Войти в систему
Войти с помощью соц. сетей:
Лоббизм на уровне Президента непосредственно связан с широким кругом его властных полномочий. Выделим из них наиболее важные для нас, закрепленные в Конституции РФ.
Государственно-управленческие решения на уровне Президента оформляются в виде актов. Наиболее важными из них для лоббиста являются следующие категории актов:
Наибольшее значение для целей данного научного исследования имеют документы первого типа. Именно через них реализуются государственно-управленческие решения Президента РФ. Стоит отметить, что за последние 20 лет, в силу особенностей по становлению институтов государственной власти в России, каждый из приведенных выше актов имел разные значения в практической работе лоббиста. И если в 1990-е гг. ключевыми интересами лоббистов являлись указы и распоряжения Президента, то с начала 2000-х гг. лоббисты пытаются напрямую получить необходимое им поручение или указание Президента.
Дальнейшее исследование будет построено следующим образом. Вначале нами будет детально рассмотрен процесс инициирования, разработки, согласования и принятия каждого из документов, представленных в первой категории. Понимание особенностей их подготовки и согласования — необходимый атрибут для лоббистской деятельности на этом уровне. Далее мы приведем примеры лоббизма, которые были реализованы различными группами влияния через инициирование каждого из рассмотренных выше документов. В результате каждый из документов первого типа будет рассмотрен с двух сторон — как с формально-юридической, так и с лоббистской стороны.
Часть первая статьи 90 Конституции РФ определяет два вида актов, издаваемых Президентом РФ, в которые облекаются его государственно-управленческие решения: указы и распоряжения. Основным видом актов являются указы, при этом особую роль играют нормативные указы, регулирующие общественные отношения. Кроме того, указами, в силу их важности, регулируются определенные вопросы ненормативного характера — назначение на должность Председателя Правительства и формирование Правительства. Что касается распоряжений Президента, то они, как правило, являются ненормативными актами; ими оформляются решения по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента Российской Федерации. Порядок принятия президентских актов регулируется:
Введение в действие актов Президента, равно как и Правительства и федеральных органов исполнительной власти, определяется Указом Президента от 23.05.96 №763 (ред. от 29.05.2017) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
Рассмотрим процесс разработки и принятия проектов распоряжений и указов Президента РФ подробнее, выделив для этого пять ключевых этапов.
Подготовка проектов указов и распоряжений Президента осуществляется в соответствии с поручениями и указаниями Президента, а также поручениями Руководителя Администрации в установленные сроки. Заместители Руководителя Администрации, помощники Президента, руководители подразделений Администрации, которым поручена подготовка проектов указов и распоряжений Президента, определяют исполнителей документов, организуют их подготовку и необходимое согласование, и несут ответственность за качество и своевременность подготовки указанных документов.
Подготовку заключений на проекты указов и распоряжений Президента об их соответствии Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также редактирование проектов осуществляет Государственно-правовое управление в течение не более 14 дней со дня поступления проекта (за исключением проектов указов Президента Российской Федерации по вопросам помилования осужденных). При необходимости по поручению Руководителя Администрации или начальника Государственно-правового управления проводится экспертиза проектов указов и распоряжений с участием экспертов президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции.
Проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации визируются:
a) исполнителем (полистно) и руководителем подразделения Администрации, подготовившим проект (при наличии приложений к проекту каждое из них визируется в таком же порядке);
b) руководителями федеральных органов исполнительной власти или лицами, их замещающими, представившими проект и для которых в документе могут предусматриваться задания или поручения;
c) руководителями подразделений Администрации, совещательных и консультативных органов при Президенте Российской Федерации, в компетенцию которых входят вопросы, содержащиеся в проекте;
d) исполнителями Государственно-правового управления, осуществляющими подготовку заключений на проект и его редактирование (полистно);
e) начальником Государственно-правового управления или одним из специально уполномоченных заместителей начальника этого управления (полистно);
f) советниками Президента по направлениям их деятельности;
g) помощником Президента или должностным лицом Администрации, осуществляющим общее руководство подразделением;
h) заместителями Руководителя Администрации по направлениям их деятельности;
i) Руководителем Администрации.
2а. Согласование с федеральными органами исполнительной власти
Проекты указов и распоряжений Президента, затрагивающие вопросы, относящиеся к компетенции Правительства Российской Федерации, и согласованные в установленном порядке с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, направляются на согласование в Правительство Российской Федерации, как правило, с сопроводительным письмом Руководителя Администрации. О неурегулированных разногласиях по проектам, переданных на согласование, докладывается Руководителю Администрации с соответствующими предложениями.
Проекты указов и распоряжений Президента, предусматривающие издание постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации, после согласования с заинтересованными федеральными органами государственной власти подлежат обязательному согласованию в Правительстве. Проекты указов и распоряжений вносятся на рассмотрение Президента с приложением проектов соответствующих постановлений и распоряжений.
Проекты указов Президента РФ нормативного характера должны проходить согласование с Министерством юстиции РФ. Проекты нормативных правовых актов, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти, а также иными государственными органами и организациями, проходят правовую экспертизу в Министерстве юстиции РФ, в ходе которой также проводится антикоррупционная экспертиза, порядок и методика проведения которой устанавливается Правительством РФ.
