В заключение Анатолий Панфилов заявил, что «Зеленые» обратятся в Общероссийский народный фронт (ОНФ) с просьбой доложить Президенту РФ Владимиру Путину и Правительству России о необходимости внедрения современных технологий утилизации (читай продукции компании «ЭТМ групп». — Прим. авт.) несортированных бытовых отходов.

Соответственно, здесь мы видим использование экологической группы давления в корпоративных интересах. Компания «ЭТМ групп» заинтересована в «раскручивании» экологического тренда в области ужесточения норм утилизации отходов, так как это стимулирует ее продажи. Так как 2017 г. в России объявлен годом экологии, компания, очевидно, приложит максимум усилий, чтобы максимально расширить свои рынки сбыта.

Сделаем ряд обобщающих выводов по состоянию экологического лобби в России.

1. На 2016 г. вопросы охраны окружающей среды в России нельзя считать важным общественным фактором. Для преобладающего большинства населения ключевые тезисы экологического движения в области охраны природы, воздуха, воды, производства продуктов питания являются второстепенными, не определяющими их первостепенные проблемы. Можно предположить, что это в первую очередь обусловлено низким материальным уровнем жизни в России, а также историческими и культурными причинами.
2. Отсутствие в России общественного понимания и запроса на экологическую повестку приводит к тому, что данная тематика практически не представлена в текущей публичной политической жизни и не является значимым фактором в электоральных предпочтениях, что подтверждается неудачами «зеленых» на выборах.
3. Если экологический лоббизм для западных стран — это интенсивно развивающаяся реалия общественно-политической жизни, то для России — это все еще достаточно новая сфера разграничения и согласования интересов, где потенциальные участники процесса пока не сформировали развернутого восприятия текущих задач и перспектив этого направления. Более того, экологический лоббизм большинством населения, скорее, воспринимается как попытка негативного западного влияния на российский бизнес, например, в области атомной энергетики или в нефтегазовой сфере. Такое восприятие негласно поддерживается российскими властями и крупными корпорациями.
4. Анализируя институциональные площадки по выработке решений в области экологической повестки дня, мы наблюдаем явное превалирование представителей природопользователей, которые стремятся блокировать или перенести решения в области ужесточения экологических стандартов и требований. Среди наиболее заметных системных противников экологического движения — представители металлургической и нефтегазовой отраслей. Заметное падение цен на энергоресурсы, а также введение санкций в отношении России после «украинских событий» значительно усилили их аргументы в противодействии экологическим лоббистам. Одной из побед природопользователей в этой области стало принятие Правительством РФ мер по заморозке на период кризиса так называемых неналоговых платежей, значимая часть которых приходится именно на экологические сборы.
5. Несмотря на отсутствие общественного запроса на экологическую повестку дня, мы наблюдаем положительные изменения в отношении этой тематики у значительной части государственно-административной элиты, но эти сдвиги происходят не благодаря давлению снизу, общественному осознанию этих проблем, а инициируются сверху. На наш взгляд, это происходит прежде всего благодаря интеграции России в международную общественную проблематику. Российская политическая элита, несмотря на значимое противодействие со стороны бизнеса, осознает себя частью цивилизованного мира, соответственно, вынуждена следовать экологическому тренду, внедряя соответствующие стандарты и правила.
6. Если анализировать состояние экологического лобби в России, то серьезными субъектами влияния здесь являются лишь организации, входящие в сети международных экологических движений уровня WWF и Greenpeace. Только данные организации, на наш взгляд, обладают необходимыми возможностями проведения экспертиз, финансовыми ресурсами, а также способностью актуализировать те или иные проблемы на национальном и (или) международном уровне. Российские экологические движения, созданные на волне гласности в СССР, а также в постперестроечной России и в настоящее время, за редким исключением, прекратили свое существование. Причиной этого является отсутствие упомянутого ранее общественного запроса на экологическую повестку дня (что потенциально могло бы привлечь на их сторону публичных политиков), а также проблемы с фандрайзингом: в российском обществе отсутствует культура донорства на подобного рода проекты, а российские коммерческие структуры в большинстве своем воспринимают экологических лоббистов как угрозу.
7. Представители ведущих экологических организаций институционально неплохо интегрированы в процесс разработки государственных решений в области охраны окружающей среды. Так, они регулярно встречаются с высшими российскими чиновниками, включая Президента и премьер-министра России, имеют возможность доводить информацию о своих идеях через действующие профильные советы при государственных ведомствах. Дальнейшее развития экологического движения в России будет напрямую зависеть от роста материального состояния российского общества. С его повышением, как показывает опыт развитых стран, неизбежно появляется общественный запрос на качество окружающей среды, который тут же найдет поддержку в политических кругах.

§4   Общества защиты прав пенсионеров, ветеранов, инвалидов / пациентские организации

Общества защиты прав пенсионеров, ветеранов, инвалидов / пациентские организации — некоммерческие организации, отстаивающие интересы слабозащищенных слоев населения, престарелых, инвалидов и пр.

В этом разделе нами будут отдельно рассмотрены пенсионерские, ветеранские, инвалидные, а также пациентские организации, представляющие значительную часть российского общества. Членский состав данных организаций в значительной мере пересекается, предмет лоббизма и карта политических стейкхолдеров похожи. Рассмотрим общее и особенное в лоббизме данного вида некоммерческих субъектов влияния.

Пенсионеры

Пенсионером называют лицо, которое регулярно получает денежное пособие от государства в связи с достижением установленного возраста, получением инвалидности, потерей кормильца или отставкой после военной службы. Количество пенсионеров в России неуклонно растет, в 2015 г. оно составило 35 163 000 человек. Это — 24% всех граждан РФ. По состоянию на 1 января 2016 г. численность пенсионеров в России, находящихся на учете в Пенсионном фонде России, составила более 42 млн человек. Количество военных пенсионеров в России, по данным Министерства обороны, составляет 1,1 млн человек. Согласно глобальному пенсионному индексу (Global Retirement Index), Россия остается одной из худших стран в мире для пенсионеров. Рейтинг измеряет, насколько комфортно выходить на пенсию в той или иной стране по четырем факторам: финансовая ситуация, материальная обеспеченность, качество жизни и здоровье. В рейтинге 2017 г., в который вошли 43 страны, Россия заняла 40-ю строчку.

На уровне федеральных органов власти тема «пожилых людей» регулярно обсуждается на самом высоком уровне. Так, по итогам заседания президиума Госсовета, состоявшегося 5 августа 2014 г., на тему развития системы социальной защиты граждан пожилого возраста, Президент России Владимир Путин подписал перечень поручений «О развитии системы социальной защиты граждан пожилого возраста». Основные темы заседания: улучшение социально-экономического положения пожилых людей, доступность услуг здравоохранения для этой категории населения. Одно из поручений Президента России касалось разработки долгосрочной стратегии действий в интересах граждан старшего поколения. В результате 5 февраля 2016 г. было принято распоряжение Правительства РФ №164-р «Об утверждении Стратегии действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 года». Стратегия определяет цели, принципы, задачи и приоритетные направления государственной социальной политики в отношении граждан старшего поколения.

В числе приоритетных направлений реализации стратегии выделены: финансовое обеспечение граждан старшего поколения и стимулирование их занятости, совершенствование системы охраны здоровья граждан старшего поколения, обеспечение доступа таких граждан к информационным и образовательным ресурсам, формирование условий для организации их досуга, развитие современных форм социального обслуживания, рынка социальных услуг, стимулирование производства товаров и оказания услуг в целях удовлетворения потребностей граждан старшего поколения, развитие общества с учетом интересов, потребностей и возможностей этих граждан. В Стратегии определены конкретные целевые показатели ее реализации.

Ключевые представители лобби пенсионеров

В силу значительного числа пенсионеров в России (почти треть населения страны) они являются объектом пристального внимания публичной власти, для которой данная социальная группа является стабильным фундаментом поддержки в избирательных кампаниях всех уровней. Именно активное участие старшего поколения в выборах (в отличие от в целом пассивной молодежи) позволяет действующей в России власти сохранять свои позиции. На федеральных парламентских выборах представители старшего поколения традиционно отдают свои голоса «Коммунистической партии Российской Федерации» (КПРФ), а также провластной «Единой России». Профильная для старшего поколения «Российская партия пенсионеров за социальную справедливость» в целом некоторое время показывала неплохие результаты на регио­нальных и муниципальных выборах, а благодаря преодолению на федеральных выборах в 2003 г. 3%-ного барьера, партия получала государственное финансирование. Указанное вынуждает действующую власть, а также публичных политиков всех уровней постоянно «заигрывать» со старшим поколением, а любые требования этой социальной группы сразу становятся политическими. Повышенное внимание властей, а также всевозможных общественно-политических структур (в большинстве случаев полностью подконтрольных Администрации Президента РФ) приводит к тому, что у старшего поколения практически полностью отсутствует сильное лобби, которое активно добивалось бы от властей конкретных результатов, не позволяя манипулировать сознанием своей целевой группы. Очевидно, понимая это, Администрация Президента РФ очень внимательно следит за любыми организованными инициативами «снизу», в том числе опекая и поддерживая контролируемые ей корпоративистские организации, которым отводится роль мониторинга ситуации, но главное — своевременно предотвращая возможные конфликты и политическое недовольство. Рассмотрим ряд лоббистских организаций старшего поколения.

Общероссийская общественная организация «Союз пенсионеров России» — всероссийская общественная организация, созданная с целью способствовать решению острых проблем, с которыми сталкиваются люди старших поколений. Создана 21 июля 1994 г. по инициативе девяти региональных пенсионерских организаций.

Заявляемая численность членов по стране — свыше 1,4 млн человек. Объявленное организацией количество местных отделений в городах и районах (без учета первичных отделений по месту жительства) — 1922.

Организация является получателем и распределителем президентских грантов. Например, в 2015 г. по этой линии она получила 415 млн руб. Кроме того, организация получает регулярные субсидии из федерального бюджета. В соответствии с Приложением 50 «Распределение субсидий из федерального бюджета на государственную поддержку отдельных общественных и иных некоммерческих организаций» к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2017 г. и на плановый период 2018 и 2019 гг.» организация получила 23,94 млн рублей.

Несколько представителей организации входят в Комиссию при Президенте Российской Федерации по делам ветеранов. Председатель президиума организации Валерий Рязанский на 2017 г. также является председателем Комитета Совета Федерации по социальной политике.

Некоммерческое партнерство «Мир старшего поколения» — это общественное объединение негосударственных поставщиков услуг для пожилых людей. Среди ключевых членов некоммерческого партнерства — компании и организации, специализирующиеся на коммерческих услугах размещения и социального обслуживания для пожилых людей. По модели бизнеса партнерство напоминает «Американскую ассоциацию пенсионеров» (AARP, см. далее информационную справку), которая смогла создать многомиллиардный бизнес, оказывая посреднические услуги своим членам.

Цель некоммерческого партнерства — создание саморегулируемого института негосударственных поставщиков услуг для пожилых людей в Российской Федерации для достижения максимального качества и доступности услуг, выработки стандартов обслуживания, системного представления интересов участников рынка при взаимодействии с органами государственной власти и финансовыми институтами.

