Обобщенную систему оценки эффективности работы отдела, по мнению исследователей, со всевозможными критериями, мы для наглядности изобразим в виде следующей схемы (рис. 9).

Подводя итог по анализу количественного и качественного подходов, сделаем ряд выводов.

Количественный подход более конкретен и применим как для оценки лоббистских проектов (лоббистских кампаний), компетенции отдельных лоббистов, лоббистских фирм и ассоциаций, так и структурных подразделений по связям с органами государственной власти в целом. Однако, как уже было отмечено выше, довольно часто деятельность лоббиста является полезной для совершенствования работы внутри предприятия и способствует более эффективному управлению им самим, в особенности в политических системах с повышенной ролью государства в экономике. В таких случаях целесообразно также использовать качественный подход, его элементы или комбинации.

Применимость того или иного подхода, по нашим наблюдениям, довольно сильно зависит от принятой в компании корпоративной культуры. Например, в ряде юго-восточных компаний РФ, в которых мы проводили исследования, неоднократно утверждали, что для их департамента по связям с органами государственной власти свойственна не активная позиция, заключающаяся, в частности, в давлении на органы государственной власти, а реактивная позиция, заключающаяся лишь в отслеживании потенциальных политических угроз. Когда данные угрозы обнаружены, компания не стремится влиять на власть, а лишь заблаговременно подстраивается под изменяющуюся политическую конъюнктуру. Фактически роль работы департамента по связям с госорганами в таких случаях будет только вспомогательной, его задача — заблаговременно анализировать политические риски (тенденции), помогая руководству компании принимать более эффективные управленческие решения. Очевидно, что в организациях такого типа применим только качественный подход. Напротив, в американских и преимущественно в российских компаниях, по нашим прикладным наблюдениям, используют проактивный подход. Корпоративные лоббисты активно влияют на власть, создают тактические коалиции, используют различные методы кулуарного и общественного давления и пр. Происходит это потому, что их эффективность прямо привязана к вкладу в изменение финансовых показателей компании. Экономическая оценка деятельности лоббистской команды в таких случаях строится преимущественно на количественном подходе, реже — на качественном. Наконец, в ряде отраслей оценка деятельности корпоративных и внешних лоббистов строго привязана к их вкладу в экономические показатели компании. Такая ситуация, по нашим наблюдениям, характерна для фармацевтической отрасли России, где ключевая функция лоббистов заключается в стимулировании государственных закупок лекарств. В таких случаях используется только количественный подход.

Заключение

Несмотря на институционализацию отрасли профессионального лоббирования за последние десять лет, которая заключается в создании и развитии корпоративных подразделений по связям с органами государственной власти, наличии лоббистских фирм и профильных ассоциаций (ведущих относительно прозрачную деятельность, избегающих коррупционных или этических конфликтов), до сегодняшнего момента экономическая теория избегала оценки их деятельности. Таким образом, в России на практике инвестирование в подобного рода направления делается, скорее, «по наитию» и зависит прежде всего от отношения к нему высшего руководства компании (в том числе позиции зарубежного головного офиса, если речь идет об иностранной компании), авторитета руководителя по связям с органами государственной власти компании, критичности (остроты) отношений с российскими органами государственной власти и других факторов. Кроме того, как свидетельствуют наши исследования, в преобладающем большинстве известных нам департаментов по связям с органами государственной власти вообще не делается последующая экономическая оценка подобного рода вложений (или последствий отказа от вложений), рентабельности успешных (или неудачных) лоббистских компаний, эффективности работы нанятых профессионального консультанта или ассоциации. Отчасти это происходит в силу относительно низкого уровня развития данной отрасли в России, которой, по нашим оценкам, чуть более десяти лет.

В рамках данной работы был рассмотрен лоббизм с точки зрения экономической парадигмы как деятельность специально уполномоченных сотрудников корпораций, а также представляющих их интересы лоббистских фирм и профессиональных ассоциаций, направленная на повышение интегральной прибыльности и обеспечение устойчивого развития бизнеса организации за счет выстраивания долгосрочной, комфортной, предсказуемой системы взаимоотношений с профильными для компании политическими стейкхолдерами федерального и регионального уровней.