2б. Устранение разногласий в части подготовки проектов указов и распоряжений Президента
В процессе согласования проектов указов и распоряжений Президента возможно возникновение возражений и замечаний. Все они излагаются в отдельной справке, прилагающейся к проекту.
Для обеспечения оперативной подготовки и согласования проекта руководитель подразделения Администрации, ответственный за его представление, при необходимости созывает представителей заинтересованных подразделений Администрации, имеющих полномочия для принятия решений. Возникающие в процессе согласования разногласия рассматриваются заместителем Руководителя Администрации либо помощником Президента, либо должностным лицом Администрации, осуществляющим общее руководство подразделением, ответственным за подготовку проекта.
О неурегулированных разногласиях по проектам документов, направленных на согласование в Правительство Российской Федерации, докладывается Руководителю Администрации с соответствующими предложениями.
Проекты, не прошедшие необходимого согласования, могут быть напечатаны на бланках с водяным знаком Государственного герба Российской Федерации и гербовой бумаге только с разрешения Руководителя Администрации, его заместителя, или помощника Президента Российской Федерации.
Проекты указов и распоряжений Президента, подготовленные с нарушением установленных требований и не прошедшие необходимого согласования, по решению Руководителя Администрации возвращаются внесшим их должностным лицам.
3. Внесение проектов указов и распоряжений Президента и их подписание
Проекты указов и распоряжений Президента, прошедшие согласование, печатаются на бланках с водяным знаком Государственного герба Российской Федерации и гербовой бумаге по указанию Руководителя Администрации и его заместителей, а также руководителя подразделения Администрации, ответственного за подготовку проекта.
Напечатанные проекты полистно визируются исполнителем и руководителем подразделения Администрации, исполнителями Государственно-правового управления, осуществлявшими подготовку заключения на проект и его редактирование, помощником Президента Российской Федерации и первым заместителем Руководителя Администрации, а также заместителями Руководителя Администрации, помощниками Президента или должностными лицами Администрации, если проект указа или распоряжения затрагивает вопросы, относящиеся к их компетенции.
Приложения к проектам, напечатанные на гербовой бумаге, визируются должностными лицами, перечисленными в разделе «Согласование в Администрации Президента проекта указов и распоряжений».
Проекты указов и распоряжений вносятся с сопроводительным письмом Руководителя Администрации на имя Президента. В письме излагаются краткое содержание проекта, обоснование необходимости его принятия, сведения о том, на основании чего подготовлен проект и с кем он согласован. При необходимости к письму прилагаются справочные и аналитические материалы, связанные с подготовкой проекта.
Подготовленные в соответствии с установленными требованиями и согласованные с Руководителем Администрации проекты указов и распоряжений Президента вместе с обосновывающими документами (в том числе в электронной форме) передаются Секретариатом Руководителя Администрации в Канцелярию Президента Российской Федерации для доклада Президенту.
4. Подписание, выпуск и присвоение номера
Подписанные Президентом указы и распоряжения передаются Канцелярией Президента в Управление информационного и документационного обеспечения для оформления и выпуска. Выпускаемым документам присваиваются порядковые номера, согласно нумерации, ведущейся раздельно для указов и для распоряжений Президента с начала каждого года. К порядковому номеру распоряжения Президента добавляется (через дефис) буквенный индекс «рп».
4a. Отклонение Президентом проектов указов и распоряжений
Подлинники проектов указов и распоряжений, отклоненных Президентом, вместе с прилагаемыми к ним документами и справочными материалами возвращаются исполнителям Канцелярией Президента.
5. Официальное опубликование
Копии указов и распоряжений Президента (в том числе и электронной форме), предназначенные для официального опубликования, направляются в «Российскую газету», Собрание законодательства Российской Федерации и на федеральное государственное унитарное предприятие «Научно-технический центр правовой информации “Система” ФСО России», обеспечивающее функционирование «Официального интернет портала правовой информации» ().
Указы и распоряжения Президента подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме указов, распоряжений или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Они обязательно публикуются в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации в течение 10 дней со дня их подписания.
Иные акты Президента, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. При этом для любого акта может быть установлен другой порядок вступления в силу.
Можно сделать вывод, что пик «указного правотворчества» в России пришелся на 1990-е гг., когда преимущественное регулирование общественно-экономических отношений осуществлялось не в форме принятия федеральных законов, а в форме указов и распоряжений Президента. Наглядным примером является первый этап приватизации государственных и муниципальных предприятий, проводившийся в 1992–1993 гг. на основе президентских указов. Позднее была предпринята попытка оформить второй этап принятием федерального закона, однако он не получил поддержки у Государственной Думы. Тогда Президентом был издан Указ от 22.07.94 №1535 «Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года». Впоследствии на его основе появился целый ряд лоббистских указов и, в частности, известный Указ Президента от 24.08.95 №872 «Об учреждении открытого акционерного общества «Сибирская нефтяная компания» (см. далее), согласно которому произошел выход нефтедобывающих и нефтеперерабатывающих активов из состава государственной компании «Роснефть» с последующей приватизацией вновь образованной компании. Указ был пролоббирован влиятельным на тот момент бизнесменом Борисом Березовским, впоследствии ставшим одним из владельцев компании.
Войти с помощью соц. сетей: