирования многочисленных ненормативных актов, которые с точки зрения своих последствий часто являются важным, определяющим действием в процессе формирования нормативных актов как федеральных органов исполнительной власти, Правительства России и Президента России, так и федеральных законов.

Лоббизм нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

Как уже было сказано выше, приказы министерств и ведомств являются наиболее распространенной формой нормативных правовых актов данного уровня в России. Именно в них федеральные ведомства вкладывают установление, изменение или отмену общеобязательных государственных предписаний. Рассмотрим те из них, в которых лоббисты добились наиболее заметных успехов.

Приказ Минпромторга России

Этот пример наглядно показывает, как намеренные или случайные несогласованные действия министерств с принятием ведомственного нормативного правового акта могут привести к существенным финансовым потерям отрасли.

16 мая 2016 г. Совет Евразийской экономической комиссии (ЕЭК) принял решение о снижении ставки ввозной таможенной пошлины на полиакриловый суперабсорбент (ключевое сырье для производства подгузников) с 6,5% до 0% от таможенной стоимости с 01.09.2016 по 31.12.2017 включительно. Необходимым условием для получения льготы являлось подтверждение целевого назначения импортируемого товара. Порядок его получения утверждался приказом Минпромторга.

23 августа 2016 г. Минпромторг России приступил к разработке соответствующего приказа, уведомив о начале его разработки на официальном сайте . Учитывая то, что ведомство приступило к разработке проекта приказа с задержкой, лоббистам отрасли требовалось максимально ускорить его согласования и регистрацию в Министерстве юстиции, а иначе российские производители, не имеющие возможности подтвердить целевое назначение импортируемого товара, подпадали под действие пошлины в 6,5%, стоимость которой в общей стоимости продукции резко выросла из-за изменения курса рубля. Тем не менее проект приказа Минпромторга дважды возвращался из Министерства юстиции на доработку. 20 февраля 2017 г. президент «Ассоциации производителей парфюмерии, косметики, товаров бытовой химии и гигиены» Петр Бобровский вынужден был направить в Правительство Российской Федерации письмо, в котором он просил премьер-министра Дмитрия Медведева ускорить согласование приказа. По его словам, производители на тот момент не пользовались предусмотренной нулевой ставкой уже более восьми месяцев. При этом срок действия решения заканчивался 31 декабря 2017 г., таким образом, если приказ не будет принят, производители не успеют воспользоваться льготой.

В ассоциацию входят три международные компании, у которых есть заводы в России: Procter & Gamble (P&G; бренды Pampers), SCA Group (Libero) и Kimberly-Clark (Huggies).

В конечном итоге приказ был зарегистрирован Министерством юстиции только 6 апреля 2017 г.

Приказ Минпромторга России (в интересах компании ЗАО «Штрих-М»)

В мае 2009 г. Госдума приняла Федеральный закон №103-ФЗ от 03.06.2009 «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами», который обязал владельцев платежных терминалов оснастить их контрольно-кассовой техникой (ККТ), позволяющей отслеживать прохождение денег. Летом того года, сразу после принятия закона, налоговые органы перестали ставить новые терминалы на учет, ссылаясь на то, что в них отсутствовала предусмотренная новым законом ККТ. 27 августа Минпромторг по обращению компании ООО «Сервисплат» дал толкование положений закона в части применения ККТ. В письме министерства сказано, что модели ККТ, включенные в госреестр по состоянию на 20 августа 2009 г., «не подлежат применению в платежных терминалах» и должны быть заменены.

Менее чем через месяц Минпромторг издал приказ от 17.09.2009 №823 «О Госу­дарственном реестре контрольно-кассовой техники» и включил в реестр разрешенных к использованию ККТ два аппарата: MSTAR-TUP-K выпускаемый компанией ООО «МультиСофт Системз», и ЯРУС-01К, выпускаемый фирмой Yarus. Такая оперативность поражает, так как обычно процедура включения в реестр занимает не менее полугода. Поражает и отсылка к продукции конкретных производителей. Озабоченность участников рынка выразил председатель думского комитета по финансовым рынкам Владислав Резник. В письме депутата к генпрокурору Юрию Чайке от 14 октября 2009 г. утверждается, что фирмы Yarus и ООО «Сервисплат» связаны с одной и той же компанией — ЗАО «Штрих-М».

