Правительство Российской Федерации: особенности принятия и закрепления государственно-управленческих решений. Лоббизм на уровне Правительства Российской Федерации

Правительство Российской Федерации — это высший исполнительный орган государственной власти в стране. Основные направления деятельности Правительства определяются его Председателем. Заместители Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей) рассматривают конкретные вопросы деятельности Правительства, координируют деятельность федеральных органов исполнительной власти, обеспечивают исполнение ими решений Президента и Правительства.

Основные полномочия Правительства, определяющие особенности лоббистской деятельности в данном институте государственной власти, закреплены в Конституции РФ. К наиболее важным из них можно отнести:

1. Разработку и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения;
2. Обеспечение проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
3. Обеспечение проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
4. Осуществление управления федеральной собственностью;
5. Право законодательной инициативы. Кроме того, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Для успешной реализации полномочий Правительства в Российской Федерации созданы федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, которые оно контролирует.

Полномочия Правительства реализуются посредством его актов — постановлений и распоряжений. Акты, имеющие нормативный характер (а также наиболее важные из ненормативных актов), издаются в форме постановлений. Правоприменительные (индивидуальные или ненормативные правовые) акты по оперативным и текущим вопросам издаются в форме распоряжений. Постановления и распоряжения Правительства подписываются Председателем Правительства.

В практике деятельности федеральных органов исполнительной власти, помимо указанных, используется такая разновидность акта, как поручение. Как следует из Регламента Правительства, оно может содержаться в актах Правительства, протоколах заседаний Правительства, координационных и совещательных органов Правительства, возглавляемых Председателем Правительства, протоколах, проводимых Председателем Правительства или заместителями Председателя Правительства совещаний и в резолюциях по рассмотренным ими документам. Поручение может исходить от Председателя Правительства и его заместителей.

Помимо этого, Правительство также принимает обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера.

Правительство — один из немногих субъектов, на федеральном уровне обладающих правом законодательной инициативы. Оно утверждает заключения, поправки и официальные отзывы на проекты федеральных законов.

Разберем перечисленные акты и документы Правительства подробнее.

§1  Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации : процедура инициирования, согласования и принятия

Постановление Правительства Российской Федерации — это акт управления общенормативного содержания, издаваемый Правительством в пределах его компетенции, на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и указов Президента Российской Федерации. Распоряжение Правительства Российской Федерации — это правоприменительный акт, издаваемый Правительством по оперативным и текущим вопросам. Существует определенный алгоритм инициирования и принятия данных актов Правительства. Разобъем его на несколько этапов:

1. Инициирование;
2. Разработка;
3. Согласование;
4. Проведение независимой антикоррупционной экспертизы, а также получение заключения Министерства юстиции Российской Федерации (для проектов постановлений Правительства);
5. Урегулирование разногласий (при наличии);
6. Внесение;
7. Выпуск и опубликование.

1. Инициирование проекта акта Правительства Российской Федерации происходит в следующих трех случаях:

1. Если принятие данного акта предусмотрено законодательными актами Российской Федерации, поручениями или указаниями Президента Российской Федерации;
2. Имеется соответствующее поручение Председателя Правительства;
3. Разработка проекта акта Правительства предусмотрена в ежегодно утверждаемых руководителями федеральных органов исполнительной власти планах подготовки нормативных правовых актов Правительства на очередной календарный год. В планы подлежат включению нормативные правовые акты Правительства, разработка которых прямо не предусмотрена первыми двумя способами. Внесение изменений в планы осуществляется федеральными органами исполнительной власти по согласованию с заместителями Председателя Правительства в соответствии с распределением обязанностей.

2. Разработка проекта акта Правительства Российской Федерации

После того как принимается решение об инициировании акта Правительства, начинается этап его разработки. Разработка проекта акта осуществляется, как правило, в федеральных органах исполнительной власти или в Аппарате Правительства. Вместе с проектом акта разрабатывается комплект документов, включающий пояснительную записку, финансово-экономическое обоснование и прочие документы, определенные Регламентом Правительства.

3. Согласование проекта акта Правительства Российской Федерации

За процедуру согласования проекта акта Правительства отвечают три группы акторов:

1. Члены Правительства;
2. Руководители федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент, Правительство или лица, исполняющие их обязанности;
3. Руководители Правительственной комиссией по проведению административной реформы или Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности.

Рассмотрим отдельно процедуру согласования актов Правительства. Проекты данных актов подлежат согласованию:

1. Руководителями федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент или Правительство, к сфере деятельности которых относятся вопросы, содержащиеся в указанных проектах. Порядок рассмотрения проектов актов, поступивших на согласование, определяется соответствующим Регламентом федерального органа исполнительной власти. Сроки согласования проекта акта, как правило, не превышают пяти дней с даты поступления проектов;
2. Министром Российской Федерации в случае его участия в подготовке соответствующих проектов актов;
3. При необходимости — с другими государственными органами и иными организациями. Состав органов и организаций, с которыми требуются дополнительные согласования, определяется руководителем федерального органа исполнительной власти, а также Председателем Правительства и его Заместителями.