Отталкиваясь от данного концептуального подхода, нами была разработана экономическая теория лоббизма, позволяющая всесторонне раскрыть данное явление с точки зрения экономической парадигмы. В частности, были получены следующие результаты:

1. Показана экономическая природа участия организаций в лоббистских проектах (кампаниях), успешная реализация которых часто сопровождается значительным объемом плохо прогнозируемых рисков, однако, как показали расчеты, рентабельность некоторых из них может превышать затраты в десятки и сотни раз.
2. Осуществлен анализ влияния лоббизма на доходы компании, типологизированы основные направления деятельности лоббистов относительно критерия увеличения доходности компании.
3. Осуществлен анализ влияния лоббизма на сокращение расходов компании (связанных с административными издержками), типологизированы основные направления деятельности лоббистов относительно критерия сокращения расходов.
4. На основании прикладных исследований приведена структура расходов организаций на реализацию лоббистских функций в современной России. На основании этих данных впервые приведена количественная оценка отрасли профессионального лоббирования в России.
5. Проведена оценка рисков, связанных с участием организации в лоббистских проектах, осуществлена типологизация данных рисков и разработаны практические рекомендации по их минимизации.
6. С целью анализа рентабельности лоббистских проектов предложено два взаимодополняемых подхода — количественный и качественный — позволяющих проводить комплексную объективную оценку эффективности как отдельных специалистов по связям с органами государственной власти, лоббистских фирм и ассоциаций, так и соответствующего подразделения по связям с органами государственной власти в рамках корпоративных структур.

Предложенный экономический подход к деятельности по связям с органами государственной власти с точки зрения прикладного применения позволит организациям повысить свою эффективность, а руководителям принимать более взвешенные решения относительно участия в лоббистских проектах.

§2  Психологическая теория лоббизма

Ставший уже традиционным подход к раскрытию сущности лоббизма связывает данное политическое явление с неким процессом воздействия представителей заинтересованных групп с представителями публичной власти с целью учета их интересов в государственных решениях. Большинство гуманитарных работ в этой области концентрирует свое внимание на деятельности лоббистов, используемых ими методах, технологиях, проводимых ими кампаниях и пр. Объект воздействия лоббиста — представители государственной (муниципальной) власти — рассматривается с формальной точки зрения как некоторый безликий институт по выпуску решений.

При этом ученые, как нам кажется, упускают из виду сложную природу психологического взаимоотношения двух акторов, один из которых наделен властью (объект воздействия), а другой (субъект воздействия) нацелен повлиять на мысли, установки и решения первого. При этом, очевидно, чтобы оказать хоть какое-то результативное воздействие, нужно как минимум понимать мотивационную сферу лица, задействованного в принятии решения, его систему ценностей, взглядов и интересов.

В этом контексте нельзя не согласиться с психологом М. Пушкиной, которая утверждает, что «любое политическое решение принимается конкретным человеком и, кроме законов юридических, регламентирующих деятельность государственного служащего, подвержено влиянию классических законов психологии коммуникации». Для лоббиста, следовательно, здесь важно не только подготовить документ, отражающий его интересы, но и учитывать особенности психологической личности политического стейкхолдера, чтобы в наиболее убедительном виде представить подготовленную информацию.

Очевидно, что всесторонний анализ лоббизма невозможен без рассмотрения с позиций традиционных разделов социальной и политической психологии, а именно ее прикладной ветви — психологии коммуникации и социального влияния. Эта область изучает и решает проблемы общения и взаимоотношений между людьми, речевого и социального воздействия и управления поведением людей, групп и сообществ. Предмет изучения и инструментарий этой области, очевидно, играют гораздо большую роль в функционировании и развитии анализируемого нами явления, чем считалось раньше.

