Данное распоряжение стало финалом лоббистской кампании по рейдерскому перераспределению собственности под видом государственного интереса. Приведем важные юридические факты данной кампании:

• С 1 июля 2009 г. любая игорная деятельность на территории Российской Федерации может осуществляться только в четырех специальных игорных зонах — в Калининградской области («Янтарная»), Алтайском («Сибирская монета») и Приморском краях («Приморье»), а также в Краснодарском крае («Азов-Сити»).
• 30 января 2010 г. в игровой зоне «Азов-Сити» было открыто первое казино — «Оракул», владельцем которого является ООО «Роял Тайм Групп».
• 1 октября 2010 г. заработало второе игорное заведение — казино «Шамбала», компании ЗАО «Шамбала». ООО «Роял Тайм Групп» оценивает свои вложения в проект в 3,4 млрд руб., «Шамбала» — в 1,2 млрд руб.
• 21 апреля 2014 г. Президент России внес в Государственную Думу законопроект №503797–6 о внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». Законопроект касался создания дополнительной пятой игорной резервации на территории Республики Крым.
• В июне 2014 г. во время прохождения законопроектом процедуры второго чтения депутат Анатолий Карпов внес поправку, согласно которой «границы игорной зоны на территории Краснодарского края определяются Правительством Российской Федерации в границах земельных участков, предоставленных для размещения олимпийских объектов федерального значения». Поправка Карпова означает, что игорная зона на территории Краснодарского края может находиться только на территории олимпийских объектов. Игорная зона «Азов-Сити», таким образом, оказалась вне закона.
• 8 декабря 2014 г. министерство стратегического развития Краснодарского края направила в «Азов-сити» письмо, требующее прекратить работу зоны до 1 апреля 2015 г.
• 7 апреля 2016 г. депутаты Глеб Хор, Анатолий Аксаков и Мартин Шаккум внесли в Государственную Думу законопроект №1039284–6 О внесении изменения в статью 9 Федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (о функционировании игорных зон на территории Краснодарского края), который продлевает срок функционирования игорной зоны «Азов-сити» до 1 января 2019 г. Законопроект был подписан Президентом РФ 1 мая 2016 г. Таким образом, игорная зона «Азов-сити» получила право работать еще 2,5 года.

§3  Поручения и указания Правительства Российской Федерации: особенности инициирования, исполнения и контроля

Поручение Правительства Российской Федерации — это индивидуальный (ненормативный) правовой акт, издаваемый Председателем Правительства или его заместителями, содержащий властное волеизъявление, которое обязательно для выполнения в строго установленные сроки руководителями федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Как следует из Регламента Правительства, поручения могут содержаться:

1. В постановлениях или распоряжениях Правительства;
2. Протоколах заседаний Правительства;
3. Протоколах координационных и совещательных органов Правительства, возглавляемых Председателем Правительства;
4. Протоколах, проводимых Председателем Правительства или заместителями Председателя Правительства совещаний;
5. Резолюциях по рассмотренным документам.

На официальном сайте Правительства Российской Федерации отдельно выделяются: а) поручения Правительства и решения по итогам совещаний, заседаний, встреч и б) поручения Правительства, данные в целях обеспечения исполнения поручений Президента России. В последних содержатся указания Председателя Правительства или его заместителей. Например, «Дмитрий Медведев дал указания во исполнение перечня поручений от 19 июля 2017 г. №Пр-1383, а именно (резолюция от 26 июля 2017 г. №ДМ-П10-4894)». По аналогии с указаниями Президента, указания Председателя Правительства и его заместителей также содержаться в резолюциях, хотя ни регламент Правительства Российской Федерации, ни другие акты не содержат данную форму оформления государственно-управленческих решений.

Если проанализировать Регламент Правительства Российской Федерации, Положение об Аппарате Правительства Российской Федерации, то под указаниями Председателя Правительства и его заместителей понимается прежде всего устное волеизъявление должностного лица, то есть поручение в устной форме. Тем не менее практика подготовки документов в Правительстве показывает, что, помимо устного волеизъявления, указания могут содержаться в резолюциях Председателя Правительства и его заместителей, данные в целях обеспечения исполнения поручений Президента. Как бы то ни было, в дальнейшим мы будем рассматривать указания и поручения как равнозначные акты с едиными правовыми последствиями.

Контроль и сроки исполнения поручений

Доведение поручений до исполнителей и контроль за их исполнением обеспечиваются Аппаратом Правительства.