Председателем Правительства может быть установлен иной состав федеральных органов исполнительной власти, с руководителями которых требуется обязательное согласование, а также могут быть запрошены письменные мнения членов Правительства по вопросам, вынесенным на рассмотрение без созыва заседания. Проекты актов и их копии визируются вышеобозначенными согласующими органами в течение 10 дней с даты их поступления на согласование.

Согласование проектов актов, подготавливаемых в рамках реализации приоритетных проектов, осуществляется в соответствии с положением об организации проектной деятельности в Правительстве.

Кроме представленных выше федеральных ведомств, Регламент Правительства Российской Федерации предусматривает ряд случаев, когда необходимо получать согласование на проект акта Правительства в Администрации Президента Российской Федерации. В Администрации Президента согласовываются:

1. Проекты постановлений Правительства, издание которых предусмотрено актами Президента Российской Федерации;
2. Проекты актов Правительства, рассмотренные на заседании Правительства под председательством Президента;
3. Проекты актов Правительства, издаваемых в пределах его компетенции по отнесенным Конституцией Российской Федерации к ведению Президента вопросам: прав и свобод человека и гражданина, охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности; обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации; определения основных направлений внутренней и внешней политики; руководства внешней политикой; осуществления функций Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации.

Согласование данных проектов проводится Администрацией Президента в течение десяти дней со дня их поступления.

4. Стадия проведения независимой антикоррупционной экспертизы, а также получения заключения Министерства юстиции Российской Федерации (для проектов актов Правительства нормативного характера)

Проекты актов Правительства, имеющих нормативный характер, после прохождения стадии согласования, обозначенной нами выше, размещаются разработчиками на сайте . Данная экспертиза проводится юридическими и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Заключение направляется разработчикам проектов, а копия заключения — в Министерство юстиции. Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению в 30-дневный срок со дня его получения.

После данной стадии разработчик направляет проект постановления Правительства с приложением (при их наличии) заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы протоколов согласительных совещаний и замечаний в Министерство юстиции Российской Федерации на правовую экспертизу и антикоррупционную экспертизу. Министерство юстиции Российской Федерации дает соответствующее заключение по результатам указанных экспертиз.

5. Стадия подготовки заключений и решений на согласованные проекты актов Правительства Российской Федерации

В ряде случаев проекты актов Правительства после процедуры их согласования направляются на заключение:

1. В Министерство финансов Российской Федерации, если проекты актов Правительства оказывают влияние на доходы или расходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. В ответ министерство готовит заключение, в котором дает оценку финансовых последствий принятия соответствующих решений для указанных бюджетов и внебюджетных фондов;
2. Министерство экономического развития Российской Федерации, если проекты актов Правительства регулируют отношения субъектов предпринимательской деятельности или их отношения с государством, а также оказывают влияние на макроэкономические показатели развития страны. Министерство дает оценку влияния соответствующих решений на макроэкономические показатели и их последствий для субъектов предпринимательской деятельности.

   Заключения подписываются соответствующими федеральными министрами или их заместителями и представляются в течение семи дней с даты поступления проектов. По договоренности между соответствующими руководителями может быть установлен иной срок подготовки заключений для наиболее объемных и сложных проектов актов, который не может превышать 30 дней.

   Проекты актов, подготовленные на основании поручений или указаний Президента Российской Федерации или поручений Председателя Правительства, в которых содержится прямое указание на необходимость разработки в сжатые сроки (не более 10 дней), направляются на стадию заключения одновременно с направлением на стадию согласования. При этом сроки проведения экспертиз и согласования не должны превышать половины срока, установленного поручением или указанием Президента либо поручением Председателя Правительства.

   Кроме представленных выше федеральных ведомств, Регламент Правительства Российской Федерации предусматривает ряд случаев, при которых проекты актов Правительства должны вносится в Правительство только при наличии заключений или решений уполномоченных федеральных органов власти и институтов.

