Войти в систему
Войти с помощью соц. сетей:
Данное распоряжение — это финал лоббистской кампании, длившейся по крайней мере с 2013 г. Рассмотрим ее ключевые этапы:
Согласно Указу Президента от 28.03.2011 №352 «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации», поручения и указания Президента предназначаются для реализации его конституционных полномочий.
Поручения — это предварительно проработанные по реалистичности сроков исполнения и наличию четкого задания, направленного на достижение конечного результата, и соответствующим образом оформленные решения Президента. Они могут содержаться в указах, распоряжениях и директивах Президента, и оформляются в установленном порядке на бланках со словом «Поручение».
Поручения могут быть оформлены в виде перечней. В них должны быть указаны фамилии и инициалы должностных лиц, ответственных за исполнение каждого поручения, и конкретные сроки исполнения, устанавливаемые с учетом реальной возможности их реализации в полном объеме. Фамилии и инициалы должностных лиц, ответственных за исполнение данного поручения, не указываются в случае, если поручение Президента дано всем высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации.
Что касается указаний Президента, то они оформляются в виде резолюций. Резолюцией является надпись на документе, сделанная должностным лицом и содержащая принятое им решение:«согласен», «исполнить и доложить», «взять на особый контроль» и т.д. В случае если в указании Президента РФ не определен срок его исполнения, то он устанавливается либо Руководителем Администрации Президента РФ, либо начальником Контрольного управления Президента.
Сфера действия поручений и указаний Президента охватывает всю систему государственной власти России. Указ от 28.03.2011 №352 прямо предписывает выполнение поручений и указаний руководителями федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных государственных органов, а также высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации. Кроме того, указывается, что исполнители несут персональную ответственность за своевременное и надлежащее выполнение данных поручений и указаний. Исполнители также обязаны предоставлять доклад на имя Президента, отражающий конкретные результаты выполнения работы, не позднее установленного срока. Все это дает поручениям и указаниям ярко выраженный обязательный характер. Именно это делает их такими желанными в работе лоббиста.
Детально разберем процедуру принятия, исполнения и контроля за исполнением поручений и указаний Президента.
Разделим процедуру принятия поручений и указаний Президента на два блока: принятие поручений и принятие указаний. Процесс исполнения для них будет идентичен, поэтому мы рассмотрим его без дополнительных разделений.
Подготовка проектов поручений Президента
Проекты поручений Президента подготавливаются подразделениями Администрации, оформляются на бланках установленной формы и вместе с указателем рассылки представляются в Канцелярию Президента. При необходимости к проектам прилагаются сопроводительные документы.
Проекты подготавливаются в срок, не превышающий 10 календарных дней с момента получения задания о подготовке проекта, или с даты проведения мероприятия с участием Президента, или с даты выступления Президента, если им не установлен иной срок подготовки.
Все проекты по вопросам организации мероприятий с участием Президента подготавливаются и представляются для подписания не позднее чем за семь календарных дней до проведения мероприятия.
Согласование и визирование проектов поручений (перечней поручений) Президента
Проекты поручений, подготовленные подразделениями Администрации, в обязательном порядке согласовываются с Государственно-правовым управлением, Контрольным управлением Президента, а также с подразделениями Администрации, к компетенции которых относятся вопросы, содержащиеся в проекте.
Проекты, реализация которых требует расходов из федерального бюджета, подлежат согласованию с Экспертным управлением Президента Российской Федерации.
Согласованный проект поручения визируется исполнителем и руководителем подразделения Администрации, подготовившего проект, а также заместителями Руководителя Администрации, или помощниками Президента, или должностными лицами Администрации, осуществляющими общее руководство подразделением, подготовившим проект, и подразделениями, с которыми он согласован.
Проекты в обязательном порядке визируются начальником Государственно-правового управления и представляются на подписание Президента после их визирования Руководителем Администрации. Проекты, о которых предполагается лично доложить Президенту, должны быть завизированы Руководителем Администрации в обязательном порядке.
Согласованные проекты поручений представляются в Канцелярию Президента в течение семи дней с момента получения указания о подготовке.
Проекты, подготовленные с нарушением установленных требований и не прошедшие необходимого согласования, возвращаются внесшим их должностным лицам.