Партнерство лоббирует изменения в нормативно-правовой базе для привлечения частного бизнеса в социальную сферу и инвестиций в социальную инфраструктуру. Перечислим далее несколько лоббистских инициатив партнерства:

• Изменение ФЗ от 25.07.2005 №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» в части расширения списка объектов концессионного соглашения и включения в него объектов социального обслуживания.
• Изменение Постановления Правительства РФ №63 «Об утверждении правил размещения средств пенсионных резервов негосударственных пенсионных фондов и контроля за их размещением». Партнерство лоббирует идею расширения списка возможных объектов размещения средств пенсионных резервов и включения в него объектов социального обслуживания. Для этого необходимо в ст. 5 постановления включить в список возможных объектов размещения средств пенсионных резервов объекты социального обслуживания пожилых людей и инвалидов.
• Изменение проекта ФЗ «О государственно-частном партнерстве» в части расширения списка возможных объектов государственно-частного партнерства и включения в него объектов социального обслуживания пожилых людей и инвалидов. Для этого партнерство лоббирует включение в ст. 6 ФЗ в список возможных объектов государственно-частного партнерства объектов социального обслуживания пожилых людей и инвалидов.
• Изменение Налогового Кодекса РФ. Здесь партнерство лоббирует включение в список налогоплательщиков, имеющих льготы по уплате налогов, юридических лиц, инвестирующих в проекты социальной инфраструктуры, независимо от их организационно-правовой формы.

Справочно: Пенсионное лобби в США

Одно из сильнейших лобби и самая крупная неправительственная организация в США — Американская ассоциация пенсионеров (AARP). Организация была основана бывшей учительницей из Калифорнии Этель Перси Андрус и страховым агентом Леонардом Дэвисом в 1958 г. На 2017 г. членами ассоциации являются более 37 млн чел.

Формально организация считается некоммерческой и пользуется налоговыми льготами и правительственными грантами. Однако при этом AARP — и крайне прибыльный бизнес. Кроме членских взносов корпорация пенсионеров получает прибыль (через аффилированные фирмы) от продажи пожилым людям страховых полисов на недвижимость, медицинских и автостраховок, продуктов питания, турпутевок, билетов на концерты и пр. В 2008 г., например, только прибыль от страховых сделок составила 652 млн долл. (при том что AARP выступает лишь посредником между пенсионерами и страховыми компаниями). А еще есть размещение рекламы в собственных периодических изданиях. В том же 2008 г. прибыль от коммерческих материалов в журнале и бюллетене AAPR исчислялась 120 млн долл. Доход организации по состоянию на 2014 г. составил более 1,4 млрд долл.

Ассоциация является влиятельным лоббистом, проводя публичные кампании, а также нанимая крупнейшие американские лоббистские и юридические фирмы для продвижения своих интересов.

Если суммировать общие затраты ассоциации на лоббизм с 1998 по первое полугодие 2017 г., то общая сумма составит 266 841 064 долл., что выводит ассоциацию на восьмое место среди крупнейших вкладчиков в лоббизм в США. Для сравнения, это больше, чем потратила крупнейшая нефтяная компания в США Exxon Mobil (чуть более 235 млн долл. за это же время) или крупнейшая военно-промышленная компания США Lockheed Martin (чуть более 230 млн долл. за это же время). Самые значительные траты организации пришлись на 2005 и 2008 г., когда было потрачено более 36 и 35 млн долл. соответственно. Число общих зарегистрированных лоббистов, представляющих интересы организации на 2017 г. — 31 человек.

Предмет лоббизма

Обобщая наиболее часто встречающиеся требования пенсионного лобби к государственной власти, можно выделить следующие ключевые темы:

• Противодействие повышению пенсионного возраста.
• Повышение и индексация пенсий темпами, опережающими темпы инфляции.
• Увеличение бюджетных расходов на здравоохранение. Высокотехнологичная и доступная для пенсионеров медицина.
• Льготное лекарственное обеспечение. Увеличение объема финансовых средств на закупку лекарственных препаратов, расширение адресных субсидий на операции для пенсионеров.
• Сохранение и увеличение налоговых и прочих льгот для пенсионеров.
• Снижение выплат по тарифам ЖКХ для пенсионеров или увеличение бюджетного субсидирования по этим выплатам.
• Развитие рынка труда для пенсионеров, в том числе путем введения преференций для предприятий (включая налоговые), создающих рабочие места для пенсионеров.
• Противодействие принятию закона, отменяющего пенсии для работающих пенсионеров.
• Создание условий для активного трудового долголетия.
• Увеличение бюджетного финансирования научных исследований в области геронтологии.

Краткая карта политических стейкхолдеров лобби пенсионеров

Система принятия государственных решений, затрагивающая интересы пенсионеров, пересекается с системой выработки решений в интересах ветеранов и пенсионеров, которая подробно будет рассмотрена ниже. Здесь же выделим только ту часть общей карты политических стейкхолдеров, которая затрагивает именно проблемы старшего поколения как наиболее широкой общественной группы.

Проблемы граждан пожилого возраста регулярно рассматриваются на заседании Президиума Государственного совета РФ. Государственный совет РФ является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Государственный совет формируется в составе Председателя Совета и его членов. Председателем Государственного совета является Президент России.

За последнее время состоялись два заседания президиума Государственного совета РФ по вопросам старшего поколения:

• 25 октября 2010 г. прошло заседание президиума Государственного совета о социальной политике в отношении граждан пожилого возраста и повышении качества их жизни под руководством президента России Дмитрия Медведева.
• 5 августа 2014 г. прошло заседание президиума Государственного совета по вопросам развития системы социальной защиты пожилых людей под руководством Президента России Владимира Путина.

К каждому заседанию Государственного совета формируется Рабочая группа, которая готовит материалы к предстоящему совещанию, формирует его повестку. По решению Администрации Президента России возглавляет Рабочую группу, как правило, один из членов президиума Государственного Совета РФ, а в его состав входят профильные министры федерального Правительства РФ, руководители федеральных фондов, депутаты Федерального Собрания РФ, губернаторский корпус. Рабочая группа проводит заседания, на которых формирует повестку дня заседания будущего президиума Государственного Совета, а также проект перечня поручений.

Ветераны

Согласно ФЗ от 12.01.95 №5-ФЗ (ред. от 19.12.2016) «О ветеранах» выделяются следующие категории ветеранов: ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий на территории СССР, на территории Российской Федерации и территориях других государств (ветераны боевых действий), ветераны военной службы, ветераны труда. На 2016 г. ветеранов Великой Отечественной войны остается порядка 400 000 человек. Пенсионеров Министерства обороны, ветеранов военной службы насчитывается более 15 млн человек, имеется более 900 000 ветеранов боевых действий.

Государственная политика в отношении ветеранов предусматривает: создание соответствующих структур по делам ветеранов в органах государственной власти, реализацию мер социальной поддержки, установленных Федеральным законом РФ от 12.01.95 №5-ФЗ «О ветеранах», выделение из федерального бюджета средств, необходимых для реализации мер социальной поддержки и пропаганды с использованием средств массовой информации важности добросовестной военной службы и трудовой деятельности, значения государственных наград за ратные и трудовые подвиги.

В соответствии с Федеральным Законом «О ветеранах» социальная поддержка ветеранов предусматривает:

для инвалидов войны:

• льготы по пенсионному обеспечению в соответствии с законодательством;
• обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем инвалидов Великой Отечественной войны, нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до 1 января 2005 г., которое осуществляется в соответствии с положениями статьи 23 Федерального закона «О ветеранах»;
• оплата в размере 50% занимаемой общей площади жилых помещений и коммунальных услуг, в том числе членами семей инвалидов войны, совместно с ними проживающих;
• обеспечение протезами (кроме зубных протезов) и протезно-ортопедическими изделиями;

для участников Великой Отечественной войны:

• льготы по пенсионному обеспечению в соответствии с законодательством;
• обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем участников Великой Отечественной войны, нуждающихся в улучшении жилищных условий;
• оплата в размере 50% занимаемой общей площади жилых помещений и коммунальных услуг, в том числе членами семей инвалидов войны, совместно с ними проживающих;
• обеспечение протезами (кроме зубных протезов) и протезно-ортопедическими изделиями;

для ветеранов боевых действий:

• льготы по пенсионному обеспечению в соответствии с законодательством;
• обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем ветеранов боевых действий, нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до 1 января 2005 г.; ветераны боевых действий, вставшие на учет после 1 января 2005 г., обеспечиваются жильем в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации;
• оплата в размере 50% занимаемой общей площади жилых помещений;
• обеспечение протезами (кроме зубных протезов) и протезно-ортопедическими изделиями;
• обучение по месту работы на курсах переподготовки и повышение квалификации за счет средств работодателя;
• прием вне конкурса в государственные образовательные учреждения высшего и среднего профессионального образования.

На членов семей военнослужащих, погибших при выполнении задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, распространяются социальные гарантии и компенсации, действующие в отношении членов семей военнослужащих, погибших в Великой Отечественной войне.

Ключевые представители ветеранского лобби. Общероссийская общественная организация ветеранов «Российский Союз ветеранов» является официальным правопреемником первой в нашей стране ветеранской организации — Советского комитета ветеранов войны, созданного 29 сентября 1956 г. по предложению Министра обороны Маршала Советского Союза Г.К. Жукова. На 2017 г. в 70 субъектах Российской Федерации воссозданы и продолжают работать региональные отделения организации и более 30 общественных объединений ветеранов. Российский союз ветеранов объединяет в своих рядах около 5 млн человек. Основные задачи Российского союза ветеранов: восстановление авторитета ветеранского сообщества в стране, осуществление социальной защиты ветеранов, а также работа по патриотическому воспитанию молодежи. Организация получает субсидии из федерального бюджета. В соответствии с Приложением 50 «Распределение субсидий из федерального бюджета на государственную поддержку отдельных общественных и иных некоммерческих организаций» к ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 г. и на плановый период 2018 и 2019 гг.» организация получила 17,1 млн руб.

Всероссийская общественная организация ветеранов (пенсионеров) войны, труда, Вооруженных Сил и правоохранительных органов была образована 17 декабря 1986 г. на учредительной конференции ветеранов войны и труда. Организация имеет региональные отделения во всех регионах Российской Федерации. Заявляемая численность постоянного актива по стране — 2,5 млн человек. Заявляемое количество первичных ветеранских организаций по стране (на различных предприятиях, в организациях, ведомствах и по месту жительства) — 100 000.

Уставные задачи: защита гражданских, социально-экономических, трудовых и личных прав ветеранов; улучшение материального положения, медицинского и бытового обслуживания ветеранов; юридическая помощь ветеранам и членам их семей; патриотическое воспитание молодежи; военно-историческая работа.

Организация получает субсидии из федерального бюджета. Так, в соответствии с Приложением 50 «Распределение субсидий из федерального бюджета на государственную поддержку отдельных общественных и иных некоммерческих организаций» к ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 г. и на плановый период 2018 и 2019 годов» организация получила 12,6 млн руб.

На 2017 г. председатель Совета организации Алексей Балагуров является членом Комиссии при Президенте Российской Федерации по делам ветеранов (по согласованию).

Общероссийская общественная организация «Российский союз ветеранов Афганистана» образована в ноябре 1990 г.

На 2017 г. заявляемая численность составила около 500 000 человек. Организация имеет 79 структурных подразделений в 76 регионах Российской Федерации, в том числе в Республике Крым и городе Севастополе.

Организация получает субсидии из федерального бюджета. Так, в соответствии с Приложением 50 «Распределение субсидий из федерального бюджета на государственную поддержку отдельных общественных и иных некоммерческих организаций» к ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 г. и на плановый период 2018 и 2019 годов» организация получила 94,6 млн руб. (подробнее о бюджетном лоббизме данной организации см. в описании ее лоббистской кампании).