   
   

3. Заключение Министерства экономического развития Российской Федерации об оценке регулирующего воздействия. Проекты актов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также регулирующие отношения, которые содержатся в «Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», подлежат оценке регулирующего воздействия, которая проводится Министерством экономического развития Российской Федерации. Проекты актов вносятся в Правительство с заключением об оценке регулирующего воздействия.
4. Заключение Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации об оценке целесообразности проведения мероприятий по информатизации и их финансирования. Проекты актов, предусматривающих мероприятия по использованию информационно-коммуникационных технологий, информационных систем и информационно-коммуникационной инфраструктуры, направляются на заключение в Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. В нем дается оценка целесообразности проведения мероприятий по информатизации и их финансирования. Мероприятия по информатизации — это мероприятия государственных органов, направленные на создание, развитие, эксплуатацию или использование информационно-коммуникационных технологий, а также вывод из эксплуатации информационных систем и компонентов информационно-телекоммуникационной инфраструктуры. Данные случаи регламентируются Постановлением Правительства РФ от 24.05.2010 №365 (ред. от 06.07.2017). Заключение подготавливается в течение 20 дней с даты поступления проекта акта на заключение.
5. Заключение Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации. В случае, если разработка проектов актов Правительства осуществляется с привлечением Экспертного совета, необходимо получить его заключение. Целесообразность привлечения Экспертного совета определяет Председатель Правительства или его заместители. Заключение Экспертного совета подписывается председателем, либо членами коллегии, либо руководителями рабочих групп, которые участвовали в подготовке указанного заключения, и направляется в Экспертный совет Министром Российской Федерации в течение 15 календарных дней с даты поступления проекта. При наличии замечаний по проекту в заключении Экспертного совета руководитель федерального органа исполнительной власти, вносящий проект, обеспечивает его обсуждение с участвовавшими в подготовке указанного заключения членами совета, определенными Министром Российской Федерации, с целью поиска взаимоприемлемого решения. При сохранении разногласий в сопроводительном письме о внесении проекта акта отражается позиция федерального органа исполнительной власти по неучтенным замечаниям.
6. Решение Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Проекты актов в области регулирования социально-трудовых отношений и связанных с ними экономических отношений до внесения в Правительство направляются в Российскую трехстороннюю комиссию по регулированию социально-трудовых отношений для получения решения данной комиссии.

При подготовке актов Правительства существует ряд исключений, в соответствии с которыми предусмотрен иной по сравнению с обозначенным выше порядок их инициирования, разработки и согласования. Если проекты актов Правительства подготовлены Правительственной комиссией по проведению административной реформы и Правительственной комиссией по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности, то в этом случае такие проекты актов вносятся в Правительство в порядке и сроки, которые установлены решениями указанных Комиссий.

6. Стадия урегулирования разногласий при согласовании проектов актов Правительства Российской Федерации

Данная стадия включает в себя обсуждение разработчиком проекта разногласий, в том числе выявленных по результатам проведения оценки регулирующего воздействия с руководителями согласующих органов, а также Министром Российской Федерации, с целью поиска взаимоприемлемого решения.

В случае если снять разногласия не удалось, проект акта Правительства вносится в Правительство вместе с протоколом согласительного совещания и подлинниками замечаний, подписанными руководителями согласующих органов.

Итоговое решение по проектам, по которым имеются неурегулированные разногласия, принимается Председателем Правительства или его заместителями.

7. Внесение проектов актов в Правительство Российской Федерации

Проекты актов Правительства могут вноситься на рассмотрение в Правительство следующими акторами:

1. Членами Правительства;
2. Руководителями иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации или лица, исполняющие их обязанности;
3. Правительственной комиссией по проведению административной реформы;
4. Правительственной комиссией по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности.

Проекты актов вносятся в Правительство при наличии согласований или при наличии разногласий, оформленных протоколом согласительного совещания и подлинниками замечаний, и соответствующих заключений, а также по необходимости решений Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений и заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

Подготовка к рассмотрению внесенных проектов осуществляется Аппаратом Правительства в течение 15 дней, за исключением проектов об утверждении государственных программ Российской Федерации, подготовка которых к рассмотрению осуществляется Аппаратом Правительства в течение 30 дней. Подготовка проектов актов к рассмотрению Правительством осуществляется Аппаратом Правительства, который подготавливает, помимо прочего, следующие материалы:

1. Экспертное заключение;
2. Проект протокола рассмотрения вопроса (при необходимости);
3. Документы для подписания.

Проекты актов с соответствующими материалами рассматриваются заместителями Председателя Правительства и представляются Руководителем Аппарата Правительства Председателю Правительства на подпись или для внесения на заседание. По результатам рассмотрения проектов актов Председателем Правительства или его заместителями проекты могут быть возвращены внесшим их руководителям федеральных органов исполнительной власти для доработки или в связи с нецелесообразностью их принятия.

8. Выпуск актов Правительства Российской Федерации и их опубликование

Акты Правительства подписываются Председателем Правительства. Все акты по вопросам, подлежащим решению исключительно на заседаниях Правительства, издаются только после их рассмотрения на заседании.