Подписание и оформление поручений (перечня поручений) Президентом
Подписанные Президентом поручения регистрируются в автоматизированной системе электронного документооборота и передаются в Управление информационного и документационного обеспечения для преобразования в электронную форму, оформления и отправки вместе с соответствующими документами и указателем рассылки.
Поручению присваивается штрихкод, а также регистрационный номер, который состоит из буквенного индекса «Пр» и порядкового номера (например: №Пр-403).
Поручения Президента печатаются на бланках с водяным знаком Государственного герба Российской Федерации со словом «Поручение», перечни поручений печатаются на гербовой бумаге по решению Руководителя Администрации и его заместителей, помощников Президента, советников Президента, руководителей подразделений Администрации.
Указания Президента оформляются в виде резолюций на документе. На верхнюю часть первого листа документа, рядом с резолюцией, наклеивается второй штрихкод.
На основании указания Президента при необходимости по решению Руководителя Администрации готовится проект поручения Президента Российской Федерации.
В случае если в указании Президента РФ не определен срок его исполнения, он устанавливается руководителем Администрации Президента РФ либо помощником Президента.
Документ с оформленным указанием вместе с соответствующими документами и указателем рассылки передается в Управление информационного и документационного обеспечения для преобразования в электронную форму, регистрации в автоматизированной системе электронного документооборота (АСЭД), оформления и отправки. Регистрационные номера указаний Президента состоят из буквенного индекса «Пр» и порядкового номера (например: №Пр-403).
В рамках данного блока организуется исполнение поручений и указаний их непосредственным адресатом. При наличии обстоятельств, препятствующих исполнению поручения Президента РФ в установленный срок, исполнитель представляет на имя главы государства обоснованные предложения по корректировке срока исполнения либо доклад с указанием причин, препятствующих его своевременному исполнению, конкретных мер, принимаемых для обеспечения его исполнения, и предложений о продлении срока исполнения не позднее чем по истечении половины установленного срока.
Решение о корректировке срока исполнения или о продлении срока его исполнения принимает Президент, либо Руководитель Администрации Президента, либо помощник Президента РФ. Если срок исполнения поручения ранее продлевался два раза, то решение о продлении принимает Президент либо Руководитель Администрации Президента. Если срок продлевался три раза и более, решение принимает только Президент. В Администрации подготавливается заключение об обоснованности внесенного исполнителем предложения о продлении срока исполнения.
Исполнитель обязан не позднее установленного срока представить доклад на имя Президента РФ, в котором должны быть отражены конкретные результаты исполнения поручения или указания. В случае если поручение или указание Президента РФ дано нескольким исполнителям, доклад о исполнении представляет исполнитель, указанный первым. При этом он несет ответственность за своевременное представление доклада об исполнении. В случае если в результате исполнения поручения или указания Президента в Государственную Думу был внесен проект федерального закона либо был издан акт Президента или Правительства, то вместо доклада в Контрольное управление Президента представляется информация об исполнении. Доклады, представленные на имя Президента, рассматриваются в Администрации Президента и докладываются главе государства в порядке, установленном Руководителем Администрации. Контроль за исполнением поручений и указаний Президента осуществляет Администрация Президента. Руководитель Администрации Президента или помощник Президента регулярно информирует главу государства о ходе исполнения его поручений и указаний и в случае несвоевременного или ненадлежащего исполнения вносит предложение о привлечении виновных должностных лиц к ответственности.
Решение о снятии с контроля поручения или указания принимает Президент, либо Руководитель Администрации, либо помощник Президента. Решение о снятии с контроля поручения, срок исполнения которого был продлен Президентом, принимает сам глава государства.
Анализ состояния современного лоббизма в Российской Федерации показывает, что поручения и указания Президента России являются самым желанным решением для различных групп давления, пытающихся решать свои задачи на столь высоком уровне. Объясняется это, с одной стороны, значимой юридической силой подобных актов, с другой — огромным политическим весом решений Президента и их легитимности среди российского общества.
Если через указы и распоряжения Президента, как показал наш разбор выше, сейчас, в силу юридической природы данных актов, реализуется малое количество лоббистских инициатив, то через соответствующие поручения и указания реализуется довольно значимое число. В этом легко убедиться, проанализировав стенограммы совещаний, мероприятий, заседаний советов и комиссий с участием Президента, а также просмотрев обращения и письма на его имя от различных заинтересованных групп. Проведем классификацию данных актов с точки зрения теории лоббизма, приведя примеры реализации частного интереса через подобные поручения и указания.