Лидер — Франц Клинцевич, заместитель председателя Комитета Государственной Думы по обороне. Клинцевич также является членом Комиссии при Президенте Российской Федерации по делам ветеранов (по согласованию).

Краткая карта политических стейкхолдеров

На уровне Президента России

Комиссия при Президенте Российской Федерации по делам ветеранов является совещательным органом при Президенте Российской Федерации, образованным в целях обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций при рассмотрении вопросов, связанных с осуществлением социальной защиты ветеранов. Как правило, комиссия заседает один раз в год. Иногда проводятся совместные заседания с Комиссией при Президенте Российской Федерации по делам инвалидов. Председателем Комиссии является советник Президента Российской Федерации. По состоянию на 20 декабря 2016 г. это — А. Левицкая.

На уровне федеральных органов исполнительной власти

Министерство обороны Российской Федерации. В рамках министерства действует Центральный совет по делам ветеранов Министерства обороны РФ, который возглавляет Министр обороны Российской Федерации. Совет образован в соответствии с приказом Министра обороны Российской Федерации от 31.08.2005 №365. Советы также созданы в военных округах, флотах, видах и родах Вооруженных Сил Российской Федерации, главных и центральных управлениях Минобороны России, армиях (флотилиях) и им равных. В соединениях, воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, военных комиссариатах действуют комитеты, задача которых — непосредственная работа на местах.

Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации. В рамках министерства действует Департамент демографической политики и социальной защиты населения. Департамент обеспечивает деятельность министерства по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения, в том числе социальной защиты граждан пожилого возраста и ветеранов.

На уровне Федерального Собрания

Комитет Государственной Думы ФС РФ по труду, социальной политике и делам ветеранов отвечает за законодательство, направленное на урегулирование отношений в сфере обязательного пенсионного страхования и пенсионного обеспечения, обязательного социального страхования, социальной защиты отдельных категорий граждан, социального обслуживания, минимальных социальных гарантий.

Комитет Совета Федерации ФС РФ по социальной политике. К вопросам ведения Комитета относятся социальное обеспечение граждан и социальная поддержка ветеранов, включая адаптацию и реабилитацию.

Инвалиды

В соответствии с ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24.11.95 №1 81-ФЗ, инвалид — это лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты. Признание лица инвалидом осуществляется федеральным учреждением медико-социальной экспертизы. По данным Федеральной службы государственной статистики (Росстат) общее число инвалидов в России по состоянию на 1 января 2017 г. составляет 12 259 000 человек — примерно 9% населения страны.

В 2014 г. Росстат провел комплексное исследование качества жизни российских инвалидов. Лишь 3% российских инвалидов являются членами ­каких-либо общественных движений или организаций, из них 57% состоят в советах ветеранов.

Ключевые представители лобби инвалидов. Общероссийская общественная организация «Всероссийское общество инвалидов» — российская организация, созданная в РСФСР 17 августа 1988 г. и объединяющая людей с инвалидностью. Член Международной организации инвалидов. Организация имеет специальный консультативный статус при Экономическом и Социальном Совете ООН. Заявляемая численность — более 1,5 млн человек, 24 300 первичных организаций, 2100 районных и городских и 83 региональные организации. Целями организации являются: защита прав и интересов инвалидов; обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей участия во всех сферах жизни общества; интеграция инвалидов в общество.

Почетный председатель организации — А.В. Ломакин-Румянцев является также членом Комиссии при Президенте Российской Федерации по делам инвалидов.

Общероссийская общественная организация инвалидов «Всероссийское ордена Трудового Красного Знамени общество слепых» — российская организация, объединяющая людей-инвалидов с частичной или полной потерей зрения. Организация была создана 13 марта 1925 г. По состоянию на 1 октября 2016 г. ВОС объединяет 75 региональных организаций, в ее структуре 767 местных организаций. На 1 января 2017 г. на учете в Обществе состоит более 209 000 членов. Общество получило привилегированный экономический статус после издания Указа Президента РФ от 22.12.93 «О мерах государственной поддержки деятельности общероссийских общественных объединений инвалидов» (подробнее см. описание лоббистской кампании этой организации. — Прим. авт.).

Президент организации — А.Я. Неумывакин, является также членом Комиссии при Президенте Российской Федерации по делам инвалидов, а также членом Совета по делам инвалидов при Председателе Совета Федерации ФС РФ. Вице-президент ВОС О.Н. Смолин, депутат Государственной Думы ФС РФ первого, второго, третьего, четвертого и пятого созывов — активный лоббист интересов инвалидов.

Общероссийская общественная организация инвалидов «Всероссийское общество глухих» (ВОГ) — общероссийская общественная организация людей-инвалидов с полной или значительной потерей слуха. ВОГ была создана в РСФСР (СССР) в 1926 г. Главные задачи ВОГ: защита законных прав и интересов граждан Российской Федерации с нарушениями слуха, их социальная реабилитация и интеграция в современное общество, обеспечение равных с другими гражданами возможностей. Общество получило привилегированный экономический статус после издания Указа Президента РФ от 22.12.93 «О мерах государственной поддержки деятельности общероссийских общественных объединений инвалидов» (подробнее см. описание лоббистской кампании этой организации. — Прим. авт.).

Президент организации — В.Н. Рухледев, он также является членом Комиссии при Президенте Российской Федерации по делам инвалидов.

Общероссийская общественная организация инвалидов войны в Афганистане (ОООИВА — «Инвалиды войны») создана в 1991 г. Изначально организация называлась «Российский фонд инвалидов войны в Афганистане» (РФИВА). Наряду с физическими лицами — участниками боевых действий в Афганистане, в состав учредителей вошли Министерство обороны, Госстрах, Госкомспорт, Гостелерадио, Жилсоцбанк, Исполком Моссовета, Московская патриархия, Фонд мира МИД, Фонд милосердия и здоровья, Минздрав, МВД и другие. Фонд получил привилегированный экономический статус после издания Указа Президента РФ «О Российском фонде инвалидов войны в Афганистане» от 30.11.91 г. №248 и Указа Президента РФ от 22.12.93 «О мерах государственной поддержки деятельности общероссийских общественных объединений инвалидов» (подробнее см. описание лоббистской кампании этой организации. — Прим. авт.). Представляет интересы инвалидов бое­вых действий в Афганистане, Чеченской республике и пр., участников контртеррористических операций и членов их семей. Организация участвует в разработке законов по социальной защите инвалидов войны, контролирует исполнение нормативно-правовых документах на федеративном и региональном уровнях, разрабатывает и реализует программы социально-экономической защиты инвалидов и ветеранов военных действий.

Руководитель организации — Андрей Чепурной, член Комиссии по делам инвалидов при Президенте Российской Федерации и Российского организационного комитета «Победа».

Справочно: Ветеранское лобби в США

По состоянию на 15 мая 2005 г. в составе ветеранского движения США насчитывается более 15 млн человек. Всеми вопросами ветеранов вооруженных сил США занимается Министерство по делам ветеранов — МДВ (до 15 марта 1989 г. этими вопросами занималось управление по делам ветеранов). Повышение статуса управления до уровня министерства свидетельствует о значимости, которая придается в США вопросам социального обеспечения бывших военнослужащих. На 2017 г. это — второе по величине федеральное министерство после министерства обороны США с численностью персонала около 280 000 человек. В компетенцию министерства входит оформление ипотечных кредитов, страхование жизни, назначение пенсий, пособий и льгот (включая случаи выплаты при потере трудоспособности, потере кормильца, медицинские льготы и выплаты на погребение) для ветеранов вооруженных сил США и членов их семей. Ветеранское движение объединено в более чем 70 общественных организаций. Наиболее крупными и влиятельными из них являются: Американский легион (на 2014 г. объединяет более 2,4 млн человек), Ветераны зарубежных войн США (на 2016 — 1,2 млн человек).

Американский легион (англ. American Legion) — организация американских ветеранов боевых действий, созданная после окончания Первой мировой войны военно­служащими американских экспедиционных сил 1917–1918 гг. Была утверждена Конгрессом 16 сентября 1919 года. Основополагающими направлениями деятельности Американского легиона являются поддержка политики правительства США и стратегии армии и флота. Американский легион поддерживал и поддерживает курс США на использование вооруженной силы в любой точке мира, если того требуют интересы страны. По остальным направлениям деятельность Американского легиона во многом совпадает с деятельностью ветеранского движения в США. Прежде всего, это: защита интересов своих членов на всех уровнях, материальная поддержка и помощь ветеранам, и особенно инвалидам, поиск погибших и пропавших без вести, социальная и психологическая адаптация уволенных военнослужащих.

Известные члены: президенты США Гарри Труман, Джон Кеннеди, Ричард Никсон, Джордж Буш и др.

Несмотря на значительное членство, а также связь с высшей политической элитой США, официальное лоббистское влияние организации незначительно. По данным статистики с 1998 г., наибольшие затраты на лоббизм имели место в 1998 г. — 566 498 долл. На 2017 г. у организации было четыре зарегистрированных лоббиста.

Ветераны зарубежных войн Соединенных Штатов (Veterans of Foreign Wars of the United States), основанная 29 сентября 1899 г., старейшая организация ветеранов США. На 2017 г. имеет свои структуры в 50 штатах США, округе Колумбия и в 19 странах мира (в Латинской Америке, странах Тихоокеанского бассейна и Европы). Для более тесного контакта с правительственными кругами США, Конгрессом и президентом страны организация имеет представительский офис в Вашингтоне.

В разные годы ее действующими, а не почетными членами, были восемь президентов США: от Т. Рузвельта до Дж. Буша-младшего, известные спортсмены, астронавты.

Бюджет организации на 2015 год — более 98 млн долл.

Организация активно отстаивает интересы ветеранов, что привело к принятию основополагающего закона о военнослужащих и ветеранах в США, созданию системы национальных мемориальных кладбищ, а затем и к принятию льгот и компенсаций для ветеранов войны во Вьетнаме, подвергшихся воздействию «Эйджент Орандж» (Agent Orange), а затем и тех, кто страдал от так называемого синдрома войны в Заливе. В 2008 г. организация вышла победителем в долгой борьбе за принятие нового Закона о военнослужащих и ветеранах, который действует в настоящее время и в соответствии с которым будут значительно расширены привилегии и льготы для военнослужащих, участников боевых действий в Ираке и Афганистане, состоявших на действительной службе, а также проходивших службу в составе вспомогательных частей.

Несмотря на значительное членство, а также связь с высшей политической элитой США, официальное лоббистское влияние организации незначительно. По данным статистики с 1998 г., наибольшими затраты на лоббизм были с 1998 г. по 2000 г., когда официальные затраты организации на эти цели составляли 240 000 долл. На 2017 г. у организации имелся один зарегистрированный лоббист.