За установку ККТ, одобренной Минпромторгом, участникам рынка пришлось бы платить по 37 000 руб. При этом инициаторы лоббистской компании могли рассчитывать на выручку около 7 млрд руб.

Приказ Минздрава России (в интересах компании Pfizer, Inc.)

28 февраля 2014 г. Минздрав России опубликовал проект приказа №125Н «Об утверждении национального календаря профилактических прививок и календаря профилактических прививок по эпидемическим показаниям» на едином портале . Национальный календарь прививок — это утвержденный Минздравом России документ, регламентирующий сроки и типы профилактической вакцинации, проводимой за счет федерального бюджета согласно программе обязательного медицинского страхования населения.

Проект этого приказа предписывает проводить вакцинацию детей против пневмококковой инфекции в 2 и 4,5 месяца, ревакцинацию — в 15 месяцев. В примечании №9 к Приложению к приказу Минздрава России уточняется: «При проведении иммунизации детей против пневмококковой инфекции, а также детей и взрослых против гепатита В используются вакцины, содержащие актуальные подтипы поверхностных антигенов, серотипы с максимально возможным покрытием инфекционных возбудителей».

Всего в России существуют четыре зарегистрированных вакцины против пневмококковой инфекции, что следует из Госреестра лекарственных средств. Три, согласно инструкциям по применению, подходят детям начиная с двух месяцев. Это «Превенар» и «Превенар 13» производства Pfizer, Inc, а также «Синфлорикс» компании GlaxoSmithKline plc. (GSK). Однако дополнительному критерию, указанному в приказе Минздрава, удовлетворяет только одна вакцина — «Превенар 13», так как в ее составе находится максимальное количество антигенов — 13, в то время как «Превенар» содержит 7, а «Синфлорикс» — 10.

На закупку вакцины «Превенар 13» из бюджета на 2015 г. было выделено 4,08 млрд руб.

Приказ Минтранса России (в интересах компании ЗАО «Атлас-карт»).

С 1 апреля 2013 г. в России вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон “О безопасности дорожного движения” и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам медицинского обеспечения безопасности дорожного движения», который обязывает отечественных перевозчиков оснащать свои машины тахографом — прибором, который регистрирует скорость движения транспорта, пройденный путь, режим труда и отдыха водителя. Им должны быть оснащены все пассажирские автобусы и грузовики. Одновременно с этим законом начали действовать поправки в Кодекс об административных нарушениях, предусматривающие ответственность за отсутствие или использование неработающих тахографов.

13 февраля 2013 г. вступил в силу Приказ Минтранса России №36 «Об утверждении требований к тахографам, устанавливаемым на транспортные средства, категорий и видов транспортных средств, оснащаемых тахографами, правил использования, обслуживания и контроля работы тахографов, установленных на транспортные средства».

Соответственно приказу Минтранса на транспортные средства необходимо устанавливать тахографы нового поколения, имеющие сертифицированные в России средства криптографической защиты информации (СКЗИ) в виде отдельного блока. СКЗИ необходимы для защиты данных, собранных тахографом, от корректирования.

Федеральной антимонопольной службой (ФАС) России 13 мая 2013 г. было возбуждено дело против Минтранса по требованиям к тахографам. По мнению ведомства, приказ Минтранса сделал фирму ЗАО «Атлас-Карт» монополистом в своем сегменте, так как только у этой фирмы была в наличии лицензия ФСБ на блок СКЗИ. ФАС обращает внимание, что летом 2012 г. «Атлас-Карт» подала документы на сертификацию изделия, а через год вышел приказ Минтранса, содержащий полное его описание. Стоит заметить, что автором файла приказа, размещенного на сайте Минтранса, значится Виктор Прокопенко, директор по развитию компании ЗАО «Атлас-карт».

