Книга: GR: Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования
Назад: §2 Отраслевые лоббисты в ключевых секторах российской экономики: институциональные представители, интересы и объекты влияния
Дальше: Нефтяная отрасль

Газовая отрасль

Общая характеристика

Это — отрасль топливной промышленности. Основные задачи — добыча и разведка природного газа, газоснабжение по газопроводам, производство искусственного газа из угля и сланцев, переработка газа, использование его в различных отраслях промышленности и коммунально-бытовом хозяйстве. Это — крупнейший элемент российской экономики и мировой системы энергообеспечения. Россия занимает первое место в мире по добыче, запасам и ресурсам газа, обеспечивает свыше 21% его мирового производства и около 25% всех международных поставок. В настоящее время в Российской Федерации доля газа в топливном балансе составляет 62%, а в европейской части — 86%. Отрасль обеспечивает порядка 10% национального ВВП и до 25% доходов государственного бюджета страны. Экспорт природного газа приносит России около 15% валютной выручки.

Почти 90% общероссийской добычи газа приходится на Западную Сибирь, в первую очередь на Ямало-Ненецкий автономный округ — свыше 80%. Наиболее крупные газодобывающие регионы европейской части страны, на которую приходится порядка 7% общенациональной добычи: Оренбургская область (Волго-Уральская нефтегазоносная провинция), Астраханская область (Прикаспийская НГП), Респуб­лика Коми (Тимано-Печорская НГП).

Субъекты корпоративного лоббизма

Давая общую характеристику состояния GR-департаментов в газовых компаниях, можно утверждать, что их развитие в значительной степени связано с внешней активностью и энергией их руководства. Если мы возьмем ПАО «Газпром», то, несмотря на естественное повышенное внимание к этой организации государства и близость генерального директора Алексея Миллера к президенту, ее руководство всегда относительно пассивно отстаивало свои интересы в органах власти. Компания упустила возможную покупку ПАО «НК “Роснефть”» в 2004 г. и ООО «НК “Итера”» в 2012 г., тем самым фактически своими руками создав себе впоследствии энергичных конкурентов на газовом рынке. GR-департамент в компании появился в 1997 г., но был упразднен в 1998 г. В 2011 г. Департамент по работе с регионами РФ был преобразован в Департамент по работе с органами власти РФ. В состав обновленной структурной единицы вошло Управление по работе с Федеральным Собранием. Появился отдел по взаимодействию с законодательными органами РФ. Несмотря на появление полноценного GR-департамента, его размеры, кадровая и управленческая оснащенность явно не соответствовали тому разнообразию интересов, которые имелись у компании, и на 2016 г. по уровню профессионализма GR-департамент «Газпрома» значительно уступает аналогичному подразделению в «Роснефти». Если проанализировать внешнюю активность ПАО «Новатэк», можно говорить об удачном распределении ролей между акционерами компании Геннадием Тимченко и Леонидом Михельсоном, которые отвечают за президентский и правительственный уровни коммуникаций соответственно.

В декабре 2015 г. в компанию на должность заместителя председателя правления перешел бывший первый заместитель министра природных ресурсов и экологии Денис Храмов, который курирует сейчас в компании создаваемое структурное подразделение по взаимодействию с государственными органами. В ведении Дениса Храмова в Минприроды находились два департамента — экономики и финансов, а также регулирования в области геологии и недропользования. Последним департаментом, который отвечает, в частности, за оформление и выдачу лицензий на месторождения, Храмов руководил с 2008 г. Очевидно, такое идеальное распределение ролей в компании дает основание предполагать, что «Новатэк» еще более усилит свою внешнюю функцию по взаимодействию с государственными органами. Рассмотрим далее ключевые субъекты корпоративного лоббизма в газовой отрасли подробнее.

ПАО «Газпром» — российская транснациональная корпорация, занимающаяся геологоразведкой, добычей, транспортировкой, хранением, переработкой и реализацией газа, газового конденсата и нефти, владеет самой протяженной газотранспортной системой (более 160 000 км). Согласно рейтингу журнала Forbes Global 2000 (2013 г.), «Газпром» по выручке занимает 17-е место среди мировых компаний, а по итогам 2011 г. стал самой прибыльной компанией мира.

По данным на 7 мая 2015 г., акционерами компании являлись:

Капитализация компании, согласно МСФО за 2015 г., составила 3,2 трлн руб., выручка — 6,1 трлн руб., чистая прибыль — 805,2 млрд руб. На 2016 г. в совет директоров компании входили тогдашний министр экономики Алексей Улюкаев и министр энергетики Александр Новак, что неизбежно создавало конфликт интересов. Деятельностью по взаимодействию с органами государственной власти в компании занимается Владимир Марков, начальник Департамента по работе с органами власти Российской Федерации.

ПАО «Новатэк» — российская газовая компания из г. Новокуйбышевск Самарской области, второй по объемам добычи производитель природного газа в России.

По данным компании на 10 декабря 2012 г., акционерами (бенефициарная доля участия) являются:

По данным Лондонской биржи (LSE) от 22 апреля 2016 г. и МСФО за 2015 г., капитализация компании составила 28,2 млрд долл., выручка — 475,3 млрд руб., чистая прибыль — 74,4 млрд руб. Деятельностью по взаимодействию с органами государственной власти в компании занимается: Денис Храмов, заместитель председателя правления.

ПАО «НК “Роснефть”» является третьим крупнейшим производителем газа в Российской Федерации и вторым среди независимых производителей. В 2014 г. нефтяная компания, по данным отчетности, добыла 56,7 млрд м3 газа. Выручка газового дивизиона «Роснефти» составила 165 млрд руб., увеличившись по сравнению с 2013 г. на 72%. Акционерами компании, по данным на 1 июня 2016 г., являются:

По данным Лондонской биржи (LSE) от 22 апреля 2016 г. и МСФО за 2015 г., капитализация составила 49,4 млрд долл., выручка — 5,2 трлн руб., чистая прибыль — 356 млрд руб. Деятельностью по взаимодействию с органами государственной власти в компании занимается Елена Завалеева, исполняющая обязанности директора Департамента по взаимодействию с органами государственной власти и управления ПАО «НК “Роснефть”».

ОАО «Сургутнефтегаз» — одна из крупнейших российских нефтяных и газодобывающих компаний. Акционеры не раскрываются, структура собственников компании весьма сложна. По некоторым данным от 2006 г., около 60% акций принадлежит дочерним компаниям ОАО «Сургутнефтегаз», а фактический контроль над компанией принадлежит генеральному директору Владимиру Богданову (через одноименный НПФ) и другим менеджерам «Суртгутнефтегаза». Часть акций компании находится в свободном обращении на Московской бирже.

По данным от 5 июня 2015 г., капитализация составила 1,44 трлн руб., выручка — 470,1 млрд руб., операционная прибыль — 162,8 млрд руб., чистая прибыль — 884,8 млрд руб. (МСФО, 2014 г.).

ПАО «НК “Лукойл”» — российская нефтегазовая компания. Акционерами, по данным компании от 31 декабря 2014 г., являются:

Капитализация, по данным Лондонской биржи (LSE) от 23 апреля 2015 г., составила 43,1 млрд долл., выручка — 144,2 млрд долл., чистая прибыль — 4,7 млрд долл. (US GAAP, 2014 г.). Деятельностью по взаимодействию с органами государственной власти в компании занимается Глеб Овсянников, начальник департамента общественных связей.

Профессиональные организации

Российское газовое общество (РГО) создано в мае 2001 г. в форме некоммерческого партнерства. В РГО входят 105 нефтегазовых компаний. Основная задача — создание условий для развития газового сектора российской экономики. Президент — Павел Завальный.

Союз нефтегазопромышленников России (СНП) — российская некоммерческая общественная организация, представляющая и защищающая корпоративные интересы нефтегазового комплекса в органах исполнительной и законодательной власти внутри России и за рубежом. Союз был создан по инициативе руководителей 50 крупнейших нефтедобывающих предприятий России в феврале 1992 г. На сегодняшний день в состав Союза входят более 150 предприятий нефтяной и газовой промышленности. Представлены компании, работающие в геологоразведке, нефтегазодобыче, транспортировке нефти и газа, нефтепереработке и нефтегазостроительстве. Президент Союза — Геннадий Шмаль.

Комитет по энергетической политике и энергоэффективности является постоянно действующим рабочим органом Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП). Цель Комитета — создание законодательных, общественно-политических и научно-технических предпосылок для реорганизации топливно-энергетического комплекса России в высокотехнологичную, финансово устойчивую, динамично развивающуюся по мировым стандартам отрасль экономики, не наносящую вреда окружающей среде, являющуюся основой энергетической безопасности РФ в глобальном мире. Председатель — Вагит Алекперов.

Комитет по энергетической стратегии и развитию топливно-энергетического комплекса Торгово-промышленной палаты РФ. Основными целями деятельности являются содействие выработке основ и реализации энергетической стратегии Российской Федерации, развитию отечественного топливно-энергетического комплекса, созданию условий для его интегрирования в мировую хозяйственную систему и привлечения инвестиций в топливно-энергетический комплекс, всемерному развитию торгово-экономических и научно-технических связей деловых кругов Российской Федерации и зарубежных стран. Председатель Комитета — Юрий Шафраник.

Краткая карта политических стейкхолдеров

На уровне Президента Российской Федерации:

Комиссия при Президенте Российской Федерации по вопросам стратегии развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности (председатель — Президент России Владимир Путин, ответственный секретарь — Игорь Сечин).

На уровне Администрации Президента Российской Федерации:

на руководящем уровне:

на функциональном уровне:

На уровне Правительства Российской Федерации:

на межведомственном уровне:

на руководящем уровне:

На уровне Аппарата Правительства Российской Федерации:

на руководящем уровне:

на функциональном уровне:

На уровне Федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ):

На уровне Федерального Собрания Российской Федерации:

Краткая характеристика отраслевого лоббирования

Газовая отрасль и состояние дел в ней являются важным индикатором особенностей взаимодействия бизнеса и власти и состояния элит в современной России. Лоббизм в газовой отрасли — это лоббизм самого высшего уровня, влияние самого близкого к президенту страны круга лиц.

С приходом к власти Владимира Путина и сменой руководства ПАО «Газпром» в 2001 г. началась борьба с независимыми производителями газа. В середине 2000-х гг. были приняты законы, отстраняющие частные компании от участия в разработке шельфовых участков недр, а в 2006 г. «Газпром» получил монопольное право на экспорт газа из страны, что еще более осложнило положение независимых игроков. В результате к концу 2000-х гг. компания имела шанс стать единственным игроком на газовом рынке России. Однако этого не произошло. За первое десятилетие нахождения Владимира Путина у власти произошло формирование новой бизнес-элиты, напрямую связанной с президентом страны. Собственники газовых активов, приобретенных в 1990-е гг., в силу особенностей данного рынка вынуждены были или договариваться с новыми более влиятельными партнерами, имеющими доступ к президенту России, или уйти с рынка. Именно так произошло с некогда второй газовой компанией страны ООО «НК “Итера”», которая в результате давления со стороны «Газпрома» вначале потеряла несколько добывающих активов, а потом и вовсе лишилась доступа на рынок СНГ. В итоге к 2013 г. компания полностью перешла под контроль государственной «Роснефти», созданной в ее современном виде Игорем Сеченым. ПАО «Лукойл» пошла по пути вынужденного партнерства с «Газпромом», продавая газовой монополии весь добываемый компанией газ с существенным дисконтом. Крупнейшим партнером ПАО «Новатэк» стал близкий друг президента России Геннадий Тимченко. С приходом партнеров с сопоставимым с «Газпромом» уровнем влияния, «Роснефть» и «Новатек» стали уже не номинальными, а вполне реальными конкурентами «Газпрому». В результате начиная с 2010-х гг. лоббизм компаний строится вокруг попыток ослабить монополию «Газпрома» на экспорт газа, снизить тарифы на транспортировку газа внутри страны, получить дополнительные льготы по налогам и экспортным пошлинам. Как мы видим, многие лоббистские задачи ими успешно реализуются.

Ключевые предметы лоббизма в органах публичной власти

К наиболее важным вопросам лоббирования в газовой отрасли можно отнести:

  1. Получение налоговых льгот;
  2. Регулирование тарифа для независимых производителей на транспортировку газа по магистральным газопроводам;
  3. Регулирование субъектов экспорта газа и газопродуктов;
  4. Регулирование экспортных пошлин на газ и газопродукты;
  5. Антимонопольное регулирование;
  6. Развитие рынка газомоторного топлива.

Рассмотрим представленные вопросы подробнее.

Получение налоговых льгот

Налоговые льготы — преимущество, предоставляемое государством либо местным самоуправлением определенной категории налогоплательщиков, ставящее их в более выгодное положение по сравнению с остальными налогоплательщиками. Налоговые льготы являются одним из элементов налоговой политики и преследуют социальные и экономические цели. В настоящее время газовые компании стремятся получить льготы по налогу на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и по налогу на имущество.

В соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом «О внесении изменений в главу 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и статью 3.1 Закона Российской Федерации О таможенном тарифе» №263-ФЗ от 30.09.2013, с 1 июля 2014 г. установлен формульный порядок определения НДПИ на природный газ и газовый конденсат. Расчетная ставка определяется как произведение общеустановленной ставки НДПИ (35 руб. за 1000 м3 с природного газа и 42 руб. за 1 т газового конденсата) и двух переменных: базового значения единицы условного топлива (Еут) и коэффициента, характеризующего сложность добычи полезного ископаемого из залежей углеводородного сырья (Кс). При исчислении НДПИ на природный газ с 2015 г. также учитывается показатель, характеризующий расходы на транспортировку природного газа (Тг).

Согласно Налоговому кодексу РФ, предусмотрены следующие основания для налогообложения природного газа и газового конденсата по ставке НДПИ 0 руб.:

Компании лоббируют изменение статьи 342 Налогового кодекса, добавляя в нее критерии, которым соответствуют их месторождения. Если льгота по НДПИ уже получена, компании стремятся продлить действие данной нормы или внести в нее изменения относительно увеличения объемов добычи.

Примером такого рода лоббизма может служить инициированная в конце 2015 г. поправка в ФЗ «О таможенном тарифе» и в «Налоговый кодекс», касающаяся пересчета ставки НДПИ для Киринского газоконденсатного месторождения «Газпрома». Согласно действующему тогда налоговому законодательству, на южную часть Охотского моря распространялась льготная ставка в 15%, тогда как на северную часть — ставка в 10% от действующего размера НДПИ. Все льготы касались только новых месторождений на шельфе. Поправка распространяла льготы для северной части Охотского моря и на Киринское месторождение. В тексте поправки название месторождения не указывается, однако четко прописаны критерии, под которые подпадает только Киринское месторождение. Льгота заключается в том, что до 2032 г. НДПИ взимается в размере 10% от общей ставки. Если не применять к Киринскому месторождению новый режим, относя его к новому морскому месторождению газа и конденсата, то в течение семи лет НДПИ будет в 10 раз меньше. Выгода монополии, по расчетам экс-директора департамента налоговой политики Минфина Ильи Трунина, составит 30 млрд руб. В 2012 г. общая льгота по пониженной ставке НДПИ на газ для ПАО «Газпром» составила 145 млрд руб.

Налог на имущество организаций является региональным налогом. Законодательные (представительные) органы субъектов РФ определяют налоговую ставку в пределах, установленных Налоговым Кодексом, а также порядок и сроки уплаты налога. При установлении налога законами субъектов РФ в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, могут устанавливаться особенности определения налоговой базы, налоговые льготы, основания и порядок их применения налогоплательщиками. Объекты недвижимого имущества, налоговой базой в отношении которых признается кадастровая стоимость, подлежат обложению налогом на имущество организаций по ставкам, установленным законами соответствующих субъектов РФ по местонахождению указанных объектов, размеры которых не могут превышать: в 2016 г. и последующие годы 2%. Перечень налоговых льгот федерального уровня приведен в статье 381 НК РФ.

ПАО «Газпром» регулярно инициирует на уровне законодательных собраний предоставление газовикам налоговой льготы. Чтобы поддержать проекты региональных законов, компания подписывает соглашения с губернатором субъекта федерации, в котором закрепляет свои обязательства по инвестициям в регионе. Так, после подписания в 2013 г. соглашения о сотрудничестве с Пермским краем «Газпром» инвестировал в развитие газовой отрасли региона более 10 млрд руб. Взамен компания получила от краевых властей налоговую льготу на 487 млн руб.

Стоит отметить, что лоббирование на уровне законодательных собраний не всегда идет легко. В том же Пермском крае соглашение стало вынужденной мерой. Это было необходимо, чтобы провести в законодательном собрании инициативу по предоставлению газовикам налоговой льготы. Они предложили установить на 2013 г. нулевую ставку по налогу на имущество для «Газпрома». Законотворческая инициатива тогда не получила поддержки большинства депутатов и дважды была отклонена в первом чтении. Больше всего депутатский корпус не устраивало то, что размер выпадающих доходов бюджета в условиях нарастающего дефицита составлял порядка 0,5 млрд руб., а обещанные газовой корпорацией инвестиции как в строительство новых газопроводов, так и в социальную сферу региона не были подтверждены юридически и оставались только на словах. В условиях противостояния с парламентариями губернатору Виктору Басаргину удалось только к концу 2013 г. добиться заключения соответствующего соглашения с Алексеем Миллером. Документ, впрочем, не получил всеобщего одобрения депутатов, но стал компромиссом между противоборствующими сторонами.

В 2012 г. общая льгота по налогу на имущество для ПАО «Газпром» составила 50 млрд руб.

Регулирование тарифа для независимых производителей на транспортировку газа по магистральным газопроводам

Тарифы на транспортировку газа по магистральным газопроводам Единой системы газоснабжения (ЕСГ), собственником которых является ПАО «Газпром», с 2016 г. ­утверждает ФАС. Независимые производители газа, прежде всего ПАО «НК “Роснефть”» и ПАО «Новатэк» лоббируют снижение тарифов на транспортировку газа. В 2015 г. совокупные затраты «Новатэка» на транспортировку газа составили 86 млрд руб., «Роснефти» — 42,2 млрд руб. Общая выручка «Газпрома» от транспортировки газа за девять месяцев 2015 г. составила 765 млрд руб.

Сам «Газпром», утверждая, что сегмент транспортировки газа для независимых компаний убыточен, лоббирует более значимое увеличение тарифов. Например, за счет роста тарифа на 4% в 2016 г. «Газпром» получил дополнительно около 20 млрд руб. Решения об определении (установлении) цен (тарифов) и (или) их предельных уровней в сфере деятельности субъектов естественных монополий и иных регулируемых организаций принимаются на заседании Правления ФАС России, которое возглавляется руководителем службы и состоит из 12 человек — представителей различных федеральных органов исполнительной власти.

Регулирование субъектов экспорта газа и газопродуктов

Монополия на экспорт газа была предоставлена ПАО «Газпром», когда был принят Федеральный закон от 18.07.2006 №117-ФЗ «Об экспорте газа», и с конца 2000-х гг. делаются неоднократные попытки либерализации экспорта газа. Усиление лоббизма в этой сфере связано с приходом в газовую отрасль ПАО «НК “Роснефть”» и участием в акционерном капитале ПАО «Новатэк» близкого друга президента России Геннадия Тимченко. Соответственно, если ранее позиции компании в этом направлении были незыблемы, то начиная с конца 2000-х гг. под напором «Роснефти» и «Новатэка» «Газпром» стал терять свои исключительные права на экспорт. В итоге в конце 2013 г. в результате принятого федерального закона ПАО «НК “Роснефть”» и ПАО «Новатэк» получили права на экспорт сжиженного природного газа. А начиная с 2014 г. они активно лоббируют возможность экспорта газа в Европу и страны азиатского региона. «Газпром» пытается сопротивляться данным инициативам, взаимодействуя с профильными вице-премьерами, Администрацией Президента и лично с Владимиром Путиным. Очевидно, что успех кампании в этом направлении зависит от президента России, который пока не принял окончательного решения.

Регулирование экспортных пошлин на газ и газопродукты

На 2016 г. применяются следующие ставки пошлин на экспорт газа и газообразных углеводородов:

Ставка в 30% впервые введена в 2009 г. и увеличила расходы ПАО «Газпром» на 1 млрд долл. Впоследствии компания через Российское газовое общество (РГО) неоднократно выступала с инициативой снижения экспортной пошлины на газ, однако безрезультатно. В 2012 г. общая льгота по пониженной ставке экспортной пошлины на газ для «Газпрома» составила 252 млрд руб.

Со стороны регуляторов за последнее время делались попытки увеличения экспортной ставки пошлины на СУГ. Производителями СУГ являются ПАО «Новатэк», ПАО «Газпром», ПАО «НК “Роснефть”» и ПАО «Сибур Холдинг», которые экспортируют невостребованные на собственных нефтехимических мощностях объемы. В марте 2014 г. с инициативой поднять пошлины на СУГ выступило Министерство финансов. Увеличение ставок, в соответствии с позицией ведомства, предлагается проводить поэтапно: в 2015 г. установить в размере 20% от уровня ставки пошлины на пропан-бутановую смесь, в 2016 г. — 40%, в 2017 г. — 60%, в 2018 г. — 80%, в 2019 г. — 100%. Министерство энергетики и Министерство экономического развития тогда выступили против возможного повышения экспортных пошлин на СУГ. Однако у инициативы есть лобби в лице нефтехимических компаний. ­Например, в октябре 2013 г. на совещании при участии Президента РФ в Тобольске нефтехимические компании ПАО «Нижнекамскнефтехим» и ОАО «ТАИФ» выступили с предложением увеличить экспортные пошлины на СУГ, чтобы сбалансировать внутренний рынок. По расчетам Минфина, сделанным в конце 2013 г., при выравнивании пошлин на чистые СУГ бюджет мог бы дополнительно получить около 8 млрд руб., а нефтехимики — выгоду от снижения внутренних цен на сырье.

Антимонопольное регулирование

Федеральная антимонопольная служба России постоянно предъявляет претензии к ПАО «Газпром» в части нарушения законодательства о конкуренции, рекламе и пр. В частности, ведомство неоднократно инициировало разбирательства в отношении непрозрачности закупок газовой монополии, наличии необоснованных посредников и пр. Любопытно, что традиционно крупнейшими подрядчиками монополии являются ООО «Стройгазмонтаж» Аркадия Ротенберга и АО «Стройтрансгаз» Геннадия Тимченко. За январь-март 2016 г. бизнесмены, которых традиционно включают в самый близкий круг Президента России Владимира Путина, получили заказы от ПАО «Газпром» на 25 млрд руб. и 20,4 млрд руб. соответственно.

С другой стороны, «Роснефть» оказывает воздействие на «Газпром» через ФАС России, пытаясь получить доступ к газотранспортной системе (ГТС) проекта «Сахалин-2», который реализует «Газпром» через подконтрольную ему компанию «Сахалин Энерджи Инвестмент Компани Лтд». Последняя является субъектом естественной монополии и занимает доминирующее положение на региональном рынке транспортировки газа. Отказ в предоставлении доступа к газопроводу при наличии технологической и экономической возможностей транспортировки газа является злоупотреблением доминирующим положением на рынке, создает препятствия доступу «Роснефти» на рынок газа Азиатско-Тихоокеанского региона.

Развитие рынка газомоторного топлива

«Газпром» в силу обострения конкуренции на внутреннем рынке лоббирует различные меры по стимулированию развития рынка газомоторного топлива. В частности, благодаря компании Правительство РФ утвердило меры по развитию сегмента газомоторного топлива, и в 2014–2015 гг. в регионах уже были выделены средства для субсидирования закупки автобусов и коммунальной техники, использующих природный газ в качестве топлива.

13 мая 2013 г. вышло распоряжение Правительства РФ №767-р «О расширении использования природного газа в качестве моторного топлива». В соответствии с этими нормативами до 2020 г. должно быть закуплено около 19 500 автобусов и 23 700 единиц техники для ЖКХ, работающих на газомоторном топливе. Темпы обновления парка должны составлять около 2800 автобусов и 3400 единиц техники для ЖКХ в год.

Постановление Правительства РФ от 8.10.2014 №1027 «Об утверждении Правил предоставления субсидий на закупку автобусов и техники для жилищно-коммунального хозяйства, работающих на газомоторном топливе» определило механизм субсидирования закупки регионами газомоторной техники. В бюджете 2014 г. на субсидии было заложено 3 770,7 млн руб., а в 2015 г. — уже 3 млрд руб.

В рамках создания газотранспортной инфраструктуры «Газпром» лоббирует смягчение в области регулирования для подобных объектов. В частности, Правительство РФ разработало законопроект об исключении газозаправочных станций из перечня опасных производственных объектов, что существенно упростит строительство таких станций, так как теперь их можно будет строить в непосредственной близости к жилым и социальным объектам.

Облегчение условий продажи газа в качестве автомобильного топлива выразилось также в постановлении Правительства, подписанном 29 мая 2013 г., которое дополнило перечень минимально необходимых услуг, оказываемых на российских АЗС. Теперь заправочные станции обязаны продавать газомоторное топливо. Это постановление призвано увеличить количество многотопливных автозаправочных станций.

В рамках развития газомоторного топлива в России дальнейшее лоббирование ПАО «Газпром» будет реализовываться в рамках следующих проектов:

  1. Сохранение финансирования программы развития газомоторного топлива;
  2. Снижение или обнуление транспортного налога для автомобилей, использующих газ путем внесения изменений в Налоговый кодекс;
  3. Создание преференций покупателям автомобиля на газовом топливе.

По состоянию на 2016 г. успехи газового лобби в части достигнутых налоговых и таможенно-тарифных мер государственной поддержки при добыче природного газа:

  1. В соответствии с пп. 13, 18–20 п. 1 ст. 342 Налогового кодекса Российской Федерации ставка налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) установлена в размере 0 рублей в отношении:

    a) объемов добытого газа горючего природного, закачанного в пласт для поддержания пластового давления при добыче газового конденсата;

    б) газа горючего природного и газового конденсата, используемого исключительно для производства сжиженного природного газа, на участках недр, расположенных полностью или частично на полуострове Ямал и (или) Гыданский в Ямало-Ненецком автономном округе, до достижения определенного объема накопленной добычи с учетом срока разработки участка недр;

    в) углеводородного сырья, в том числе газа горючего природного, добытого из залежи углеводородного сырья на участке недр, расположенном полностью в границах внутренних морских вод, территориального моря, на континентальном шельфе Российской Федерации или в российской части (российском секторе) дна Каспийского моря.

  2. С 1 января 2014 г. предусмотрен ряд налоговых преференций по основным видам налогов (налог на прибыль организаций, НДС, налог на имущество организаций, НДПИ), а также от уплаты вывозной таможенной пошлины по углеводородному сырью, добытому на новых морских месторождениях, освобождены организации, осуществляющие разработку новых морских месторождений углеводородного сырья, в том числе расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации.
  3. С 1 июля 2014 г. предусмотрен формульный подход к установлению ставки НДПИ при добыче газа горючего природного в зависимости от стадии разработки месторождения и иных факторов. Так, предусматривается применение к ставке НДПИ коэффициента, характеризующего географическое расположение участка недр, уменьшающего налог в размере до 90% от его общепринятой ставки в зависимости от расположения участка недр и начала промышленной добычи газа горючего природного, в частности расположенного в Астраханской области, Иркутской области, Красноярском крае, Дальневосточном федеральном округе, Охотском море, Республике Саха (Якутия).
  4. С 1 января 2015 г. для участков недр, расположенных на территории Иркутской области и Республики Саха (Якутия), начало промышленной добычи газа горючего природного на которых приходится на период с 1 января 2018 года, данный коэффициент принимается равным 0 до истечения 15 лет с даты начала промышленной добычи газа на участке недр.
  5. На 2016 г. предусмотрено освобождение от налога на имущество организаций в период с 1 января 2015 г. по 31 декабря 2034 г. в отношении впервые введенных в эксплуатацию в этот период объектов недвижимого имущества магистральных трубопроводов и сооружений, являющихся их неотъемлемой технологической частью, а также объектов газодобычи и производства и хранения гелия на территории Республики Саха (Якутия), Иркутской и (или) Амурской областей.