В поручении, как правило, устанавливается срок его исполнения. Если срок исполнения поручения превышает один месяц, то также устанавливаются сроки представления докладов о ходе его исполнения. Если в качестве срока исполнения установлен период времени, его началом считается дата подписания поручения. В случае если в тексте поручения вместо даты исполнения или периода времени имеется указание «срочно», поручение подлежит исполнению в течение трех дней. Указание «оперативно» предусматривает 10-дневный срок исполнения. В случаях, если срок исполнения не указан, поручение подлежит исполнению в срок до одного месяца от даты подписания поручения.

Если поручение дано нескольким органам исполнительной власти, то руководитель органа исполнительной власти, указанный в поручении первым или обозначенный словом «созыв», является главным исполнителем, организует и несет персональную ответственность за его своевременное и надлежащее исполнение. Соисполнители представляют головному исполнителю предложения, подписанные руководителем соответствующего органа в течение первой половины срока, отведенного на исполнение поручения. Главный исполнитель определяет порядок согласования и подготовки итогового проекта документа. При необходимости исполнения поручения в сжатые сроки (не более 10 дней) головной исполнитель организует исполнение поручения в оперативном порядке, для чего создает рабочие группы и проводит согласительные совещания.

В случае если поручение не выполняется в установленный срок, оно признается неисполненным и остается на контроле. Обязанность по его исполнению при этом сохраняется за исполнителем поручения, который в течение трех дней после истечения срока, данного на исполнение поручения, представляет в Правительство объяснение о состоянии поручения, причинах его неисполнения в установленный срок с указанием должностных лиц, на которых была возложена ответственность по исполнению, и о мерах ответственности, принятых в отношении виновных в неисполнении работников.

§4  Лоббизм поручений и указаний Правительства Российской Федерации

Для лоббиста важной задачей является инициация поручения Председателя Правительства и его заместителей, курирующих то или иное профильное направление деятельности. По степени правовых последствий данный акт можно поставить следом за поручениями Президента Российской Федерации. Поэтому компании с помощью своих лоббистов стремятся получить соответствующие поручения. Это является довольно распространенной практикой.

Как правило, правительственные поручения даются по итогам заседаний, совещаний, встреч Председателя Правительства Российской Федерации или его заместителей. Обычно результатом таких мероприятий является Протокол, в котором фиксируется список и содержание поручений, лица, ответственные за его исполнение, а также сроки, к которым должны быть закрыты все поручения списка.

Существует иная возможность инициировать поручения — отправка писем и обращений в адрес Председателя Правительства или его заместителей по актуальным вопросам бизнеса, требующим оперативного решения. В данных письмах формулируется проблема и соответствующая просьба — разрешить ее в интересах отправителя. На первоначальном этапе все письма и обращения граждан и организаций поступают в Департамент делопроизводства и архива Правительства Российской Федерации.

Письма, адресованные Председателю Правительства, направляются Департаментом делопроизводства и архива в Секретариат Заместителя Председателя Правительства. Далее все письма анализируются и после доклада соответствующих материалов Председателю Правительства в установленном порядке направляются в секретариаты заместителей Председателя Правительства или в департаменты.

Письма, адресованные заместителям Председателя Правительства, направляются Департаментом делопроизводства и архива в соответствующие секретариаты Председателя Правительства или его заместителей. Данные письма анализируются соответствующими секретариатами и после доклада необходимых материалов направляются в департаменты в соответствии с вопросами, отнесенными к сферам их ведения.

Письма без определенного адресата направляются Департаментом делопроизводства и архива в соответствующие секретариаты Председателя Правительства или его заместителей, в департаменты Правительства с учетом вопросов, отнесенных к сфере их ведения, а также полномочным представителям Правительства.

Исключение составляют письменные обращения граждан, которые направляются для обработки и регистрации в отдел по работе с обращениями граждан Департамента культуры и образования.

Директора департаментов и лица, исполняющие их обязанности, с учетом важности и срочности решения содержащихся в письмах вопросов:

1. Организуют рассмотрение и подготовку предложений по их решению, а также проектов резолюций по рассматриваемым документам, и передают эти предложения Председателю Правительства или его заместителям. В проектах резолюций излагается предлагаемое отношение к содержащимся в документах вопросам или формулируются поручения по их решению. Выраженное в резолюции согласие служит основанием для подготовки в установленном порядке соответствующих документов;
2. направляют на рассмотрение в соответствующие министерства или иные федеральные органы исполнительной власти письма, по которым не требуется решение Правительства.