Поручения Президента можно классифицировать по трем характеристикам: содержанию акта, его адресату, а также по характеру его возникновения.
По своему содержанию поручения делятся на два типа: предписывающие конкретное действие и предписывающие разрешить проблему без уточнения способа решения. В первом случае речь может идти о выделении денежных средств (в виде кредитов, ссуд, субсидий и пр.), о предоставлении налоговых и иных льгот и т.д. Во втором случае не представляется возможным как-то ограничить сферу применения поручений: они могут предписывать разрешить любую проблему, потенциально входящую в сферу ведения исполнительной власти.
Рассмотрим пример первого вида поручений, предписывающих конкретное действие, которое должно быть реализовано к определенному сроку, — поручение Пр-1827, п. 1 з) Правительству Российской Федерации: «Обеспечить предоставление субсидии акционерному обществу “Российский экспортный центр” для финансирования части затрат, связанных с сертификацией экспортной продукции». Дано по итогам Восточного экономического форума, состоявшегося 2–3 сентября 2016 г. Срок исполнения: 1 ноября 2016 г. Ответственный: Медведев Д.А.
В итоге 17 декабря 2016 г. выходит Постановление Правительства РФ №1388 «О предоставлении субсидий из федерального бюджета производителям высокотехнологичной продукции на компенсацию части затрат, связанных с сертификацией продукции на внешних рынках при реализации инвестиционных проектов». При этом АО «Российский экспортный центр» был наделен функцией агента Правительства РФ.
Также хорошим примером подобного рода поручений является поручение Пр-1847, п. 1 б) Правительству Российской Федерации от 08.09.2015: «Определить единственного поставщика препаратов плазмы крови, закупаемых за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета». Срок исполнения: 15 ноября 2015 г. Ответственный: Медведев Д.А.
19 июня выходит распоряжение Правительства РФ о назначении «Национальной иммунобиологической компании», учрежденной в составе государственной корпорации «Ростех», единым поставщиком препаратов плазмы крови для госзакупок в 2016–2017 гг. Объем рынка препаратов плазмы крови на 2015 г. при этом составлял около 14,5 млрд руб.
Рассмотрим пример второго вида поручения, когда перед ведомствами ставится проблема, которую необходимо разрешить, — поручение Пр-937, п. 3: «Минпромторгу России, Минэкономразвития России представить предложения по расширению присутствия продукции российских высокотехнологичных предприятий (в том числе производителей красок) на внутреннем рынке».
Срок предоставления доклада о проделанной работе — до 1 июля 2017 г. Ответственные: Мантуров Д.В., Орешкин М.С.
Поручение было дано по итогам встречи Президента с деловыми кругами Ярославской области, состоявшейся после обращения председателя Совета директоров ярославского завода «Русские краски» Якова Якушева, попросившего главу государства поддержать российских производителей красок.
Анализ поручений Президента России с 2015 по 2017 г. свидетельствует о самом широком спектре возможных адресатов. Указанное заставляет ряд российских правоведов ставить вопрос о том, насколько поручения Президента соответствуют его конституционным полномочиям, ведь в Конституции РФ главе государства не предусмотрена возможность отдавать непосредственные указания другим органам исполнительной власти или должностным лицам. Тем не менее практика выдачи поручений Президентом свидетельствует об обратном. Президент дает поручения федеральным органам государственной власти в целом, а также конкретным федеральным органам исполнительной власти; дает поручения высшим должностным лицам субъектов РФ, органам государственной власти субъектов РФ, органам исполнительной власти субъектов РФ, а также конкретным органам государственной власти субъектов РФ на региональном уровне; а также другим Федеральному Собранию РФ, Верховному суду РФ, независимым от Президента государственно-подобным образованиям (Центральный банк, Счетная палата), коммерческим структурам, контролируемых государством (например, государственной компании «Российские автомобильные дороги»), некоммерческим структурам (например, автономной некоммерческой организации «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов») и т.д. Правовую состоятельность подобных поручений Президента оставим юристам и рассмотрим ряд примеров, показывающих, как через канал инициации поручений тем или иным группам влияния удается лоббировать нужные им государственно-управленческие решения. Поделим их по типу адресатов.