Предмет лоббизма

Сохранение и расширение льгот. Инвалиды имеют целый ряд льгот. Перечислим ключевые из них:

• ежемесячные денежные выплаты, которые регулярно корректируются;
• индексируемые пенсии по инвалидности (нетрудоспособности):
• набор социальных услуг (лекарства, путевка в санаторий, проезд до санатория) или денежная компенсация, если гражданин желает получать льготу в виде денег;
• набор льгот инвалидам в сфере образования (например, инвалиды I и II групп: обучение в любых организациях ВПО и СПО, а также в любых муниципальных образовательных учреждениях при поступлении вне конкурса, все инвалиды получают стипендию);
• льготы при приобретении лекарств (например, инвалиды I группы и неработающие инвалиды II группы лекарства по рецептам врачей получают бесплатно);
• льготы при использовании транспорта (например, право на льготный проезд на городском пассажирском транспорте предоставляется инвалидам, детям-инвалидам и лицам, осуществляющим уход за детьми-инвалидами);
• льготные условия труда для инвалидов (например, для инвалидов I и II групп устанавливается сокращенная продолжительность рабочего времени (не более 35 часов в неделю) с сохранением полной оплаты труда);
• льготы в сфере жилищного законодательства (например, инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, предоставляется скидка не ниже 50% от суммы квартирной платы (в домах государственного, муниципального и общественного жилищного фондов) и оплаты коммунальных услуг независимо от принадлежности жилищного фонда);
• льготы в сфере налогового законодательства (льготы по страховым взносам, льготные ставки налога на имущество организаций и земельного налога с организаций, среди членов которых инвалиды составляют не менее 80%, льготы по уплате НДФЛ, льготный транспортный налог и пр.).

Сохранение и расширение субсидий. Со стороны государства общественным объединениям инвалидов гарантируются содействие и помощь, в том числе материальная, техническая и финансовая. Финансовая помощь выделяется путем предоставления субсидий из федерального бюджета, в том числе по линии федеральных государственных программ. По состоянию на 2017 г. для инвалидных организаций предусмотрены следующие субсидии:

1. В соответствии с Приложением 50 «Распределение субсидий из федерального бюджета на государственную поддержку отдельных общественных и иных некоммерческих организаций» к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2017 г. и на плановый период 2018 и 2019 гг.» субсидии среди инвалидных организаций распределяются следующим образом (табл. 13).
2. Распоряжение Правительства РФ от 22.12.2016 №2768-р «О распределении субсидий, предоставляемых в 2017 г. из федерального бюджета на государственную поддержку общероссийских общественных организаций инвалидов». Субсидии из федерального бюджета предоставляются отдельным общественным и иным некоммерческим организациям, уставная деятельность которых направлена на решение социальных вопросов, защиту прав и законных интересов граждан. Субсидии предоставляются в том числе на частичное возмещение затрат, связанных с осуществлением деятельности, направленной на решение социальных вопросов в соответствии с уставными целями. В соответствии с Распоряжением на указанные цели в 2017 г. выделено 1 499 825 000 руб. Средства получат четыре организации: «Всероссийское общество инвалидов» (491 840 000 руб.), «Всероссийское ордена Трудового Красного Знамени общество слепых» (699 353 000 руб.), «Всероссийское общество глухих» (145 871 000 руб.), «Инвалиды войны» (162 761 000 руб.).

Список общественных организаций — получателей субсидий ежегодно пересматривается. Например, в 2012 г. в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 21.12.2011 №2277-р 17 организаций получили поддержку в размере более 1 млрд руб.

Другой возможностью государственного финансирования для инвалидных организаций является участие в ежегодном Конкурсе на предоставление грантов Президента Российской Федерации, а также участие в конкурсе на государственную поддержку социально ориентированных некоммерческих организаций, содействие развитию социального партнерства, институтов гражданского общества, благотворительности и добровольчества. Финансовая поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций осуществляется Минэкономразвития России на конкурсной основе в соответствии с правилами предоставления субсидий из федерального бюджета социально ориентированных некоммерческих организаций. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23.08.2011 №713 в число приоритетных направлений поддержки вошла социальная адаптация инвалидов и их семей. Семь поддержанных в 2011 и 2012 гг. социально ориентированных некоммерческих организаций, в том числе Негосударственное образовательное учреждение «Аналитический научно-методический центр “Развитие и коррекция”», учреждение «Нижегородский областной Центр социально-трудовой и психологической реабилитации инвалидов по зрению “Камерита” ОООИ-РАНСиС», Региональная благотворительная общественная организация «Центр лечебной педагогики», реализуют программы по направлениям социальной адаптации инвалидов и их семей.

Кроме того, в 2011 г. программы поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций приняты в 53 субъектах Российской Федерации с общим объемом финансирования более 3 млрд руб. в 2011 г. и более 4 млрд руб. — в 2012 г.

Федеральные целевые программы (ФЦП). В целях реализации ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и усиления социальной поддержки инвалидов Правительство РФ регулярно принимает федеральные целевые программы (ФЦП), направленные на поддержку инвалидов. В частности, за последние десять лет в России были приняты следующие ФЦП, полностью или частично затрагивающие интересы инвалидов:

• ФЦП «Социальная поддержка инвалидов на 2000–2005 гг.», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 14 января 2000 г. №36, в ходе реализации которой были заложены основы систем медико-социальной экспертизы, реабилитации инвалидов, развития реабилитационной индустрии. В результате реализации указанной программы более 571 200 инвалидов вернулись к трудовой и общественной деятельности. Объем финансирования программы составлял 2146,7 млн руб.
• ФЦП «Социальная поддержка инвалидов на 2006–2010 гг.» разработана согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 28.09.2005 №1515-р. Общий объем финансирования указанной федеральной целевой программы за счет средств федерального бюджета составил 1524,2 млн руб.

На 2017 г. отдельной ФЦП для инвалидов нет, однако интересы инвалидов присутствуют в ряде смежных ФЦП. Например, действующая ФЦП «Жилище» предусматривает «полностью исполнить государственные обязательства по обеспечению жильем граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, аварии на производственном объединении “Маяк”, и приравненных к ним лиц, граждан, признанных в установленном порядке вынужденными переселенцами, а также инвалидов I и II групп и инвалидов с детства, выезжающих (выехавших) из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, состоявших на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий по состоянию на 1 января 2015 г.».

Краткая карта политических стейкхолдеров

На уровне Президента России

Комиссия при Президенте Российской Федерации по делам инвалидов является совещательным органом при Президенте Российской Федерации, образованным в целях обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций при рассмотрении вопросов, связанных с решением проблем инвалидности и инвалидов в Российской Федерации.

Председателем Комиссии является советник Президента Российской Федерации. По состоянию на 20 декабря 2016 г. это — А.Ю. Левицкая.

На уровне федеральных органов исполнительной власти

Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации. В рамках министерства действует Департамент по делам инвалидов. Департамент обеспечивает деятельность министерства по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере оказания протезно-ортопедической помощи и реабилитации инвалидов, в том числе детей-инвалидов, проведения медико-социальной экспертизы, среднего профессионального образования инвалидов в подведомственных министерству образовательных учреждениях среднего профессионального образования инвалидов, социальной защиты лиц, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций, а также по оказанию государственных услуг в сфере социальной реабилитации и интеграции инвалидов.

На уровне Федерального Собрания

Комитет Государственной Думы ФС РФ по труду, социальной политике и делам ветеранов отвечает за законодательство, направленное на урегулирование отношений в сфере социальной защиты отдельных категорий граждан, социального обслуживания, минимальных социальных гарантий.

Комитет Совета Федерации ФС РФ по социальной политике. К вопросам ведения Комитета относятся социальное обеспечение граждан и социальная поддержка инвалидов, включая адаптацию и реабилитацию.

Совет по делам инвалидов при Совете Федерации ФС РФ создан в соответствии с Постановлением Совета Федерации ФС РФ от 02.03.2016 №94-СФ. В состав Совета входят члены Совета Федерации, работники Аппарата Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, представители органов государственной власти Российской Федерации, общественных объединений инвалидов и научных организаций.

Лоббистская кампания

Льготы в сфере внешнеэкономической деятельности для инвалидных организаций. 22 декабря 1993 г. выходит Указ Президента РФ «О мерах государственной поддержки деятельности общероссийских общественных объединений инвалидов». В соответствии с Указом

• Всероссийское общество инвалидов;
• Всероссийское общество слепых;
• Всероссийское общество глухих (ВОГ);
• Российский фонд инвалидов войны в Афганистане (РФИВА)

Освобождались с 1 января 1994 г. от таможенных платежей при перемещении ими товаров через таможенную границу Российской Федерации в целях осуществления уставной деятельности указанных общественных объединений. Данные организации получали льготы по уплате таможенных платежей по товарам, кроме подакцизных, установленные вышеназванным Указом Президента РФ в виде освобождения от уплаты таможенных пошлин, налога на добавленную стоимость, специального налога, акцизов и таможенных сборов за таможенное оформление. Кроме того, Министерству экономики РФ поручалось предусматривать в целях обеспечения социальных и медицинских программ данных организаций ежегодное установление экспортных квот для проведения этими общественными объединениями внешнеторговых операций в целях осуществления их уставной деятельности. По каждому контракту, заключенному данными организациями, выходило подтверждающее указание ГТК России, кроме того организации обязаны были предоставлять в ГТК России платежные документы, подтверждающие, что оплата поставок произведена со счета данных организаций. Льготный режим просуществовал до 15 мая 1995 г. и в конечном счете был отменен Указом Президента России.

В результате таможенных и налоговых преференций указанные организации стали одними из главных участников внешнеэкономической деятельности России. Рассмотрим детальнее, как осуществлялась эта деятельность на примере Всероссийского общества глухих и Российского фонда инвалидов войны в Афганистане (РФИВА).

Всероссийское общество глухих (ВОГ). 1 января 1994 г. Всероссийское общество глухих получило от Президента России беспрецедентные льготы в сфере внешнеэкономической деятельности. Подробности реализации льготы известны из указаний Государственного таможенного комитета (ГТК) того времени. Любопытно, что большинство из них проходят под грифом «для служебного пользования» (ДСП). Однако те из них, которые нам удалось посмотреть, представляют чрезвычайный исследовательский интерес.

20 июня 1994 г. выходит Указание ГТК России №01–12/552(Д) «Об освобождении от уплаты таможенных платежей Всероссийского общества глухих». В Указании за подписью первого заместителя председателя ГТК России В. Кругликова обязывается «производить таможенное оформление товаров, кроме подакцизных, по контракту, заключенному Центральным правлением ВОГ: №04/01–93 от 25.02.94 с фирмой «DIMALEX COPROPATION», США, на сумму 550 000 000 долл. (приложение №1) без взимания таможенных платежей».

3 февраля 1995 г. выходит Указание ГТК России №01–12/150 «Об освобождении от уплаты таможенных платежей Всероссийского общества глухих». В Указании за подписью первого заместителя председателя ГТК России В. Кругликова обязывается «производить таможенное оформление ввозимых товаров, кроме подакцизных, по контракту №G06/94 от 30.06.94, заключенному Центральным правлением ВОГ с фирмой “NIC Aubenhandel GmbH”, Германия, на сумму 5 000 000 долл. США (пять миллионов долл. США) без взимания таможенных платежей».

13 апреля 1995 г. выходит Указание ГТК России №01–12/582 «Об освобождении от уплаты таможенных платежей Всероссийского общества глухих». В Указании за подписью первого заместителя председателя ГТК России В. Кругликова даются поручения начальникам Санкт-Петербургской и Балтийской таможен «производить таможенное оформление товаров, кроме подакцизных, ввозимых по контракту №1А от 30.04.94 на сумму 15 000 000 (пятнадцать миллионов) долл. США, заключенного Всероссийским обществом глухих с фирмами “Х. Л. Х Врестаппен” и “Комерсиаль Гиа Реаль С. Л. Групо Ивинивер”» без уплаты таможенных платежей». В этот же день выходит официальная телеграмма за подписью первого заместителя председателя ГТК России В. Кругликова, в которой начальникам Санкт-Петербургской и Балтийской таможен поручается «Производить таможенное оформление товаров, кроме подакцизных, поступивших по контракту №1А от 30.04.94 на сумму пятьдесят миллионов долларов США (sic) в адрес Санкт-Петербургского правления ВОГ без уплаты таможенных платежей».

По информации газеты «Коммерсантъ» общественная организация открыла несколько фирм ИТФ, «Открытый мир» и «Валентина», которые занимались реализацией товара. Коммерческие партнеры ВОГа получили по 30–40% доходов от реализованных контрактов.

Российский фонд инвалидов войны в Афганистане (РФИВА). В отношении деятельности РФИВА существовало по крайней мере два Указа Президента России, наделяющих данную организацию особым привилегированным статусом. До рассмотренного ранее Указа Президента РФ «О мерах государственной поддержки деятельности общероссийских общественных объединений инвалидов» от 22.12.93, в соответствии с которым ряд общественных организаций освобождался с 1 января 1994 г. от таможенных платежей, существовал более ранний Указ Президента РСФСР от 30.11.91 №248, направленный именно на поддержку РФИВА, что свидетельствует о чрезмерном лоббистском влиянии данной организации в то время. В соответствии с Указом Президента РСФСР №248 постановляется (выборочно):

• освободить Российский фонд инвалидов войны в Афганистане, его предприятия, учреждения и организации от уплаты налогов и сборов, в том числе по внешнеэкономической деятельности, а также партнеров фонда по части прибыли, направляемой ими на осуществление уставной деятельности фонда (действовало с 10 марта 1995 г.);
• создать валютный фонд. При этом норматив отчислений в валютный фонд по всем видам валют устанавливается для РФИВА, его предприятий, учреждений и организаций в размере 100% валютной выручки за экспорт продукции, работ и оказание услуг (то есть без обязательной продажи части валютной выручки государству по фиксированному курсу);
• Правительству РСФСР передать в 1991 г. и первом полугодии 1992 г. безвозмездно Российскому фонду инвалидов войны в Афганистане предприятия, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другое имущество по заявкам фонда на сумму не менее 450 млн руб. (порядка 2,5 млн долл. по среднему курсу за 1992 г.);
• Комитету внешнеэкономических связей РСФСР Министерства иностранных дел РСФСР установить для Российского фонда инвалидов войны в Афганистане порядок оформления квот и лицензий при проведении им экспортно-импортных операций;
• Министерству торговли и материальных ресурсов РСФСР, Министерству здравоохранения РСФСР и Министерству социальной защиты населения РСФСР в месячный срок провести работу по организации сети торговых предприятий Российского фонда инвалидов войны в Афганистане и системы социальной реабилитации военнослужащих, ставших инвалидами при исполнении обязанностей военной службы на территории Республики Афганистан.

Об объеме экспортно-импортных операций РФИВА в это время есть несколько официальных документов. Из Указания ГТК РФ №01–12/53(Д) от 19 января 1995 г. следует, что льготы по уплате таможенных платежей были предоставлены по 38 контрактам, по каждому из которых давалось соответствующее Указание ГТК. Большинство из данных Указаний все еще отсутствуют в публичном доступе. Но некоторые из них, с которыми мы смогли ознакомиться, показывают, что РФИВА был одним из крупнейших участников внешнеэкономической деятельности этого времени. Например, 19 мая 1994 г. выходит Указание ГТК №01–12/421 «О предоставлении льгот по уплате таможенных платежей». В Указании за подписью первого заместителя председателя ГТК России В. Кругликова обязывается:

1. Производить таможенное оформление товаров (кроме подакцизных), ввозимых по контрактам:
   • от 01.02.94 №АL001/94 с фирмой РRЕNТОN SЕRVIСЕS LIМIТЕD на сумму 70 000 000 долл.;
   • от 20.04.2004 №47/94 с фирмой АО «Вильнюсский мебельный комбинат» (Литва) на сумму 10 000 000 долл.;
   • от 20.12.93 №15 с фирмой «Американ Интернейшнл Комерс, Иик» (США) на сумму 50 000 00 долл.;
   • от 06.05.94 №4/83-В с фирмой «Ист. НН. Импекс СРЛ» (Бухарест) на сумму 1 000 000 долл.

   без взимания таможенных платежей.

2. Производить таможенное оформление поставок:

   250 000 т (информация закрыта. — Прим. авт.) по контракту от 18.02.94 №50–1307/42026, заключенному ВО «Машиноимпорт» по поручению Российского фонда инвалидов войны в Афганистане с фирмой «Континентал Индастриал С… ЛТД» (Великобритания) без взимания экспортной пошлины. При этом вся валютная выручка (за исключением вознаграждения спецэкс­портера) должна быть перечислена на счет Российского фонда инвалидов войны в Афганистане.

Как видно, стоимость контрактов только по 1 пункту Указания была как минимум 86 млн долл. При этом напомним, что РФИВА всю валютную экспортную выручку оставляла себе.

Другой любопытный документ этого времени показывает, что РФИВА также активно занималась импортом подакцизных товаров (по всей видимости, сигарет и водки). Из Письма ГТК РФ №01–40/10667(Д) от 16.09.94 «О предоставлении льгот по уплате таможенных платежей» за подписью первого заместителя председателя ГТК России В. Кругликова следует:

«В связи с рассмотрением в Правительстве Российской Федерации вопроса о предоставлении льгот по уплате таможенных платежей за импорт подакцизных товаров и в связи с обращением Председателя Российского Фонда инвалидов войны в Афганистане ГТК России просит производить таможенное оформление подакцизных товаров, ввозимых по контрактам:

• от 21.03.94 №Б-192 с фирмой «QUINNIPIAC COMMERCIAL Inc.» (США), на сумму 122 771 900 долл. США;
• от 21.03.94 №3/3–1 с фирмой «ADAMSBURY Limited» (Ирландия) на сумму 29 882 000 долл. США;
• от 02.06.94 №589/1165/4/003–42 с фирмой «TS ENGINEERING Ltd» (Кипр) на сумму 110 500 000 долл. США;
• от 16.05.94 №AG-IF-05/94 с фирмой «QUINNIPIAC COMMERCIAL Inc» (США) на сумму 100 000 000 долл. США;
• от 20.12.93 №15 с фирмой «Американ интернешнл коммерс, Инк» (США) на сумму 5 000 000 долл. США,

с отсрочкой уплаты таможенных платежей до 31.11.94.

Гарантийное обязательство предоставлено в ГТК России».

Как видно из документа, РФИВА не только добилась предоставления отсрочки уплаты таможенных платежей в ГТК РФ, но и лоббировала в Правительстве РФ предоставление льгот по уплате таможенных платежей за импорт подакцизных товаров. Общий объем поставки по этим контрактам составил 368 153 900 долл.

Бюджетное финансирование Центра восстановительной терапии им. М.А. Лиходея

В конце 2016 г. разгорелся скандал с бюджетным финансированием Центра восстановительной терапии им. М.А. Лиходея (далее — Центр), который принадлежит общероссийской общественной организации инвалидов войны в Афганистане и военной травмы — «Инвалиды войны» (ООО «ИВА»), которую возглавляет Андрей Чепурной. Центр построен в 1986 г. в Рузском районе Подмосковья для управления делами ЦК КПСС. С 1992 г. указом президента Бориса Ельцина был передан ветеранам войны в Афганистане. По юридическому статусу центр является специализированным негосударственным учреждением, но поскольку он выполняет государственный заказ на оказание реабилитационных услуг ветеранам и инвалидам — участникам ­боевых действий, контртеррористических операций, то до скандала финансировался из средств федерального бюджета.

В декабре 2016 г. по результатам принятия Госдумой проекта бюджета страны во втором чтении 270 млн руб., которые ежегодно получал Центр, были разделены между четырьмя организациями, представляющими интересы ветеранов, но не специализирующимися на реабилитации инвалидов. В изначальном варианте приложения №50 к федеральному бюджету («Распределение субсидий из федерального бюджета на господдержку отдельных общественных и иных некоммерческих организаций в 2017 году») финансирование распределялось следующим образом:

• Всероссийская общественная организация ветеранов «Боевое братство» — 22,5 млн руб.;
• Общероссийская общественная организация «Российский союз ветеранов Афганистана» — 22,5 млн руб.;
• Всероссийский Союз общественных объединений ветеранов десантных ­войск «Союз десантников России» — 11,2 млн руб.;
• Общероссийская общественная организация «Российская Ассоциация Героев» — 5,6 млн руб.

В этом же списке значился и Центр. После второго чтения, однако, в приложение №50 были внесены изменения, в результате которых «Боевому братству», РСВА, «Союзу десантников России» и «Российской Ассоциации Героев» добавили 120 млн, 73 млн, 40 млн и 10 млн руб. соответственно. При этом все добавки, как было отмечено в приложении, имеют целевое назначение — на реабилитацию воинов-интернационалистов.

Как писала 9 декабря 2016 г. газета «Коммерсантъ», за данной кампанией стоял член Совета Федерации, лидер Российского союза ветеранов Афганистана Франц Клинцевич. Сенатор рассказал газете, что данный вопрос лидеры четырех ветеранских организаций обсуждали с главой фракции «Единой России» в Госдуме Владимиром Васильевым, который, по словам Франца Клинцевича, поддержал инициативу ветеранов. 19 июля 2017 г. Чепурной был смещен с поста лидера организации, которой руководил 21 год.

Пациентские организации

Пациентские организации (patients groups, patients organizations) — это общественные объединения больных, преимущественно страдающих тяжелыми хроническими заболеваниями, и их родственников, созданные для защиты их интересов. В более широкой трактовке под «пациентскими» подразумеваются все общественные движения и некоммерческие организации, которые ставят своей основной целью защиту прав и интересов определенных групп больных, а также их просвещение.

С точки зрения теории лоббизма нет однозначного определения, раскрывающего природу данных организаций. В соответствии с корпоративистской моделью можно утверждать, что пациентская организация — есть скрытая институциональная форма фармацевтического лобби, созданная и (или) поддержанная соответствующими структурными подразделениями фармацевтических корпораций (департаментами Market access, коммуникаций, связей с госорганами и т.п.) для замаскированного продвижения препаратов внешне нейтральной третьей стороной путем давления на профильные органы государственной власти по вопросам закупки лекарственных препаратов. При данном подходе дискуссия идет лишь о степени контроля со стороны фармацевтической отрасли.

С точки зрения плюралистической модели пациентская организация — это созданная по воле больных и их окружения общественная структура, ключевой целью которой является получение наилучших средств лечения соответствующих заболеваний путем активного диалога с медицинским сообществом и профильными государственными институтами. При применении данной модели фармацевтическое лобби отстранено от принятия управленческих решений в пациентских организациях, происходит публичное декларирование возможных конфликтов интересов и обнародование полной финансовой отчетности о своей деятельности.

В соответствии с российским законодательством наиболее часто общества пациентов регистрируются и существуют в двух юридических формах: общественная организация и общественная организация инвалидов. Во втором случае к НКО предъявляются более строгие требования по составу членов организации (более 80 членов — инвалиды и их законные представители), зато она получает ряд преимуществ в налогообложении и своей деятельности.

Главным принципом объединения в «пациентские организации» выступает наличие какого-то одного заболевания, так формировались, например, Всемирная ассоциация гемофилии, Европейская коалиция онкологических больных. Основной целью таких организаций является лоббирование интересов пациентов, решение проблем лечения и профилактики заболеваний, социальной реабилитации больных и членов их семей. То есть данные организации лоббируют в органах государственной власти интересы конкретных групп больных. Такое лоббирование прежде всего выражается в большем распределении государственных средств на проблемы их заболевания по отношению к другим группам давления. Исследователь Брюс Вуд на основании опроса более 500 пациентских организаций в США и Великобритании показывает, что данные структуры являются, по сути, политическими организациями, пытающимися влиять на общественные установки в отношении конкретных заболеваний и на распределение ресурсов в системе здравоохранения и медицинских исследованиях.

Пациентское сообщество, оформленное в виде различных общеевропейских и международных союзов и ассоциаций, начиная с 2000-х гг. становится полноправным и весьма активным участником разработки единой европейской политики в области здравоохранения. В соответствии со специальной рекомендацией Комитета министров Совета Европы, европейские страны в последнее десятилетие предпринимают активные меры по развитию структур участия граждан и пациентов в процессе принятия решений, относящихся к системе здравоохранения. Так, во Франции в 2002 г. было законодательно закреплено право ассоциаций потребителей медицинских услуг на участие в работе органов управления публичных учреждений здравоохранения, консультативных региональных/национальных органов и других профильных учреждений. В 2000-е гг. происходят серьезные изменения в гражданском участии в управлении национальной системой здравоохранения Великобритании.

Наиболее заметные в России пациентские организации. На 2017 г. в России действуют сотни организаций, объединяющих людей с различными заболеваниями и представляющие их интересы в специализированных медицинских учреждениях и органах власти. Среди наиболее заметных организаций можно выделить следующие:

• Всероссийский союз общественных объединений пациентов.
• Общероссийская общественная организация «Лига защитников пациентов».
• Союз пациентов и пациентских организаций по редким заболеваниям.
• Российская диабетическая организация.

Их мы подробно рассматривали в разделе, посвященном лоббизму в фармацевтической отрасли.

Предмет лоббизма пациентских организаций. В России активность пациентских организаций заметно выросла после старта программы дополнительного лекарственного обеспечения (ДЛО) в 2005 г., и, как показывает проведенный нами анализ, лоббизм таких организаций преимущественно сконцентрирован на вопросах, связанных с распределением бюджетных средств на лекарственное обеспечение представляемых ими групп пациентов. В силу того, что государство является основным заказчиком лекарственных препаратов, пациентские организации стремятся оказывать все большее влияние на процесс и направление расходования бюджетных средств, в том числе настаивают на включении их представителей в ключевые центры принятия государственно-управленческих решений. Например, 2 июня 2009 г. «Движение против рака» выступило с предложением к Минздравсоцразвития РФ включить в состав Комиссии министерства по формированию проекта Перечня жизненно важных и необходимых лекарственных средств представителей как минимум трех общественных, в том числе пациентских организаций. Данная комиссия — ключевой центр согласования и распределения бюджетных средств на закупку лекарственных препаратов.

Рассмотрим далее для лучшего понимания отчет МОО «Вместе против гепатита» об участии данной организации в заседании отмеченной Комиссии Мин­здрава России.

«4 августа представители МОО “Вместе против гепатита” впервые приняли участие в заседании Комиссии Минздрава РФ по формированию перечней лекарственных препаратов для медицинского применения и минимального ассортимента лекарственных препаратов, необходимых для оказания медицинской помощи.

По итогам обсуждения, в котором активное участие принял представитель МОО “Вместе против гепатита”, в список ЖНВЛП вместо устаревшего телапревира был включен симепревир, обладающий более высокой эффективностью и меньшим количеством нежелательных проявлений.

Резолюция круглого стола “Обеспечение доступности лечения хронических вирусных гепатитов для граждан Российской Федерации. Правовые аспекты”, организованного по инициативе МОО “Вместе против гепатита” Комитетом Госдумы по охране здоровья, предусматривает обновление стандартов лечения хронических вирусных гепатитов В и С. Мы надеемся, что в новые стандарты войдут не только симепревир, активно применяющийся не только в западных странах, но и новые безинтерфероновые схемы, уже зарегистрированные в России.

Также на заседании Комиссии рассматривался вопрос включения энтекавира в программу “Обеспечения необходимыми лекарственными средствами” (ОНЛС). Это позволило бы отдельным категориям граждан, больных хроническим вирусным гепатитом В, в первую очередь инвалидам, получать необходимый препарат бесплатно.

К сожалению, несмотря на все наши старания, энтекавир не был включен в список ОНЛС, так как ранее в него уже вошел сходный по формакологическим свойствам тенофовир.

В следующем году мы надеемся продолжить борьбу за повышение доступности препаратов для лечения хронических вирусных гепатитов. В том числе новых безинтерфероновых схем, получивших регистрацию в России в этом году».

После отчета на сайте организации следует фрагмент видео с заседания Комисии Минздрава, на котором представитель организации выступает за включение в списки нового препарата.

Объекты воздействия пациентского лобби. Главным предметом лоббизма пациентского сообщества является увеличение государственного финансирования качественных инновационных препаратов и методов лечения. Таким образом, пациентское лобби стремится оказывать влияние на ключевые центры принятия решений в области расходной части федеральных и региональных бюджетов и специальных программ. Карта политических стейкхолдеров в этом отношении была подробно рассмотрена нами в разделе «Фармацевтическая отрасль» настоящего издания, где мы рассматривали особенности лоббизма фармацевтической индустрии. Здесь же мы остановимся на специфических каналах влияния именно пациентского сообщества. Так, в соответствии с Приказом Минздрава России от 23.10.2012 при министерстве был создан Совет общественных организаций по защите прав пациентов, сопредседателями которого стали министр здравоохранения РФ Вероника Скворцова и президент Всероссийского общества гемофилии, сопредседатель Всероссийского союза пациентов Юрий Жулев. В состав совета вошли лидеры наиболее влиятельных пациентских организаций России и ключевые чиновники Минздрава России. Согласно утвержденному Положению, Совет является совещательным органом, осуществляющим рассмотрение и выработку предложений по вопросам организации и оказания медицинской помощи, включая лекарственное обеспечение, а также по вопросам повышения эффективности и безопасности медицинских технологий и медицинской продукции, совершенствования системы здравоохранения и государственной системы оказания медицинской помощи, расширения общественного контроля в сфере здравоохранения. Заседания Совета проходят относительно регулярно, пять-шесть раз в год. Однако высокопоставленных чиновников Минздрава на нем практически не бывает. За 2016 г. сопредседатель Совета министр здравоохранения Вероника Скворцова ни разу не посетила эти мероприятия. В данном случае это не столь важно. Главное, что российскому пациентскому сообществу удалось создать постоянно действующий, институциональный канал влияния на профильных представителей Минздрава, членов «Комиссии по формированию перечней лекарственных препаратов и минимального ассортимента», других представителей власти. Безусловно, это значительное достижение данной социальной группы.

Связь «пациентских организаций» с фармацевтической отраслью. Наша практическая, консультационная работа, а также многочисленные сторонние научные исследования и доклады свидетельствуют о близкой связи фармацевтического лобби и пациентского движения не только в России, но и в мире в целом. Проблема данной взаимосвязи чрезвычайно трудна для объективного исследования, так как пациентские организации скрывают источники своего финансирования, максимально абстрагируясь от влияния со стороны глобальной фармацевтической индустрии. Это легко понять, так как репутация объективного представителя пациентов — единственно стоящий ресурс, которым обладают пациентские организации. Именно в этом их уникальная лоббистская роль. Чем лучше эта репутация, тем выше стоимость данной организации в глазах «большой фармы», которая используется для решения маркетинговых и лоббистских задач, для усиления давления на государственные органы и экспертное сообщество. Таким образом, у пациентских организаций и «большой фармы» общая задача — максимальное сокрытие этой взаимосвязи. Указанное, очевидно, крайне осложняет научный анализ данной взаимосвязи.

В настоящее время можно выделить две точки зрения, по-разному определяющие истинную онтологию пациентского движения. Обе касаются степени влияния фармацевтической отрасли на пациентское движение. С одной стороны, существует точка зрения, что пациентская организация — скрытая институциональная форма лоббизма «глобальной фармы», которая их явно или скрыто создает и финансирует. Грубо говоря, без «большой фармы» нет влиятельного пациентского движения, так как объективно не существует серьезных альтернативных источников финансирования данной деятельности. Согласно противоположной точке зрения, в силу значительного количества факторов пациентские организации достаточно независимы и представляют самостоятельную группу влияния. Рассмотрим эти подходы на природу пациентского лобби чуть детальнее.

Пациентское движение — это завуалированная фармацевтическая группа давления, по сути обе — одно и то же.

Пациентские организации — скрытая институциональная форма фармацевтического лобби, созданная для решения маркетинговых задач корпораций и давления на правительства по вопросам закупки лекарственных препаратов. В части решения маркетинговых задач пациентские организации выступают в роли скрытого провайдера фармацевтической продукции под видом, например, образовательных программ для больных. В части решения лоббистских задач пациентские организации являются одной из форм давления «глобальной фармы» на власть, которой довольно сложно противостоять воздействию непосредственных потребителей фармацевтической продукции, часто находящихся в крайне тяжелом состоянии. Именно для решения этих двух ключевых задач пациентские организации явно или скрыто создаются фарминдустрией, полностью или частично контролируются и финансируются ею. В поддержку данного тезиса существует множество фактов, которые изложены в упоминаемом уже исследовании российского историка Юлии Крашенинниковой. Приведем самые убедительные из них.

1. Одна из ведущих в фармацевтической отрасли корпораций британская «Глаксо­СмитКляйн» в своем отчете за 2006 г. сообщила, что за год она поддержала 424 пациентские группы в различных странах мира, и пожертвования составили в целом 8,8 млн евро. Данный отчет корпорации вынужденный, так как в Великобритании ужесточились требования к раскрытию информации в этой области.
2. По данным опроса, проведенного в США, случайная выборка пациентских организаций с доходами более 100 000 долл. в год показала, что 20 из них (80%) получали финансирование от фармацевтической промышленности, и только две (0,8%) не принимали его.
3. Исследование 2003 г. в Финляндии показало, что 39 из 55 пациентских групп (71%) получали финансирование от фарминдустрии.
4. Канадская исследовательница Барбара Минцес в своей статье 2007 г. в «Британском медицинском журнале» приводит примеры того, как пациентские организации оказывались вовлечены в продвижение отдельных препаратов их спонсоров. Скандал с продвижением препарата «Герцептин» компании «Рош» с участием общественной организации Cancerbackup в Великобритании удостоился разбора на страницах одного из наиболее авторитетных в мире медицинских журналов The Lancet.
5. Исследовательница пациентского движения Шэрон Батт, ранее много лет занимавшаяся защитой прав больных раком груди, выявила следующую закономерность: организации, принимающие средства от фармкомпаний, чаще лоббируют быстрое рассмотрение в государственных органах и повышение доступности лекарств, а также начинают рассматривать рекламу, направленную на потребителя, как благо для пациентов. А вот финансово независимые от фарминдустрии организации в своей деятельности первоочередное внимание уделяют безопасности лекарств и критично настроены в отношении их рекламы.
6. Большинство пациентских организаций скрывают источники своего финансирования, что является косвенным доказательством того, что влияние фарминдустрии на их активность значительно. В Великобритании только 26% организаций, про которые известно, что они получали финансирование от бизнеса, открыто признавали это на своих веб-сайтах.
7. Присутствие профессиональных пиарщиков и бывших сотрудников фармацевтических компаний в руководящих органах пациентских организаций.
8. Ряд коммуникационных агентств России открыто предлагают свои услуги по созданию пациентских организаций, подтверждая распространенное мнение о том, что фармацевтические компании инициируют создание НКО для включения своей продукции в государственные программы лекарственного обеспечения.

Пациентские организации как независимые, самостоятельные социальные группы давления. Другая точка зрения на взаимосвязь пациентских организаций и фармацевтической отрасли состоит в том, что влияние последней на выработку управленческих решений в пациентских организациях незначительно. Существует равноправное сотрудничество в силу совпадения интересов, общие проекты межсекторного сотрудничества и пр. Пациентские организации для фарминдустрии — это тот же объект воздействия, внешний стейкхолдер, к которому относятся и органы государственной власти, а вовсе не управляемый, подконтрольный инструмент. Более того, существуют многочисленные институциональные ограничения, которые направлены на сохранение баланса общественных, корпоративных и государственных интересов в данной области. На уровне пациентских организаций общемировой тенденцией является создание различного рода специальных хартий, соглашений по принципам взаимодействия между пациентскими организациями и спонсорами. Обязательными элементами данных документов становятся публичное декларирование возможных конфликтов интересов и обнародование структуры бюджетов НКО. На корпоративном уровне мировым трендом является принятие корпоративных этических стандартов, которые вырабатываются самой фармацевтической отраслью. Крупнейшие транснациональные фармкомпании принимают свои правила взаимодействия с пациентскими организациями и раскрывают спонсорские бюджеты, чтобы избежать обвинений в ненадлежащей маркетинговой практике. Например, в Великобритании с 2006 г. Ассоциация британской фармацевтической индустрии (ABPI) обязала своих членов ежегодно декларировать расходы на поддержку пациентских организаций, а с 2008 г. это правило распространяется не только на финансовую, но и на все иные виды поддержки пациентских обществ. На государственном уровне официальные структуры реагируют на проблему ангажированности пациентских организаций путем введения специальных процедур валидации этих организаций, допущенных к участию в выработке государственных и иных публичных решений по вопросам здравоохранения. Так, в 2005 г. Европейское агентство по контролю за лекарственными средствами утвердило критерии, которым должны соответствовать пациентские и потребительские общества, вовлеченные в деятельность агентства. Одним из обязательных требований там является прозрачность, включая регулярную публикацию отчетов о своей деятельности и полное раскрытие источников финансирования.

§5  Общества защиты прав потребителей

Наиболее заметные представители потребительского лобби

Современная система защиты прав потребителей стала формироваться в России с принятием 7 февраля 1992 г. основополагающего для потребителей федерального закона «О защите прав потребителей». Настоящий Закон регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, импортерами, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), устанавливает права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах), просвещение, государственную и общественную защиту их интересов, а также определяет механизм реализации этих прав. Кроме того, закон регламентирует права граждан объединяться на добровольной основе в общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы). В соответствии со ст. 45 закона данные общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) наделяются правами:

• участвовать в разработке обязательных требований к товарам (работам, услугам), а также проектов законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей;
• вносить в федеральные органы исполнительной власти, организации предложения о принятии мер по повышению качества товаров (работ, услуг), по приостановлению производства и реализации товаров (выполнения работ, оказания услуг), по отзыву с внутреннего рынка товаров (работ, услуг), не соответствующих предъявляемым к ним и установленным законодательством Российской Федерации обязательным требованиям о техническом регулировании.

Именно эти полномочия, закрепленные в федеральном законе, а также активная деятельность такого рода организаций по воздействию на самые разные органы государственной власти, позволяет нам рассматривать их как четко выраженную часть некоммерческого лобби, имеющего свои ярко выраженные интересы. Следовательно, под потребительским лобби далее мы будем иметь в виду группу потребительских организаций, их ассоциаций и союзов, оказывающих систематическое давление на органы государственной власти с целью учета интересов прав потребителей в принимаемых государственно-управленческих решениях.

Наиболее заметные представители потребительского лобби. В 2016 г. в России зарегистрировано почти 2000 потребительских объединений, которые можно условно разделить на следующие группы.

1. Юридические компании, которые пытаются заработать на обманутых потребителях и прикрываются «потребительской» тематикой. По большому счету их главная задача — быстро заработать на попавших в беду людях.
2. Потребительские союзы — общественные объединения, созданные по инициативе потребителей с целью содействия защите их потребителей, действующие на основании устава организации. Данные союзы ведут активную общественную работу, имеют многолетнюю репутацию, а также производят защиту прав физических и юридических лиц в судебных инстанциях и оказывают помощь при использовании досудебного порядка. В нашей типологизации — это классические потребительские союзы в том виде, в каком они существуют в других странах и как их задумывал российский законодатель при принятии Федерального закона «О защите прав потребителей».
3. Потребительские союзы и организации, по сути являющиеся частными лоббистскими структурами и лишь прикрывающиеся «потребительской тематикой» для удобства влияния на профильные органы государственной власти. Эти организации, как правило, не ведут низовую работу с гражданами, а действуют по заказу различных коммерческих групп влияния, которым необходимо создать иллюзию общественной поддержки при продвижении их частного, коммерческого интереса.
4. Союзы потребительских организаций — зонтичные структуры, которые объединяют различные потребительские организации по территориальному признаку. Деятельность такого рода союзов связана с лоббированием общей для потребительских организаций повестки в органах государственной власти стран присутствия. Как правило, подобного рода союзы не оказывают консультации рядовым гражданам.

Нас прежде всего будут интересовать три последние категории, которые в сущности и можно отнести к лобби за их активную позицию по отношению к органам государственной власти. Рассмотрим наиболее ярких представителей каждой из трех последних категорий. Далее в отдельном разделе «лоббистская деятельность потребительского лобби» мы рассмотрим два примера их участия в лоббистских кампаниях.

Союз потребителей Российской Федерации (СПРФ) был создан в декабре 1990 г. На сегодняшний день он объединяет более 100 республиканских, краевых, областных, городских и районных общественных объединений — большинство всех реально работающих в России организаций по защите прав потребителей. Основная деятельность организации сосредоточена на консультации потребителей, составлении претензий и исков, ведении дел в судах, проведении независимой потребительской экспертизы безопасности и качества товаров и услуг, проверке соблюдения правил торговли и бытового обслуживания, пoтpeбитeльcкoм просвещении и образовании. Председатель Союза потребителей РФ — Петр Шелищ.

Национальный союз защиты прав потребителей — общественная организация создана в 2012 г. известным алкогольным лоббистом Павлом Шапкиным для защиты прав и законных интересов потребителей, их объединений, а также добросовестных организаций в сфере производства и оборота товаров и услуг. На официальном сайте организации в разделе «О Союзе» по состоянию на 2017 г. отсутствует информация об организации, целях ее создания, руководстве и пр. Анализ публичных новостей и активности организации в органах государственной власти России показывает, что это — типичная проектная, лоббистская организация, для которой «шапка» союза потребителей — лишь необходимое прикрытие для легитимного взаимодействия со СМИ и органами власти. Среди традиционных лоббистских проектов организации: борьба с пивом в интересах производителей крепкого алкоголя (борьба с ПЭТ-тарой, инициирование введения минимальной цены на пиво и пивные напитки, инициирование маркировки пива и т.д.), борьба с теневым рынком крепкого алкоголя (в интересах легальных производителей), инициирование банкротства ТК «Социальная инициатива» (в интересах акционеров компании; подробнее см. в дальнейшем разборе лоббистской кампании, посвященной данной организации). Председатель Союза — Павел Шапкин.

Международная конфедерация обществ потребителей (КонфОП) была основана в 1989 г. и на 2017 г. объединяет 42 общественные организации из России и некоторых стран бывшего Советского Союза. Учредители (три юридических лица): Общероссийский союз общественных объединений «Союз потребителей Российской Федерации» (СПРФ); Общественное объединение «Белорусское общество защиты потребителей»; Общественный фонд «Национальная лига потребителей Казахстана». Как сказано на официальном сайте организации, основные направления деятельности КонфОП: продвижение законодательных инициатив, направленных на усовершенствование норм по раскрытию потребительской информации в области финансовых услуг и продуктов питания, на ограничение курения, а также профилактика йододефицита и потребительское образование. То есть организация в своей работе предпочитает проектный подход, который зависит от конкретных заказчиков в данный момент времени (подробнее см. в дальнейшем анализе лоббистской кампании, посвященной данной организации). Председатель Правления КонфОП — Дмитрий Янин.

Объекты воздействия потребительского лобби

На наднациональном уровне

Межправительственная группа экспертов по законодательству и политике в сфере защиты прав потребителей при ООН образована в соответствии с резолюцией Организации Объединенных Наций (ООН), утвердившей в декабре 2015 г. пересмотренные Руководящие принципы ООН для защиты интересов потребителей. Российскую Федерацию на заседании представляли должностные лица Рос­потребнадзора.

Консультативный совет по защите прав потребителей государств — участников СНГ образован 19 мая 2011 г. Совет является органом отраслевого сотрудничества СНГ, основное направление деятельности которого — определение приоритетных направлений взаимодействия государств — участников СНГ для эффективного функционирования системы защиты прав потребителей в этих странах. Совет формируется из руководителей соответствующих органов государственной власти государств — участников СНГ, отвечающих за данное направление деятельности в своей стране. Председательство в Совете осуществляется поочередно каждым государством — участником Соглашения в лице его представителя в порядке русского алфавита названий государств — участников СНГ на срок не более одного года, если иное не будет установлено решением Совета.

На президентском уровне

Вопросы защиты прав потребителей и соответствующее регулирование этой сферы регулярно рассматриваются на заседании Президиума Государственного совета РФ.

Государственный совет РФ является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Государственный совет формируется в составе председателя Государственного совета и членов Государственного совета. Председателем Государственного совета является Президент России. За последнее время состоялось два заседания президиума Государственного совета РФ по вопросам защиты прав потребителей:

• 16 января 2012 г. состоялось заседание президиума Государственного совета на тему об усилении государственных гарантий защиты прав потребителей под руководством президента России Дмитрия Медведева.
• 18 апреля 2017 г. состоялось заседание президиума Государственного совета по вопросу «О национальной системе защиты прав потребителей» под руководством Президента России Владимира Путина.

К заседанию каждого Государственного совета формируется Рабочая группа, которая готовит материалы к предстоящему совещанию, формирует его повестку. По решению Администрации Президента России возглавляет Рабочую группу, как правило, один из членов президиума Государственного Совета РФ, а в его состав входят профильные министры федерального Правительства РФ, федеральных фондов, депутаты Федерального Собрания РФ, губернаторский корпус. Рабочая группа проводит заседания, на которых формируется повестка дня заседания будущего президиума Государственного Совета, а также проект перечня поручений. Так, по результатам заседания Президиума Государственного Совета от 18 апреля 2017 г., Владимир Путин утвердил 18 поручений различным органам государственной власти. Например, Правительству РФ дано поручение «разработать и утвердить Стратегию государственной политики Российской Федерации в области защиты прав потребителей на период до 2030 года». Фактически данное поручение поднимает тематику защиты прав потребителей на новый уровень, в том числе повышая статус потребительского лобби. Кроме того, Президентом России подписано поручение «рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации: образовать при высшем должностном лице (руководителе высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации координационно-совещательный орган с участием представителей заинтересованных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, территориальных учреждений Банка России, региональных и местных общественных объединений потребителей, бизнес-сообщества в целях создания благоприятных условий для обеспечения прав потребителей». Несмотря на то что на 2017 г. подобные органы созданы в 36 субъектах Российской Федерации, указанное поручение фактически создает постоянно действующий институциональный канал влияния потребительского лобби на территории всех субъектов страны.