Оснащению тахографами подлежат примерно 2,3 млн грузовых автомобилей и 150 000 автобусов. По оценке Росавтотранса — до 4,7 млн шт. По подсчетам ФАС, объем рынка СКЗИ для тахографов составляет около 70 млрд руб. Для сравнения: выручка ЗАО «Атлас-карт» по итогам 2012 г., согласно СПАРК, составила 361,5 млн руб. Объем продаж компании за 2014 г. увеличился до 2,34 млрд руб.

Приказ Минтранса Российской Федерации (в интересах производителей вагонов)

25 декабря 2015 г. Минтранс Российской Федерации принял приказ №382 «О внесении изменений в Правила технической эксплуатации железных дорог Российской Федерации, утвержденные приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 21.12.2010 №286», который стал итогом длительной лоббистской борьбы между производителями и операторами вагонов в России.

Приказ №382 внес изменения в правила технической эксплуатации железных дорог в стране. С 1 января 2016 г. вагоны, не успевшие пройти процедуру модернизации для продления срока службы до этой даты, более не могли использоваться для перевозок на территории России. Данный приказ многие годы лоббировали вагоностроители, прежде всего АО НПК «Уралвагонзавод», для того, чтобы поддержать падающий спрос. Против выступали операторы, крупнейшие из которых — АО «Первая Грузовая Компания», принадлежащая владельцу Группы НМЛК Владимиру Лисину, и АО «Федеральная грузовая компания», принадлежащая ОАО «РЖД». В связи с выходом приказа компаниям пришлось закупить порядка 40 000–45 000 новых вагонов.

Рассмотрим ключевые моменты этой лоббистской кампании:

• В конце 2012 г. НП «Объединение вагоностроителей», в которое входят АО НПК «Уралвагонзавод» и другие крупные производители вагонов, обратилось к премьер-министру Дмитрию Медведеву с просьбой «проработать вопрос» запрета продления срока службы вагонов.
• В январе 2013 г. к Президенту Владимиру Путину обратился с письмом министр промышленности и торговли Денис Мантуров. В письме Мантуров предложил поддержать меры, позволяющие «кардинальным образом изменить состояние подвижного состава». Министр напомнил, что 12 января 2013 г. в Иркутской области при сходе более 20 вагонов поезда с углем погибли два человека. «Это далеко не первый случай, когда сходы происходят с вагонами, для которых сроки службы были продлены за пределы назначенного заводами-изготовителями», — пишет Мантуров. «Операторы продлевают срок службы вагонов в среднем на 10–11 лет по процедуре, предусмотренной решениями Совета по железнодорожному транспорту стран СНГ. Но при проведении продляющих ремонтов, как правило, нет техконтроля и испытаний, стандартных для производителей». На документе стоит виза Президента: «Согласен».
• В феврале 2013 г. состоялось заседание вагонной комиссии Совета по железнодорожному транспорту стран СНГ. Этот орган уполномочен принимать решения по «использованию и техническому содержанию грузовых вагонов» для всех участников Содружества. В повестке комиссии было предложение от России о запрете продления срока эксплуатации старых грузовых вагонов, однако оно было отклонено, что зафиксировано в протоколе заседания. Решение комиссии стало первым серьезным успехом вагоностроителей.
• 25 ноября 2015 г. гендиректор АО НПК «Уралвагонзавод» Олег Сиенко после совещания в Нижнем Тагиле передал Президенту Владимиру Путину письмо с просьбой кардинально сократить парк устаревших вагонов. Президент поручил вице-премьеру Аркадию Дворковичу проработать план реализации такого решения.

Приказ Федерального казначейства России (в интересах крупных банков)

29 июля 2016 г. Казначейство Российской Федерации приступило к разработке проекта приказа «О размере собственных средств (капитала) кредитной организации, в которой могут размещаться на банковских депозитах средства федерального бюджета», о чем ведомство проинформировало на официальном сайте . 22 сентября 2016 г. данный приказ был зарегистрирован Минюстом России под №43767.