Подводя общий итог корпоративному лоббизму газовых компаний в области получения налоговых преференций и льгот по экспортной пошлине, выделим ­наиболее заметные успехи ключевых компаний в период 2013–2016 гг. (табл. 2).

Примеры лоббистских кампаний

Расширение субъектного состава лиц, имеющих право на экспорт СПГ

Монополия на экспорт газа действует в России с 2006 г., когда был принят ФЗ «Об экспорте газа». Такое право есть только у ПАО «Газпром» и его 100%-ных дочерних компаний. Предпосылки для отмены монополии «Газпрома» появились в 2009 г., когда контрольную долю ОАО «Ямал СПГ» с лицензией на Южно-Тамбейское месторождение (1,3 трлн м3) купили структуры Геннадия Тимченко. Этот актив Тимченко продал ПАО «Новатэк» Леонида Михельсона, став затем крупнейшим акционером компании.

Тимченко договорился с ООО «Газпром-экспорт» об экспорте газа с объектов ОАО «Ямал СПГ» по агентскому соглашению. Но в конце 2011 г. бизнесмен заявил, что оно не позволяет привлекать проектное финансирование. В интервью Forbes Геннадий Тимченко выступил за отмену монополии «Газпрома», отметив, что его парт­нер Леонид Михельсон «разъясняет позицию в правительстве». Идею поддержал президент ПАО «НК “Роснефть”» Игорь Сечин.

Владимир Путин прислушался к аргументам и в феврале 2012 г. поручил Министерству энергетики подготовить поправки в закон. Работа над ними продолжалась почти восемь месяцев. В итоге 30 ноября 2013 г. Президент России Владимир Путин подписал Федеральный закон «О внесении изменений в статьи 13 и 24 Федерального закона “Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности” и статьи 1 и 3 Федерального закона “Об экспорте газа”». В соответствии с законом с 1 декабря 2013 г. право на экспорт СПГ получили следующие категории лиц:

  1. ПАО «Газпром» и его 100%-ные дочерние общества;
  2. Пользователи участков недр федерального значения, лицензии которых на 1 января 2013 г. содержали условие о строительстве завода по производству СПГ или направлении добытого природного газа для сжижения на СПГ-завод;
  3. государственные компании, доля участия Российской Федерации в уставных капиталах которых составляет более чем 50%, являющиеся пользователями участков недр, расположенных в границах внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа, включая Черное и Азовское моря, и их дочерние общества, в уставных капиталах которых доля участия таких госкомпаний составляет более 50% уставного капитала, производящие СПГ из газа, добытого из указанных участков недр, или из газа, добытого при реализации соглашений о разделе продукции.

Соответственно, экспортировать СПГ, помимо ПАО «Газпром» и ПАО «НК “Роснефть”», смогли компании, лицензии которых на недра на 1 января 2013 г. пред­у­­­сматривали строительство завода СПГ, то есть только проект ПАО «Новатэк» — «Ямал СПГ». Лицензии на экспорт СПГ будет выдавать Министерство энергетики. Держатели лицензий на экспорт природного газа в сжиженном состоянии должны будут предоставлять ведомству соответствующую информацию в порядке, определяемом Правительством.

Сразу после вступления закона в силу начались попытки внести в него изменения в соответствии с интересами тех или иных нефтегазовых компаний. Летом 2014 г. ПАО «НК “Лукойл”» попытался инициировать через Российское газовое общество поправку, которая исключит из закона дату, на которую в лицензии должна быть учтена возможность строительства завода СПГ. Но Российское газовое общество вносить эту поправку отказалось, объяснив это тем, что ее принятие фактически отменит госрегулирование экспорта СПГ, что неприемлемо без замены нормы на гибкое регулирование экспорта. Тем не менее, по мнению Общества, инициативу «Лукойла» необходимо изучать и дальше, чтобы вносить новые поправки.

Изменить закон пытается и ПАО «НК “Роснефть”». Весной 2014 г. компания договорилась об участии в проекте «Печора СПГ» с ООО «Аллтек», но лицензии «Печора СПГ» на 1 января 2013 г. не предусматривали строительство завода по производству сжиженного природного газа. 26 мая 2014 г. известный газовый лоббист Валерий Язев внес в Государственную Думу проект федерального закона №531218–6 «О внесении изменений в статью 3 Федерального закона “Об экспорте газа”». Данная поправка сдвигала эту дату на 1 июля 2014 г. и давала проекту «Роснефти» право на экспорт. Правительство РФ 25 сентября 2014 г. подготовило отзыв на законопроект,в соответствии с которым предлагалось дальнейшую либерализацию экспорта природного газа в сжиженном проводить после анализа практики реализации уже внесенных ранее в Закон изменений. По состоянию на сентябрь 2016 г. проект закона по законодательной процедуре не продвинулся дальше. По всей видимости его дальнейшая судьба зависит от позиции Президента РФ, который должен дать соответствующее поручение. Любопытно, что сама «Роснефть» категорически против допуска частных компаний на шельф. Но в части либерализации экспорта СПГ ее интересы совпадают с интересами «Лукойла», при этом поправка Валерия Язева допустит «Печора СПГ» к экспорту и ограничит «Лукойл».

Регулирование экспорта трубопроводного газа

Попытки либерализации российского рынка газа продолжились и в 2015–2016 гг. В октябре 2015 г. «Роснефть» направила письмо Президенту России Владимиру Путину с просьбой разрешить компании экспортировать 7 млрд м3 газа в Европу без посредников. По данным компании, в 2014 г. она заключила с британской BP меморандум о намерениях, предполагающий продажу российского газа при условии, что ПАО «НК “Роснефть”» получит право его экспорта. Среди аргументов руководителя «Роснефти» Игоря Сечина — отсутствие у ПАО «Газпром» возможности серьезно наращивать экспорт в Европу из-за плохой репутации монополии в ЕС, судебных разбирательств и антимонопольного расследования. В итоге Сечин попросил Путина одобрить изменение закона об экспорте газа, чтобы независимые производители получили возможность напрямую продавать топливо зарубежным клиентам.

В конце января 2016 г. ПАО «Новатэк» обратилось с аналогичным письмом к Президенту России Владимиру Путину с просьбой рассмотреть возможность экспорта газа в Европу через ООО «Газпром экспорт» «с сохранением принципа единого экспортного канала». Путин обратился к министру энергетики Александру Новаку с просьбой «проработать вопрос». 18 февраля 2016 г. Александр Новак в целом поддержал позицию компании, аргументируя это тем, что данное решение приведет к усилению позиций России на газовом рынке ЕС, а также — к дополнительным бюджетным вливаниям в размере 9,4 млрд руб. в виде экспортных пошлин, а «Газпром» сможет нарастить выручку за счет агентского вознаграждения (см. далее).

Комментируя лоббистские инициативы ПАО «Новатэк», вице-президент ПАО «НК “Роснефть”» Михаил Леонтьев заявил тогда о зависти госкомпании к частной компании «Новатэк», которая может получить право экспортировать газ в ­Европу: «Нам завидно, на самом деле. Мы не очень понимаем, почему мы, госкомпания и крупнейший производитель газа и нас так дискриминируют». «Газпром» резко выступает против инициатив «Роснефти» и «Новатэка». Руководитель компании Алексей Миллер неоднократно обращался к Президенту РФ и в Правительство РФ. По его мнению, дополнительные объемы российского газа лишь ухудшат позицию ООО «Газпром экспорт» не только на рынке, но и в арбитражных разбирательствах. В феврале 2016 г. Миллер направил в Администрацию Президента ответ на предложение ПАО «Новатэк», в котором говорилось, что трейдер «Новатэка» приобретает газ у немецкой компании E. ON, которая, в свою очередь, покупает его у ПАО «Газпром». По его мнению, если будет разрешен экспорт газа ОАО «Арктикгаз», то «Газпром» потеряет клиента, закупающего свыше 2 млрд м3, а также появится брешь в едином экспортном канале, что в итоге приведет к падению цены на российский газ на внешних рынках.

В конце марта 2016 г. свою позицию по данному вопросу озвучил курирующий отрасль вице-премьер Аркадий Дворкович. «У нас решение неизменно, и других решений не принималось: трубопроводный газ — это “Газпром”, по СПГ — это индивидуальные решения», — приводит агентство «РИА Новости» слова Дворковича в ответ на просьбу прокомментировать просьбы «Роснефти» и «Новатэка» предоставить им право экспортировать трубопроводный газ.

Несмотря на позицию вице-премьера, в апреле 2016 г. «Роснефть» предприняла еще одну попытку разрушить монополию «Газпрома» на экспорт трубопроводного газа, на этот раз — на восточном направлении. В апреле того же года стало известно, что компания ведет переговоры с китайской Beijing Gas Group о продаже своего трубопроводного газа по «Силе Сибири», которую строит «Газпром». К поставкам газа в Китай «Роснефть» присматривается уже несколько лет. Ранее Игорь Сечин неоднократно заявлял, что компания готова поставить по «Силе Сибири» от 2 млрд до 30 млрд м3 газа. К 2030 г. компания планирует добывать 45 млрд м3 газа ежегодно на месторождениях Восточной Сибири. Однако объемы и сроки поставок находятся в стадии согласования: это будет зависеть от того, сможет ли «Роснефть» добиться права экспорта трубопроводного газа или только попутного нефтяного газа по «Силе Сибири» с месторождений, расположенных вдоль трубы.

Назад: §2 Отраслевые лоббисты в ключевых секторах российской экономики: институциональные представители, интересы и объекты влияния
Дальше: Нефтяная отрасль