На уровне федеральных органов исполнительной власти

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты прав потребителей и федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей. В рамках центрального аппарата службы действует Управление защиты прав потребителей. Часть полномочий по защите прав потребителей финансовых услуг с 2014 г. осуществляется Банком России.

При Роспотребнадзоре 19 января 2006 г. сформирован Консультативный совет по защите прав потребителей (Совет). В соответствии с приказом Совет является постоянно действующим органом, созданным в целях обеспечения взаимодействия Роспотребнадзора России (его территориальных органов) с общественными объединениями и организациями потребителей по вопросам защиты прав потребителей. Состав Совета формируется из представителей Роспотребнадзора (его территориальных управлений), общественных объединений и организаций потребителей. Совет возглавляет председатель — руководитель Роспотребнадзора. Заседания Совета проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в полугодие и оформляются протоколами.

Предмет лоббизма потребительских организаций

Предмет лоббизма потребительских организаций условно можно разделить на две части — общую и специальную. Под общей частью мы имеем в виду единые для всех потребительских организаций интересы, связанные с расширением прав потребителей в контексте их взаимоотношений с производителями товаров и услуг. Сюда же можно отнести расширение прав потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества, их безопасность для жизни и здоровья, а также на получение информации о товарах (работах, услугах) и их изготовителях (исполнителях, продавцах), максимальное упрощение возврата товаров (работ, услуг) ненадлежащего качества и т.п. Это общая повестка потребительского лобби, зафиксированная в основном для них федеральном законе, в который за 25 лет с момента его принятия было внесено более 60 поправок. Для понимания приведем наиболее типичные формулировки поправок последнего времени:

• в части усиления защиты прав потребителей, приобретающих товары (услуги) через интернет;
• о запрете использования мелкого и трудночитаемого шрифта в предоставляемой потребителю информации;
• в части введения требования о том, что информационная надпись о сроке годности товара должна занимать не менее 10% площади упаковки, быть четкой и легко читаемой;
• об увеличении перечня представляемой потребителю обязательной информации.

Довольно часто интересы потребительского лобби здесь сталкиваются с предпринимательским лобби, для которого увеличение прав и возможностей потребителей приводит к увеличению издержек. Однако, как показывает опыт США, стратегические интересы у них схожи — это стимулирование массового потребления. Когда потребитель уверен в своих правах, он легче расстается с деньгами, тем самым увеличивая прибыль предпринимателей.

Под специальной частью мы понимаем отдельные проектные направления, которые продвигают потребительские организации в органах государственной власти, выдавая их за потребительские инициативы. Как правило, данные направления имеют конкретных заказчиков, при этом зачастую потребительские организации лишь становятся инструментом в конкурентной борьбе коммерческих групп влияния. Ряд подобных инициатив мы подробно рассмотрим при анализе лоббистских кампаний в этом параграфе. Здесь же лишь приведем несколько показательных примеров. На официальном сайте одной из ведущих российских потребительских организаций «Международной конфедерации обществ потребителей» (КонфОП) в разделе «О нас» сказано, что «основные направления деятельности КонфОП — продвижение законодательных инициатив, направленных на усовершенствование норм по раскрытию потребительской информации в области финансовых услуг и продуктов питания, на ограничение курения, а также профилактика йододефицита и потребительское образование». В целом достаточно странная формулировка «основных направлений» деятельности союза потребительских организаций, плохо согласующаяся с их уставом, в котором основные цели деятельности КонфОП сформулированы как «защита прав и интересов граждан, координация деятельности по защите прав и законных интересов граждан». Фактически это — перечисление конкретных проектов, на каждый из которых есть заказчик, финансирующий данную деятельность. Список этих заказчиков также можно найти на сайте. Например, проект по ограничению курения финансирует международная общественная организация Campaign for Tobacco-Free Kids. Данная организация является частью Глобальной инициативы Блумберга по борьбе с употреблением табака. Эта инициатива, профинансированная мэром Нью-Йорка Майклом Блумбергом, ставит своей целью сократить потребление табака в странах с низкими и невысокими доходами населения, в которых проживают более двух третей курильщиков всего мира. Проект по профилактики йододефицита финансирует Общероссийская общественная организация «Лига здоровья нации». Как говорится на сайте, в задачи проекта входит пропаганда эффективности непрерывной массовой профилактики заболеваний эндокринной системы с помощью использования йодированной соли в питании и при производстве продуктов массового потребления (хлебобулочных изделий). Как видно из данного примера, организация, прикрываясь потребительской тематикой, фактически лоббирует частные инициативы конкретных заказчиков. Но наиболее интересны случаи, когда две потребительских структуры, прикрываясь традиционной для них повесткой защиты прав потребителей, начинают лоббировать прямо противоположные интересы. При этом, кто из них больше выражает интересы потребителей, уже не так важно. В разделе про пивное лобби мы уделили много внимания лоббистской кампании по запрету использования ПЭТ-тары в России. Эта кампания началась весной 2013 г. Инициатор кампании — главный производитель российского алюминия компания «Русал», для которой запрет ПЭТ-тары выгоден, так как это приведет к росту продаж упаковки пива в банках. Коалиционно кампанию поддержали российские стекольщики и производители крепкого алкоголя. Для последних она выгодна, так как приведет к росту цены на пиво. Против кампании выступали пивные компании и нефтехимический холдинг «Сибур», производящий основу для производства ПЭТ-тары.

К этой кампании были привлечены и ведущие российские потребительские организации. На стороне первой группы интересов выступал «Национальный союз защиты прав потребителей» во главе с Павлом Шапкиным, который провел масштабную пиар-кампанию в СМИ, а также обратился к премьер-министру Дмитрию Медведеву с письмом о мнимом вреде ПЭТ-тары для здоровья человека и окружающей среды. Эта потребительская организация выступала за полный запрет использования всех пластиковых бутылок в пищевой промышленности.

На стороне второй группы интересов выступило Обществ защиты прав потребителей «Общественный контроль» (ОЗПП) во главе с Михаилом Аншаковым. ОЗПП неоднократно освещало данный вопрос в СМИ, заявляя о намерениях водочного лобби свести на нет бизнес конкурентов-пивоваров. По мнению Аншакова, никакого отношения к заботе о потребителях и к борьбе с алкоголизацией населения инициатива не имеет. Приведем лишь один из типичных комментариев Аншакова в связи с этой кампанией: «Подобные законопроекты — продукт лоббизма производителей крепкого алкоголя и металлургов. Ведь на стеклянные бутылки, в которых продается водка, никто почему-то не собирается обращать внимание. Как и на дорогую алюминиевую тару для пива и слабоалкогольных энергетиков. Давняя затяжная война водочного и пивного лобби к заботе о потребителях отношения не имеет. Им в случае принятия ограничений на использование ПЭТ-тары придется платить больше за тот же самый продукт. Помимо повышения стоимости алкогольных напитков, потребители столкнутся с ростом цен на безалкогольные продукты в ­ПЭТ-таре, так у производителей из-за резкого сокращения объема производства возрастут издержки, которые будут компенсированы опять же за счет потребителей».

Безусловно, приведенные здесь и далее примеры ставят под сомнение субъектность данного лобби как самостоятельной группы влияния. Одной из возможных причин того, что потребительское лобби теряет свою самостоятельность, становясь лишь инструментом в руках более влиятельных групп давления, являются явные проблемы с финансированием данных организаций в их непосредственной деятельности по защите прав потребителей, вынуждая массово искать возможность заработка на стороне.

Лоббистские потребительские организации

Пример лоббизма Национального союза защиты прав потребителей. Как уже было обозначено выше, Национальный союз защиты прав потребителей — типичная лоббистская компания, которая лишь прикрывается шапкой «потребительской организации». Указанное дает ей возможность от лица широкого общества потребителей общаться с профильными чиновниками, писать письма, проводить мероприятия. В целом, это просто удобная форма сокрытия конкретных лоббистских проектов, за которые берется данная структура. В силу исторических причин ключевым заказчиком организации является алкогольная отрасль. Председатель Союза Павел Шапкин — активный, опытный, профессиональный лоббист, обладающий широким набором средств кулуарного и публичного воздействия на органы власти. Приведем здесь пример одного из сотен писем, которые ежегодно рассылает организация в профильные органы власти.

Рассмотрим эту инициативу подробнее. Для лучшего освещения ситуации будем делать допущения, так как у нас нет доказательств, но есть достаточный профессиональный опыт, чтобы понимать логику проведения подобных кампаний. Представленное письмо (см. далее) — попытка алкогольного лобби (чьи интересы под прикрытием заботы о правах потребителей представляет Павел Шапкин) ухудшить положение отраслевого конкурента, которым в данном случае выступает пивная отрасль. В случае реализации инициативы по маркировке пива и пивной продукции, пивная отрасль понесет десятимиллиардные расходы, необходимые на закупку специального оборудования, программного обеспечения, а также марок и пр. Павел Шапкин для усиления кампании привлек на свою сторону недавно избравшегося депутата Андрея Альшевских, задача которого — подготовить соответствующее депутатское обращение. Для легитимации своего обращения Шапкин направляет письмо от своей общественной организации. Делается это для того, чтобы у депутата было основание для активных действий. 29 мая 2017 г. выходит соответствующее обращение депутата на имя председателя Правительства РФ Дмитрия Медведева (см. далее). Инициаторы обращений надеются, учитывая сокращение доходной части федерального бюджета, получить от премьер-министра соответствующее поручение. Недаром в письме особое внимание уделяется расчету, в соответствии с которым реализация инициативы даст дополнительные доходы в федеральный бюджет в размере 40–50 млрд руб.

14 июня 2017 г. из аппарата Правительства РФ выходит письмо за подписью врио директора Департамента агропромышленного комплекса Правительства РФ Н. Шебина в адреса Минфина России и Минэкономики России с просьбой в трехнедельный срок рассмотреть данное обращения. В своих ответах ведомства дают отрицательную оценку рассматриваемой инициативе, при этом интерес представляет позиция Минэкономики России. В заключении, подписанном статс-секретарем, заместителем министра Олегом Фомичевым, прямо обозначаются ключевые интересанты, которые стоят за инициируемым депутатом обращением. Приведем здесь выборочно наиболее яркие элементы письма Фомичева в адрес Минфина России (см. далее).

Пример лоббизма Международной конфедерации обществ потребителей ­КонфОП. В 2009 г. Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти опубликовал исследование «Отраслевое лоббирование в РФ на примере табачной отрасли: лоббисты, антилоббисты и псевдопротивники» (автор Павел Толстых), в котором подверглась детальному анализу работа Международной конфедерации обществ потребителей (КонфОП) в контексте реализуемых этой организацией лоббистских инициатив в интересах различных коммерческих групп.

Отправить