Временно свободные средства федерального бюджета было разрешено размещать на банковских депозитах еще с 2008 г., а с 2011 г. стало возможным делать то же самое с деньгами внебюджетных фондов и госкорпораций. Как следует из отчета Счетной палаты, в период с января по сентябрь 2016 г. на банковских депозитах Казначейством было размещено 5,9 трлн руб. Для банков это существенный приток ликвидности, и от критериев, которые пропишет Казначейство в соответствующем приказе, зависит возможность банков привлекать эти средства. Именно вокруг этих критериев и была выстроена лоббистская кампания. Крупные банки были заинтересованы в максимальном повышении требований. Формальной причиной ужесточения требований было то, что в 2015 г. у ряда банков, лишившихся лицензий, был доступ к бюджетным деньгам. Например, «Фонд социального страхования» потерял в банке ОАО «Российский кредит» 900 млн руб., «Ростатом» — 75 млн руб. в ПАО «АМБ Банке».

Если раньше размер собственного капитала кредитной организации признавался достаточным на отметке в 5 млрд руб., то теперь, с выходом нового приказа Казначейства, требования увеличились в 50 раз — до 250 млрд руб. Согласно отчетности, за третий квартал 2016 г., по требованиям к капиталу не менее 250 млрд руб. проходят всего семь банков: ПАО «Сбербанк», ПАО «ВТБ», АО «Газпромбанк», АО «Российский Сельскохозяйственный Банк», АО «Альфа-банк», ПАО «ВТБ 24» и банк ОАО «Банк “Открытие”». Остальные российские банки не соответствуют критериям, введенным приказом Федерального казначейства.

Приказ ФНС России (в интересах компании ООО «РИК»)

В июле 2016 г. были приняты поправки к Федеральному закону №54-ФЗ от 22.05.2003 «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт», которые обязывают компании и частных предпринимателей переходить на кассовые аппараты, способные в режиме онлайн передавать сведения о каждой продаже в Федеральную налоговую службу (ФНС). Для этого всем владельцам кассовой техники необходимо установить фискальный накопитель, необходимый для регистрации в налоговой и отслеживания всех денежных операций. Фискальные накопители подлежат обязательной сертификации в ФСБ России и включаются ФНС России в специальный реестр.

12 августа 2016 г. вышел Приказ ФНС России №ЕД-7-20/434@ «О включении в реестр фискальных накопителей сведений о модели фискального накопителя». Этот приказ включил в Реестр фискальных накопителей накопитель «ФН-1» от ООО «РИК».

До конца марта 2017 г. ООО «РИК» оставалась единственной компанией в реестре, так как ФСБ сертифицировала один-единственный образец фискального накопителя для новых касс. Другие участники рынка не могли получить сертификацию своих образцов фискальных накопителей до 17 марта 2017 г. Это привело к тому, что образовалась очередь на фискальные накопители, а компания ООО «РИК» получила уникальное конкурентное преимущество, став монопольным продавцом накопителей на восемь месяцев. Стоимость одного фискального накопителя составляет 6000–8000 руб. при себестоимости в 700–800 руб. Всего в России по разным оценкам 1,15–2 млн касс. Можно легко подсчитать размер выручки ООО «РИК», полученной за этот период.

Лоббизм ненормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

Ненормативный правовой акт федеральных органов исполнительной власти — это правовой акт, рассчитанный на однократное применение и издаваемый с целью осуществления разовых организационных, контрольных или распорядительных мероприятий. Он обязателен для исполнения только для конкретных лиц, указанных в нем.

К наиболее типичным ненормативным актам федеральных органов исполнительной власти относятся:

• приказы ненормативного характера;
• протоколы заседаний (совещательных, координационных, референтных, экспертных и других органов);
• служебные и деловые письма, телеграммы;
• аналитические справки;
• докладные и служебные записки;
• договоры (соглашения, государственные контракты);
• доверенности;
• акты.