Рассмотрим пример поручения Президента России Пр-1449, п. 2 г) Правительству России, данное 26 июля 2017 г.: «Рассмотреть вопрос о государственной поддержке приобретения вертолетов российского производства, использование которых предполагается при организации внутренних региональных и местных регулярных воздушных перевозок, в том числе в части компенсации затрат на уплату лизинговых или арендных платежей».
Срок предоставления доклада о проделанной работе — до 15 ноября 2017 г. Ответственный: Медведев Д.А.
В ответ на это поручение Минпромторг разработал проект постановления, запрещающий госкомпаниям России закупать вертолеты иностранного производства. Информация об этом была опубликована на федеральном портале нормативных правовых актов 4 августа 2017 г. В пояснительной записке к документу отмечается, что запрет на госзакупки зарубежной вертолетной техники вводится для стимулирования продаж российских вертолетов на внутреннем рынке страны, а также в целях предотвращения зависимости от иностранных технологий. Данное поручение Президента было дано в интересах АО «Вертолеты России», который объединяет большинство вертолетостроительных предприятий страны и является дочерней компанией ОАО ОПК «Оборонпром», входящего в состав государственной корпорации «Ростех».
Рассмотрим пример поручения Президента России Пр-2579, п. 2 б) Администрации Приморского края в интересах НК «Роснефть»: «Совместно с органами местного самоуправления рассмотреть вопрос о предоставлении в соответствии с подпунктом 3 пункта 2 статьи 396 Земельного кодекса Российской Федерации земельных участков без проведения торгов для строительства Восточного нефтехимического комплекса (ВНХК)».
Срок предоставления доклада о проделанной работе — до 1 марта 2017 г.Ответственный: Миклушевский В.В.
ВНХК — российская компания, входящая в корпорацию «Роснефть», созданная для реализации плана строительства в Приморском крае нефтехимического комплекса мощностью до 30 млн т сырья в год.
Рассмотрим пример поручения Президента России Пр-1138ГС, п. 1 в) Государственной Думе Российской Федерации: «Совершенствование системы саморегулирования в строительстве в части, касающейся повышения ответственности саморегулируемых организаций за выполнение их членами обязательств в соответствии с договорами подряда на выполнение работ по строительству и требований к обеспечению безопасности эксплуатации зданий и сооружений, а также обязанность строительных организаций вступать в члены саморегулируемых организаций исключительно по месту государственной регистрации строительных организаций».
Срок исполнения — 1 августа 2016 г. Ответственный: Нарышкин С.Е.
Рассмотрим пример поручения Пр-2579, п. 3 б) Открытому акционерному обществу «Газпром» в интересах НК «Роснефть»: «Публичному акционерному обществу “Газпром” и газоснабжающим организациям обеспечить в приоритетном порядке технологическое присоединение объектов Восточного нефтехимического комплекса к магистральным газопроводам и газораспределительным сетям».
Срок исполнения — 1 марта 2017 г. Ответственный: Миллер А.Б.
Поручения Президента могут готовиться по инициативе Президента или его Администрации в качестве самостоятельного документа, либо быть ответом на ту или иную инициативу со стороны заинтересованных групп.
Рассмотрим первый тип на примере поручения о дополнительных мерах по развитию фармацевтической промышленности в Российской Федерации Пр-226, п. 3 от 07.02.2016 Правительству Российской Федерации: «Представить предложения о необходимости корректировки программных мероприятий, направленных на доведение объемов производства отечественных лекарственных средств по номенклатуре перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов до 90%, с учетом информации о потребности системы здравоохранения Российской Федерации в лекарственных препаратах, в том числе их формах и дозировках, объемах закупок для государственных и муниципальных нужд».
Срок исполнения — 30 июня 2016 г. Ответственный: Медведев Д.А.
Как видно из текста поручения, оно направлено на существенный передел рынка производителей лекарственных препаратов, так как государственные закупки составляют значительную долю в продажах фармацевтической отрасли.
Довольно часто поручения данного типа появляются по результатам проверки исполнения законодательства и решений Президента, которое проводит Контрольное управление Президента, например «Перечень поручений по результатам проверки эффективности мер по ускорению процессов импортозамещения в автомобильной промышленности» от 18 января 2016 г. Кроме того, как уже отмечалось выше, когда проект поручения готовится по указанию Президента Российской Федерации в качестве самостоятельного документа, на бланке поручения размещается слово «Поручение». Рассмотрим такой пример отдельно (см. далее).
Войти с помощью соц. сетей: