Устранение избыточных административных барьеров при осуществлении работ, связанных с геологоразведкой, добычей, транспортировкой углеводородного сырья, производством и реализацией нефтепродуктов

Под устранением административных барьеров понимаются затраты предприятий, связанные с исполнением законодательства и многочисленных нормативных документов, так называемых подзаконных актов. Соответственно нефтяные компании стремятся к минимизации затрат, связанных с административными барьерами и лоббируют изменения нормативно-правового регулирования нефтяной отрасли на самых разных уровнях.

Основная лоббистская работа по снижению уровней административных барьеров ведется в рамках Комитета по энергетической политике и энергоэффективности и Комитета по промышленной безопасности Российского союза промышленников и предпринимателей. В ходе заседаний Комитета по энергетической политике регулярно поднимаются вопросы устранения избыточных инструментов государственного регулирования и контроля, исключения неэффективных, безрезультативных проверок и дублирующих контрольных функций государственных органов. В ходе заседаний Комитета по промышленной безопасности регулярно рассматриваются темы корректировки законодательства о промышленной безопасности опасных производственных объектов, в соответствии с которым Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору регулярно штрафует нефтяные компании, возбуждает административные дела против руководства региональных предприятий компаний, что, очевидно, дестабилизирует их работу. Нефтяные компании стремятся сделать требования законодательства менее жесткими, уменьшить классы опасности отдельных видов опасных производственных объектов и пр.

На уровне федеральных органов исполнительной власти работа по снижению уровня административных барьеров организована в рамках:

1. Межведомственной комиссии по вопросу снятия административных барьеров в сфере недропользования — коллегиального органа, образованного в целях подготовки предложений по вопросу снятия административных барьеров в сфере недропользования. Комиссию возглавляет министр природных ресурсов и экологии, в ее состав входят заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, а также крупнейшие компании-недропользователи, в том числе ПАО «Газпром», ПАО «НК “Роснефть”», ПАО «НК “Лукойл”», ОАО «Сургутнефтегаз». Основные вопросы, которые лоббируют компании в рамках данной комиссии: упрощение получения лицензий, процедур, связанных с геологоразведкой, расширение доступа к участкам недр федерального значения, устранение нестыковок в смежных отраслях законодательства, внедрение заявительного принципа предоставления участков для геологоразведки и пр.;
2. Межведомственной рабочей группы по улучшению инвестиционного климата и снятию административных барьеров в сфере строительства при Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства. В рамках данной группы недропользователи лоббируют следующие вопросы: отмену градостроительной экспертизы для скважин и разрешений на их строительство; вывод нефтяных скважин из-под действия Градостроительного кодекса РФ; совершенствование требований нормативного регулирования к проведению публичных слушаний при проектировании и строительстве внутрипромысловых линейных объектов, учитывая целесообразность публичного информирования граждан о планируемом строительстве и т.д.

В рамках данной темы можно выделить целый ряд актуальных вопросов, которые являются отдельными текущими лоббистскими задачами для нефтяных компаний России. Общее число таких вопросов для крупных компаний нефтяной отрасли исчисляется многими десятками. Приведем здесь лишь самые показательные из них.

Обязательное страхование гражданской ответственности владельца опасного объекта

Данный вид страхования введен Федеральным законом от 27.07.2010 №225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте». По информации Центрального банка России, совокупный объем страховых премий по данному виду обязательного страхования в 2012 г. составил 9 108,5 млн руб., в 2013 г. — 9181,3 млн руб.; страховые выплаты за указанные периоды времени составили 148,6 млн руб. и 278,7 млн руб. соответственно. Таким образом, среднее соотношение выплат к премиям за указанный двухлетний период составляет 2,3%, и себестоимость функционирования действующей системы обязательного страхования (20% от суммы сборов) для экономики оказывается на порядок выше, чем получаемая обществом совокупная выгода.

В 2013 г. Министерство экономического развития совместно с Российским союзом промышленников и предпринимателей (РСПП) провели расчеты, представленные письмами от 11.10.2013 №21810-ОФ/Д09и и №21819-ОФ/Д09и в Правительство Российской Федерации и Центральный банк России соответственно, которые показали, что утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 01.10.2011 №808 страховые тарифы существенно завышены, и порядка 60% страховых премий вследствие ошибки в модели расчетов уплачиваются владельцами опасных объектов излишне и ни при каких обстоятельствах не могут быть направлены на выплаты потерпевшим и (или) выгодоприобретателям.

Нефтяные компании лоббируют снижение указанных тарифов. Традиционным лоббистом в этой области является РСПП, который инициирует соответствующие совещания в Министерстве экономического развития и Центральном банке. Торгово-промышленная палата Российской Федерации занимает нейтральную позицию в силу большего влияния в организации страхового лобби.

Противодействия исключению частных охранных агентств из перечня организаций, уполномоченных обеспечивать безопасность объектов ТЭК

В марте 2016 г. были приняты поправки к двум Федеральным законам: от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и от 21.07.2011 №256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» в части осуществления контроля за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса. Поправки обязывают негосударственные компании топливно-энергетического комплекса нанимать для охраны своих объектов исключительно структуры ФГУП «Ведомственная охрана» Министерства энергетики или ФГУП «Охрана» Росгвардии. Общий объем рынка охраны объектов ТЭК в отрасли оценивают в несколько миллиардов руб.

При прохождении законопроекта в 2016 г. нефтяники пытались сопротивляться при помощи бизнес- и общественных объединений. Член Общественной палаты Дмитрий Галочкин и зампредседателя комитета Торгово-промышленной палаты РФ по безопасности предпринимательской деятельности Анатолий Данилов направили тогда письмо на имя уполномоченного при Президенте РФ по правам предпринимателей Бориса Титова. В нем предлагалось уравнять права охранных структур для обеспечения их конкуренции и сохранения качества услуг и не допустить навязывания услуг вневедомственной и ведомственной охраны Минэнерго и ФГУП «Охрана» Росгвардии, поскольку эти структуры преследуют собственные коммерческие интересы в ущерб понятиям свободной конкуренции. «Лукойл» подготовил и направил от имени главы РСПП Александра Шохина письмо на имя Председателя Правительства РФ Дмитрия Медведева. Несмотря на эти действия, закон был принят. С конца 2016 г. нефтяные компании пытаются внести изменения в Федеральный закон №256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» в части противодействия исключению частных охранных агентств из перечня организаций, уполномоченных обеспечивать безопасность объектов ТЭК высокой и средней категорий опасности.

Совершенствование законодательства в области экологии и окружающей среды

Законодательство в области экологии и окружающей среды является «головной болью» нефтяных компаний, которые стремятся минимизировать свои расходы. Несмотря на видимость поддержки экологических инициатив, создаваемую PR-подразделениями нефтяных компаний, можно с уверенность утверждать, что на самом деле компании делают все, чтобы снизить влияние «экологического фактора» на свою деятельность. Приведем лишь малую часть примеров лоббистской активности нефтяных компаний в этой области.

ГЭЭ в отношении проектной документации объектов I категории

Согласно Федеральному закону от 21.07.2014 №219-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон “Об охране окружающей среды и иные законодательные акты Российской Федерации”» с 1 января 2018 г. расширяется перечень объектов государственной экологической экспертизы (объекты I категории), в который войдут все объекты горнодобывающей и перерабатывающей промышленности. По мнению нефтяных компаний, расширение перечня государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) создаст новые административные барьеры, затормозит реализацию планов технического перевооружения, увеличит сроки проведения государственной экспертизы проектной документации, что приведет к потерям добычи нефти по нефтяной отрасли в размере 26–52 млн т нефти в год и соответствующему снижению доходов бюджетной системы. Нефтяные компании лоббируют исключение из данного закона нормы, предусматривающей необходимость проведения ГЭЭ в отношении проектной документации объектов первой категории.

Утилизация попутного нефтяного газа (ПНГ) в России

Россия — мировой лидер по объему сжигания ПНГ, что подтверждается как российской статистикой, так и международными данными. По данным Росстата, ежегодный объем сжигания составляет 10–15 млрд м3 (около 1,5–2% суммарной добычи газа в России), а международные организации приводят цифру в 35–40 млрд м3. На Россию приходится около 25% мирового объема сжигания (по международным оценкам), при том что доля страны в мировой нефтедобыче составляет 13%.

Сжигание ПНГ в факелах имеет как прямой негативный эффект, так и косвенный. Прямое воздействие оказывается на окружающую среду, так как в результате сжигания в атмосферу выбрасывается большое количество вредных веществ. Косвенное воздействие на примере России заключается в упущенной экономической выгоде — потере возможности направить добытый ПНГ на переработку, а полученные продукты — на экспорт или нужды нефтегазохимии.

В 2007 г. Президент Владимир Путин обозначил проблему сжигания ПНГ на нефтяных промыслах и предложил создать соответствующую систему учета, увеличить экологические штрафы, а также ужесточить лицензионные требования к недропользователям. Согласно Постановлению Правительства РФ от 08.11.2012 №1148 «Об особенностях исчисления платы за выбросы загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельных установках и (или) рассеивании попутного нефтяного газа», определены размеры штрафов за выбросы загрязняющих веществ в результате сжигания ПНГ на факельных установках. В документе установлено предельно допустимое значение показателя сжигания в размере не более 5% от объема добытого ПНГ. В случае превышения данного уровня к компаниям применяются штрафы, исчисление которых с 2014 г. осуществляется с применением дополнительного коэффициента — 25.

Плата за сверхнормативные выбросы загрязняющих веществ от сжигания ПНГ составляет наибольшую долю в составе природоохранных платежей предприятий ТЭК. По данным Министерства энергетики, выплаты за выбросы при сжигании ПНГ в 2013 г. составили 3,8 млрд руб., в 2014 г. — 1,8 млрд руб., в 2015 г. — около 2 млрд руб. Инвестиции крупнейших нефтегазовых компаний России в проекты по утилизации ПНГ за пять лет с 2011 по 2015 гг. превысят 320 млрд руб. Существующий механизм вычетов затрат при исчислении платы за выбросы позволил компаниям, реализующим инвестиционные программы, экономить около 35 млрд руб. в год.

Нефтяные компании лоббируют вопрос о снижении повышающих коэффициентов на два года для тех предприятий, у которых разработаны планы по снижению размеров сверхнормативного сжигания, что позволит уменьшить издержки предприятий ТЭК без какого-либо ущерба для выполнения утвержденных программ по снижению негативного воздействия на окружающую среду. Другой предмет лоббизма нефтяников, например ПАО «НК “Лукойл”», заключается в сохранении применения показателя покрытия затрат при расчете платежей за сверхнормативное сжигание ПНГ, который позволяет экономить отрасли около 35 млрд руб.

В рамках данной темы можно выделить еще ряд актуальных вопросов, которые являются отдельными текущими лоббистскими задачами нефтяных компаний России. Для наглядности представим их в виде таблицы, данные для которой взяты из реально существующего «Плана подготовки и реализации законотворческих предложений» одной из российских нефтяных компаний (табл. 8).

Антимонопольное регулирование

Рынок нефти и нефтепродуктов Российской Федерации имеет олигопольный характер. Вертикально-интегрированные нефтяные компании занимают основную долю на всех сегментах рынка: добыча и переработка нефти, хранение, оптовая, мелкооптовая и розничная реализация нефтепродуктов. Федеральная антимонопольная служба (ФАС) России является ведомством, год от года наращивающим свое влияние в нефтяной отрасли. Если раньше приоритетными направлениями ФАС были антимонопольное регулирование и контроль государственного заказа, то начиная с 2015 г. в результате слияния с Федеральной таможенной службой ФАС перешли функции государственного регулирования цен и тарифов естественных монополий. Соответственно, с 2015 г. ФАС России определяет тарифы на услуги ПАО «Транснефть» по транспортировке нефти и нефтепродуктов. В этой связи ПАО «НК “Роснефть”» выступает с инициативой заморозки роста тарифов естественной монополии, считая, что необходимые основания для повышения размеров тарифов на транспортировку нефти в системе «Транснефть» отсутствуют.

Традиционными рисками, связанными с работой монопольного ведомства, являются его инициативы по государственному регулированию цен на нефть и нефтепродукты, а также постоянный контроль за торговой политикой нефтяных компаний. Другой постоянной проблемой для государственных нефтяных компаний является контроль ведомства за соблюдением законодательства о контрактной системе, реализуемой в рамках принятого Федерального закона от 18.07.2011 №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Примеры лоббистских кампаний

Весь 2016 г. деловые российские СМИ рапортовали об успехах предпринимателя белорусского происхождения Алексея Хотина, потратившего за несколько лет более 1 млрд долл. на покупку активов в нефтяной отрасли. В качестве высоких покровителей Хотина называли разных людей: жену Юрия Лужкова Елену Батурину, бывшего спикера Совета Федерации Сергея Миронова, бывшего спикера Государственной Думы Бориса Грызлова, бывшего главу МВД по Москве Владимира Пронина. Степень влияния данного бизнесмена наглядно демонстрируют следующие примеры.

Льготы для Дулисьминского нефтегазоконденсатного месторождения

В декабре 2012 г. структуры Алексея Хотина неожиданно для участников рынка выкупили у Сбербанка за 3,6 млрд руб. нефтяную компанию «Дулисьма», владеющую лицензией на Дулисьминское нефтегазоконденсатное месторождение. Наиболее вероятными покупателями тогда называли ОАО «Сургутнефтегаз» и ПАО «Газпром нефть», уже ведущие работы в Иркутской области, однако их смог опередить неизвестный для рынка игрок.

Дулисьминское нефтегазоконденсатное месторождение расположено в Катангском районе Иркутской области в непосредственной близости от трассы нефтепровода «Восточная Сибирь — Тихий океан». Запасы месторождения оценены DeGolyer and MacNaughton в 109 млн баррелей нефти, вероятные — в 87 млн баррелей нефти и конденсата и 1,7 трлн м3 газа.

30 марта 2013 г. выходит распоряжение Правительства РФ №486-р «Об утверждении перечня месторождений с указанием количества нефти сырой, которое может быть вывезено с применением особых формул расчета ставок вывозных таможенных пошлин». По состоянию на 1 марта 2014 г. экспортная пошлина на нефть составляла 384 долл. за тонну, льготная ставка пошлины на нефть Восточной Сибири, каспийских месторождений и Приразломного месторождения — 189 долл. В указанном распоряжении Правительства РФ перечислены месторождения, по которым применяется льготная ставка пошлины. В данный список среди немногих российских крупнейших нефтяных компаний попало и Дулисьминское нефтегазоконденсатное месторождение с возможностью вывезти 656 000 т нефти. Если мы умножим скидку для «Дулисьмы» на количество разрешенной к вывозу нефти, то получим экономию для компании в 157 млн долл. (исходя из средних полной и льготной пошлин на нефть). При этом сама компания в 2012 г. была куплена у Сбербанка за 89 млн долл.

В апреле 2014 г. против льгот для месторождения выступило Министерство финансов. По словам представителя министерства, заявка на льготу была «очень сомнительна»: за короткий период компания утвердила в Министерстве природных ресурсов и экологии многократный прирост запасов и увеличение числа скважин.

Несмотря на протесты влиятельнейшего ведомства, 12 мая 2014 г. выходит распоряжение Правительства РФ №797-р «О внесении изменений в распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 марта 2013 года №486-р», согласно которому ОАО «Дулисьма» получает возможность вывести с указанного месторождения уже 16 727 000 т нефти.

В 2015 г. и в 2016 г. Минфин при разработке очередного распоряжения Правительства РФ регулярно не согласовывал проект этого документа в Минэнерго России, указывая на необоснованность выделяемой льготы. Тем не менее по состоянию на 2016 г. льгота для «Дулисьмы» сохранена.

В заключение кейса приведем любопытный комментарий одного из нефтяников журналу Forbes: «“Дулисьму” освободили от НДПИ и дали экспортную льготу, разрешили подключиться к трубе. Им сделали cash-машину, и вся выручка, помимо зарплаты сотрудников, достается им».

Налоговые льготы для Иреляхского нефтяного месторождения

В июне 2015 г. вышло письмо Министерства энергетики России, в котором ведомство предлагает распространить льготу по НДПИ на старые месторождения с накопленной добычей не более 10 млн т и выработанностью не более 0,05% на начало 2002 г., если лицензия выдана до 31 декабря 2001 г. О льготе Председателя Правительства Дмитрия Медведева попросил также губернатор Якутии Егор Борисов. По его мнению, в республике странная ситуация: инвесторы, которые первыми приступили к освоению месторождений, вообще не подпали под льготы, т.е. оказались в худших условиях по сравнению с теми, кто начал позже.

В 2006 г. была введена нулевая ставка НДПИ на 10 лет для новых месторождений (выработанность менее 5% на начало 2007 г.) Иркутской области, Красноярского края и Якутии, в 2014 г. льготу продлили до 2021 г., но только тем, у кого выработанность была менее 5% на 2015 год. Главный бенефициар льготы, по словам двух чиновников, — ОАО «Дулисьма», владеющее 100% Иреляхского месторождения в Западной Якутии. Сейчас, по данным Министерства энергетики, Иреляхское месторождение нерентабельно: из-за слишком раннего ввода месторождения в эксплуатацию и преодоления минимального порога выработанности у него нет ни льгот по НДПИ, ни права применять льготные ставки пошлины. Разработка в стагнации, без льгот добыча будет снижаться.

Как пишет газета «Ведомости», Министерство финансов эти предложения пока не получало и не анализировало. «Это, по сути, индивидуальные льготы отдельным компаниям, у которых месторождения уже выработаны, — возмущен федеральный чиновник. — Минфин будет категорически против: раз добыча ведется, основная инфраструктура создана, нефть будет добываться в любом случае — нет смысла в дополнительных льготах». «До сих пор была обратная логика: региональную льготу получали только новые месторождения, но идея Минэнерго понятна: не дискриминировать проекты, — замечает человек, консультирующий крупные нефтегазовые компании. — Уважаемые люди купили “Иреляхнефть” — и можно логику поменять».

Приведем пример противодействия Российского топливного союза, который представляет интересы розничных трейдеров нефтепродуктов, на инициативы Росстандарта об ужесточении административной ответственности лиц, допускающих нарушения в области безопасности топлива (см. далее).

Отправить