Кроме того, к подобным актам можно отнести письменные резолюции руководителей федеральных органов власти, а также их поручения, оформляемые протоколом по итогам проведенного совещания.

Типы и порядок оформления подобного рода ненормативных документов организационно-распорядительного характера разнятся и определяются в Регламентах федеральных органов исполнительной власти, а также инструкциях по делопроизводству.

Ненормативные акты федеральных органов исполнительной власти и лоббизм

С точки зрения практики лоббизма наиболее важными ведомственными актами ненормативного содержания являются:

1. Резолюции руководства федерального органа власти по интересующего лоббиста вопросу.
2. Доклады федеральных ведомств во исполнение поручений Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
3. Служебные письма федеральных ведомств курирующим вице-премьерам в поддержку/против тех или иных лоббистских инициатив.
4. Служебные письма федеральных ведомств в другие федеральные ведомства в поддержку/против тех или иных лоббистских инициатив.
5. Служебные письма федеральной службы в федеральное ведомство в поддержку/против тех или иных лоббистских инициатив.
6. Служебные письма федеральных ведомств коммерческим компаниям в поддержку тех или иных лоббистских инициатив.

Стоит понимать, что приведенные выше типы ведомственных служебных документов являются фундаментом, на котором строится вся вертикаль государственно-управленческих решений в России. Часто от содержания данных документов зависят будущие нормативно-правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также федеральные законы. Как мы говорили ранее, при разборе ненормативных документов Президента Российской Федерации наиболее часто встречающаяся резолюция Президента на письмах от крупных коммерческих структур на имя главы государства — «Рассмотреть и доложить», адресованная федеральным ведомствам, которые в ответ готовят доклады, от содержания которых в дальнейшем напрямую зависит итоговое решение Президента. То же самое можно сказать об Отзывах или Заключениях Правительства Российской Федерации на проекты федеральных законов, которые готовятся главным ведомственным исполнителем по согласованию с другими федеральными ведомствами. Современные реалии законодательного лоббирования подтверждают, что от той позиции, которую займет главный исполнитель проекта федерального закона, как правило, будет зависеть итоговая позиция Правительства. А без положительного отзыва или заключения Правительства проект федерального закона имеет крайне низкие шансы быть принятым. Таким образом, лоббизм на ведомственном уровне при разработке ведомственных ненормативных документов играет очень важную роль. Далее рассмотрим подробнее несколько документов.

1. Резолюции руководства федерального органа власти по интересующего лоббиста вопросу

Рассмотрим пример резолюции министра финансов Российской Федерации на письме от «Союза виноградарей и виноделов России» (см. далее).

Резолюция «Прошу рассмотреть», адресованная «налоговому блоку» Министерства финансов нейтральна, однако с ней у нижестоящих чиновников есть все необходимые основания для высказывания их позиции на инициативу лоббистской организации и именно в зависимости от их мнения будет принято финальное решение федерального ведомства.

2. Доклады федеральных ведомств во исполнение поручений (указаний) Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации

Доклад в данном случае — это служебное аналитическое письмо, в котором излагается всесторонняя информация по рассматриваемому вопросу, необходимая для принятия государственно-управленческого решения. Часто такие доклады включают в себя рекомендации или мотивационные предложения от должностных лиц федеральных ведомств.

Рассмотрим служебное письмо статс-секретаря — заместителя министра экономического развития Олега Фомичева в Правительство Российской Федерации (см. далее).

Как видно из текста письма, федеральное ведомство направляет в Правительство Российской Федерации Доклад на 97 страницах, в рамках которого оно сообщает о нецелесообразности и отсутствии оснований для введения ограничений на использование полимерной продукции, в том числе тары для алкогольной продукции. Данная лоббистская кампания неоднократно разбиралась нами ранее. Тем не менее отметим, что данное исследование ведомства внесло ощутимый вклад в кампанию, подержав аргументами лоббистов пивной и нефтехимической отраслей и ослабив позиции лоббистов алюминиевой и алкогольной отраслей.

Отправить