Стоит иметь в виду, что на большинство непроработанных обращений от крупного бизнеса поступают «отписки» от профильных ведомств, в которые данные обращения пересылаются соответствующим департаментом Аппарата Правительства с «просьбой рассмотреть и проинформировать отправителя». Если же получено официальное поручение от Председателя Правительства или его заместителей — это значит, что была проведена значительная подготовительная работа и предварительные консультации с аппаратом вышеобозначенных политиков. В процессе этой работы, как правило, проходят встречи, в том числе с Председателем Правительства, его заместителями, на которых та или иная инициатива бизнеса после предварительной проработки получает устную поддержку. И уже после этой работы, которая может занять довольно долгое время, готовятся обращения. Большое значение имеет фигура отправителя, представляемая им организация, личные связи между отправителем и адресатом и множество других факторов. Но со значительной степенью уверенности можно утверждать, что в большинстве случаев по вопросам, не прошедшим предварительную проработку, будут приходить подобные «отписки» от ведомств, а сами обращения при этом даже не попадут на стол адресату. Задача лоббиста на данном этапе и заключается в предварительной проработке необходимого вопроса. Рассмотрим далее наиболее характерные примеры лоббизма, связанные с инициированием поручений на этом уровне.

Пример поручения председателя Правительства Российской Федерации по итогам совещаний, заседаний, встреч

30 марта 2016 г. премьер-министр Правительства Дмитрий Медведев провел в Перми выездное совещание о развитии производств высоких переделов в черной и цветной металлургии. На совещании с докладом выступил президент ОК «Русал» Олег Дерипаска. Ключевые тезисы его доклада касались увеличения добавленной стоимости и переработки алюминиевой продукции внутри страны. В ходе своего выступления Дерипаска попросил Медведева уровнять два налоговых режима на алюминиевые и ПЭТ-упаковки, использующиеся для розлива пива. Он напомнил, что данный вопрос на тот момент рассматривался уже пятый год, имея в виду законопроект, ограничивающий использование ПЭТ-тары при разливе пива, который был внесен в Государственную Думу депутатом Михаилом Тарасенко еще в 2013 г. Несмотря на то что по сути тема только вскользь прошла мимо ключевых тем дискуссии, по итогам совещания, как это следует из протокола совещания №ДМ-П9-22пр, было дано следующее поручение:

«Росалкогольрегулированию (И.П. Чуяну), Минэкономразвития России (А.В. Улюкаеву), Минпромторгу России (Д.В. Мантурову), Минздраву России (В.И. Скорцовой), Роспотребнадзору (А.Ю. Поповой), ФАС России (И.Ю. Артемьеву), Минэнерго России (А.В. Новаку) совместно с профильным комитетом Государственной Думы рассмотреть вопрос принятия в весеннюю сессию 2016 г. законопроекта о поэтапном снижении производства и оборота алкогольной продукции в потребительской таре (упаковке), изготовленной из полимерных материалов, с учетом позиции Правительства Российской Федерации, отраженной в официальном отзыве на законопроект от 10.04.2015 №2121п-П11. О результатах доложить до 1 июня 2016 г. в Правительство Российской Федерации».

Указанное поручение стало настоящей движущей силой для законопроекта по ограничению ПЭТ-тары и, если бы не особое мнение Администрации Президента, он был бы принят, несмотря на негативные последствия для ПЭТ-индустрии.

Пример поручения Председателя Правительства Российской Федерации по итогам обращений

24 апреля 2014 г. компания ОАО «НК “Роснефть”» обратилась с официальным письмом к Председателю Правительства Дмитрию Медведеву (см. ниже). В этом письме представители компании жаловались на компанию ПАО «Газпром», которая отказалась предоставлять ОАО «НК “Роснефть”» доступ к свободным мощностям газопровода проекта «Сахалин-2», одновременно предлагая выкупить весь объем газа с проекта «Сахалин-1», включая газ ОАО «НК “Роснефть”», в свой портфель. Очевидно «Газпром» не хотел пускать «Роснефь» на газовый рынок, и пытался противодействовать попыткам нефтяного гиганта. В ответ «Роснефть» обвинила «Газпром» в нарушении действующего антимонопольного законодательства, так как компания злоупотребляла своим доминирующим положением на рынке услуг по транспортировке газа на о. Сахалин. В итоге «Роснефть» попыталась принудить «Газпром» к сотрудничеству через соответствующее решение Председателя Правительства.

В ответ на письмо «Роснефти» вышло соответствующее поручение (см. далее).

Несмотря на значительный политический вес президента ОАО «НК “Роснефти”» Игоря Сечина, не все его просьбы и обращения автоматически удовлетворяются. По нашим оценкам, положительные резолюции на его инициативах составляют порядка 20–25% от общего числа обращений в Правительство или Президенту Российской Федерации.

Отправить