Подводя промежуточный итог относительно указаний Президента России, данных в интересах той или иной группы давления, сделаем ряд практических выводов. Они важны, поскольку значительное число компаний и ассоциаций пытаются использовать данный канал обращения к Президенту как инструмент косвенного лоббизма в реализуемых ими кампаниях:

1. Лишь незначительное число обращений доходят до Президента и рассматривается им. В относительно стабильной «переписке» с Президентом находится ряд крупнейших российских компаний с государственным участием. При этом, по нашим наблюдениям, до 10–20% писем компаний уровня «Роснефти» и «Газпрома» не доходят до Канцелярии Президента России.
2. Из дошедших до Президента обращений компаний, примерно 80% возвращаются в профильные федеральные органы власти с нейтральной резолюцией — «Рассмотреть и доложить» и т.д., и только оставшиеся 20% получают одобрение с резолюцией, содержащей конкретные директивные формулировки.

§5  Президент Российской Федерации и законодательный процесс

Анализ полномочий Президента в сфере взаимоотношений с Федеральным Собранием дает основания рассматривать его как активного участника законодательного процесса. Во-первых, согласно статье 104 Конституции, Президент обладает правом законодательной инициативы, то есть имеет право вносить законопроекты в Государственную Думу ФС РФ. При этом некоторые из них он может определить, как первоочередные, что предполагает их оперативное, внеочередное рассмотрение Думой. Президент, а также его полномочные представители имеют возможность участвовать в заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации, а также выступать в ходе таковых. Во-вторых, Президент обладает широкими возможностями при рассмотрении законопроектов, направленных ему Советом Государственной Думы, и законопроектов, принятых Государственной Думой в первом чтении. Наконец, Президент подписывает и обнародует принятые федеральные законы, имея при этом право вето, то есть право отклонить данный закон, что требует его повторного рассмотрения в парламенте. Рассмотрим данные полномочия Президента подробнее.

1. Подготовка законопроектов, вносимых Президентом Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации

Существует детальный алгоритм подготовки подобного рода документов. Первой является стадия инициации. Инициаторами разработки законопроектов могут выступать подразделения Администрации Президента, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также граждане и организации. Данные законопроекты направляются на рассмотрение Руководителю Администрации.

Следующей является стадия принятия решения о необходимости разработки проекта федерального закона. В ее ходе указанные предложения с поручением Руководителя Администрации направляются для рассмотрения и подготовки заместителям Руководителя Администрации, помощникам и советникам Президента (если законопроект затрагивает вопросы, относящиеся к их компетенции), полномочным представителям Президента в Совете Федерации ФС РФ, Государственной Думе ФС РФ и Конституционном Суде Российской Федерации, в Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации, а также в иные подразделения Администрации в соответствии с их компетенцией. После этого информация о рассмотрении предложений направляется для обобщения в Государственно-правовое управление в течение семи дней со дня подписания поручения. Обобщенные предложения представляются Руководителю Администрации. При необходимости одновременно с ними представляется проект поручения Президента или проект поручения Руководителя Администрации о разработке соответствующего законопроекта. Именно Руководитель Администрации докладывает о целесообразности разработки законопроекта Президенту или дает поручение о разработке законопроекта.

Затем наступает стадия разработки и внутреннего согласования проекта федерального закона. Подготовленные в Администрации или федеральным органом исполнительной власти законопроекты вместе с сопроводительными документами представляются Руководителю Администрации в установленный Президентом или Руководителем Администрации срок. Руководитель Администрации направляет законопроект на заключение в Государственно-правовое управление, а также дает поручение своим заместителям, а также помощникам и советникам Президента (если законопроект затрагивает вопросы, относящиеся к их компетенции), и полномочным представителям Президента в Совете Федерации, Государственной Думе и Конституционном Суде в течение семи дней подготовить замечания и предложения по данному законопроекту.

Далее Указанные лица направляют замечания и предложения по законопроекту в Государственно-правовое управление. Окончательный текст законопроекта, планируемого к внесению в Государственную Думу, подготавливается Государственно-правовым управлением и направляется Руководителю Администрации вместе с проектом письма Президента в Государственную Думу. После согласования с Руководителем Администрации, все законопроекты,подлежащие внесению в Государственную Думу, направляются в Канцелярию Президента Российской Федерации.

Последней стадией является стадия согласования проекта федерального закона с Правительством Российской Федерации.

В ее ходе законопроекты, вносимые в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Президента и затрагивающие вопросы, отнесенные к компетенции Правительства и требующие его заключения, направляются в Правительство не позднее чем за две недели до внесения их в Государственную Думу.

2. Рассмотрение законопроектов, направленных Президенту Российской Федерации Советом Государственной Думы, и законопроектов, принятых Государственной Думой в первом чтении

Рассмотрим детальный алгоритм подготовки подобного рода документов:

• Законопроекты, направленные Президенту Советом Государственной Думы, а также комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания, передаются Канцелярией Президента в Государственно-правовое управление для подготовки замечаний и предложений, которые направляются полномочному представителю Президента в Государственной Думе.
• При необходимости эти законопроекты могут быть направлены в другие подразделения Администрации и федеральные органы исполнительной власти, если они затрагивают вопросы, относящиеся к компетенции данных учреждений.
• Законопроекты, принятые Государственной Думой в первом чтении и направленные Президенту, перенаправляются Канцелярией Президента в Государственно-правовое управление для подготовки предложений к докладу, а также в Генеральную прокуратуру Российской Федерации для проведения экспертизы содержания законопроектов и подготовки заключений для их срочного направления в Государственно-правовое управление.
• Копии поступивших из Государственной Думы законопроектов направляются Канцелярией Президента Российской Федерации первому заместителю Руководителя Администрации, помощникам и советникам Президента Российской Федерации, Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации (если законопроект затрагивает вопросы, относящиеся к их компетенции), полномочным представителям Президента Российской Федерации в Совете Федерации, в Государственной Думе и в Конституционном Суде Российской Федерации.
• Указанные лица при наличии замечаний и предложений по законопроекту направляют их в Государственно-правовое управление в пятидневный срок со дня получения копии законопроекта.
• Государственно-правовое управление в установленные Государственной Думой сроки представляет в Канцелярию Президента проект заключения Президента на законопроект (в двух экземплярах, на одном из которых проставлены визы исполнителей) и проект письма Президента в Государственную Думу (в двух экземплярах, на одном из которых проставлены визы исполнителей).
• Канцелярия Президента осуществляет визирование проектов письма и заключения на законопроект у первого заместителя Руководителя Администрации, а также у помощников и советников Президента (если законопроект затрагивает вопросы, относящиеся к их компетенции). Завизированные проекты письма и заключения на законопроект после согласования с Руководителем Администрации докладываются Президенту.
• Если заключение Президента на законопроект не требуется, то направляется письмо заместителю Руководителя Администрации, осуществляющему общее руководство деятельностью Канцелярии Президента, подписанное помощником Президента Российской Федерации — начальником Государственно-правового управления или одним из заместителей начальника этого управления. Если законопроект был внесен Президентом, то заключение на него, как правило, не готовится и письмо в Канцелярию Президента не направляется.

Практика по крайней мере последних десяти лет показывает, что заключения Президента Российской Федерации на проекты федеральных законов встречаются крайне редко. Как правило, начальник Государственно-правового управление пишет письмо на имя Руководителя Администрации о нецелесообразности подготовки проекта заключения Президента Российской Федерации на проект федерального закона (см. далее).

Однако это не означает, что Президент и Администрация не оказывают влияние на его содержание. В данном случае оно осуществляется путем направления писем от помощников Президента ключевым участникам законодательного процесса — полномочному представителю Президента Российской Федерации в Государственной Думе, статс-секретарям федеральных ведомств, председателям профильных Комитетов Государственной Думы и т д. Более того, содержание данным писем является определяющим для других участников законодательного процесса. Можно найти несколько примеров, когда федеральные законы были приняты вразрез с выраженной в письмах позицией, например, начальника Государственно-правового управления, влияние которого крайне велико.

Отправить