Руководитель Аппарата Правительства проставляет дату в подписанных Председателем Правительства актах, подтверждает их подлинность своей визой и организует их выпуск. При выявлении обстоятельств, препятствующих выпуску акта, Руководитель Аппарата докладывает о них Председателю Правительства и действует в соответствии с принятым Председателем Правительства решением.

Акты Правительства РФ в течение 10 дней после дня их подписания подлежат официальному опубликованию в «Российской газете», на Собрании законодательства РФ и на сайте , функционирование которого обеспечивает Федеральная служба охраны.

Официальным опубликованием актов Правительства считается первая публикация их полных текстов в указанных изданиях.

§2  Лоббизм постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации. Ключевые направления лоббистской активности на данном уровне власти

Широкие полномочия Правительства в области экономики делают акты данного органа государственной власти чрезвычайно востребованными среди различных заинтересованных групп. Ключевыми направлениями лоббистской активности в Правительстве являются:

1. Получение государственных гарантий;
2. Получение льготных ставок вывозных таможенных пошлин;
3. Получение налоговых и импортных таможенных льгот;
4. Выбор единственного исполнителя работ (без конкурса);
5. Государственные закупки;
6. Государственная поддержка отельных участников экономической деятельности.

Все эти направления регулируются актами Правительства. Рассмотрим их детальнее.

1. Получение государственных гарантий

Государственная гарантия Российской Федерации — это обязательства государства полностью или частично выполнить платежи в пользу кредитора в случае невыполнения заемщиком обязательств по полученным займам. Государственные гарантии дают возможность компаниям привлекать финансирование при отсутствии собственного обеспечения в достаточном объеме, а также при необходимости реструктуризировать свою задолженность перед банками-кредиторами. Кроме того, государственные гарантии позволяют привлекать заемные средства на более выгодных условиях. Очевидно, потребность в государственных гарантиях повышается в периоды экономических кризисов.

В данном случае государственная гарантийная поддержка оказывается путем подготовки и выпуска соответствующего распоряжения Правительства Российской Федерации (см. далее).

Процедура согласования подобного проекта распоряжения выглядит следующим образом: компания обращается в профильное уполномоченное ведомство, которое проверяет комплектность представленных документов, готовит заключение и направляет с пакетом документов в Межведомственную комиссию Министерства экономического развития. Данная Комиссия самостоятельно принимает решение об отборе проектов стоимостью до 10 млрд руб. (об отказе в отборе) и направляет его в Министерство финансов. Если инвестиционные проекты превышают 10 млрд руб., то Комиссия представляет их на рассмотрение Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции, которая принимает финальное решение. Итоговый проект распоряжения готовит Министерство финансов по итогам решений, принятых на заседании комиссий.

Приведем несколько примеров распоряжений подобного рода (см. далее).

ПАО «Авиакомпания “ЮТэйр”» — крупный авиаперевозчик, входивший в 2014 г. в тройку лидеров российского рынка авиаперевозок. В 2012–2015 гг. финансовое состояние компании существенно ухудшилось под влиянием девальвации национальной валюты, роста ключевой ставки Банка России, и снижения объемов воздушных перевозок. В сентябре 2015 г. компания обратилась в Межведомственную комиссию по мониторингу финансово-экономического состояния организаций, входящих в перечень системообразующих организаций, с заявлением об участии в отборе для предоставления государственной гарантии. Минтрансом России были даны заключения об особой значимости ПАО «Авиакомпания “ЮТэйр”» для гражданской авиации и о целесообразности предоставления ему господдержки. Подписанным распоряжением на основании решения Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции ПАО «Авиакомпания “ЮТэйр”» была предоставлена соответствующая госгарантия.

2. Получение льготных ставок вывозных таможенных пошлин

Ставки вывозных таможенных пошлин регулируются Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.08.2013 №754 (ред. от 20.03.2018) «Об утверждении ставок вывозных таможенных пошлин на товары, вывозимые из Российской Федерации за пределы государств — участников соглашений о Таможенном союзе, и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».

Компании, производящие товары на экспорт, заинтересованы в снижении ставок таможенных пошлин, которые для них являются расходами. Локальные компании, являющиеся потребителями экспортируемой продукции, наоборот, заинтересованы в росте экспортных пошлин, так как это будет вынуждать экспортеров поставлять больше продукции на внутренний рынок, в результате чего стоимость продукции снизится. К примеру, российские производители удобрений заинтересованы экспортировать больше продукции, при этом российским сельхозпроизводителям это невыгодно — они стремятся к тому, чтобы больше удобрений шло на внутренний рынок, поскольку это автоматически приводит к снижению цен и, следовательно, к сокращению их расходов. В этой области традиционно проходят лоббистские кампании, целью которых является изменить вышеобозначенное постановление Правительства Российской Федерации.

Отправить