Рассмотрев соответствующую гуманитарную литературу, а также систематизировав собственный многолетний опыт наблюдений за данными взаимоотношениями, наглядно представим психологическую теорию лоббизма. Процесс построения концепции охватит следующие этапы. Вначале рассмотрим психологический порт­рет политического стейкхолдера. В данном разделе представим ключевые, универсальные ценности и мотивировки представителей публичной власти, которые обусловливают их поведение. Далее нами будут рассмотрены три концепции, которые по-разному определяют характер психологического взаимодействия между лоббистом и политическим стейкхолдером. В теории «психологического влияния» роль лоббиста активна, а роль политического стейкхолдера пассивна. В теории «социального обмена» лоббист и политический стейкхолдер, скорее, — равноправные партнеры, заинтересованные в друг друге и участвующие в закрытых сделках межгруппового (межинституционального) обмена. В теории «политического субсидирования» активная роль уже отводится политическим стейкхолдерам, а значимость лоббиста принижается и сводится до «обслуживающего персонала». Далее на основании рассмотренных концепций нами будут проанализированы ключевые технологии лоббизма с точки зрения того психологического воздействия, которые они оказывают на политических стейкхолдеров. После этого мы представим обобщенную авторскую модель психологического взаимодействия лоббиста и политического стейкхолдера. В заключение мы подведем итоги и сделаем финальные выводы.

Психологический портрет политического стейкхолдера

Под «психологическим портретом» психологи понимают комплексную психологическую характеристику человека, содержащую описание его внутреннего склада и возможных поступков в определенных значимых обстоятельствах. Под «внутренним складом» мы будем понимать ключевые, универсальные ценности и мотивировки, которые обусловливают поведение человека.

В рамках данной работы будем использовать термин «политический стейкхолдер» — это обобщенное название представителя государственной (муниципальной) власти, в котором заинтересован лоббист, так как от его мнения (позиции, резолюции, заключения, голосования и пр.) зависит судьба интересующего лоббиста вопроса. Политических стейхолдеров для удобства разделим на публичных политиков, непосредственно избираемых населением (например, парламентариев), и чиновников (бюрократов), назначаемых на свои должности. Данное деление необходимо, так как в процессе коммуникации с лоббистами каждый из них имеет свой обособленный ценностный ряд, который необходимо рассмотреть отдельно.

Фундаментальные ценности бюрократии

Согласно политологическому словарю, бюрократия (от франц. bureau — канцелярия и греч. кратос — власть) — это система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи, наиболее эффективным способом. В нашем анализе под бюрократией будем понимать наемных (не избираемых) служащих (чиновников) публичных органов власти, характеризующихся строгой иерархией взаимоотношений, четким разделением функций, стандартизированными схемами принятия решений. Поведение бюрократии, на наш взгляд, обусловлено как минимум тремя факторами:

1. Общими ценностями, характерными для данного класса (профессиональный ценностный ряд);
2. Нормативными предписаниями, положениями, закрепляющими его конкретные полномочия;
3. Особенностями системы (внутриведомственной культурой), в которой он функционирует (корпоративный ценностный ряд).

Рассмотрим каждый из представленных факторов подробнее.

Профессиональный ценностный ряд

Можно ли выделить универсальные ценности бюрократии, обусловливающие их мотивационную сферу, заставляющие действовать так или иначе? Политологи В. Жукова и Б. Краснова считают, что ядро бюрократической системы ценностей образует карьера, с мыслью о которой сопоставляются все помыслы и ожидания, тесно связаны статус и престиж служащего. Другим важным элементом бюрократической системы ценностей выступает самоотождествление служащего с большой и влиятельной организацией, служение ей как средству достижения собственной выгоды. Представляется, что под карьерой ученые понимают движение по властной вертикали, в результате которой растут влияние чиновника и его власть. С другой стороны, государственный статус и связанные с этим блага (стабильность, уважение и пр.) являются для чиновника базисными ценностями, именно благодаря этому он предпочел государственную службу работе в бизнесе. Таким образом, быть причастным к государству, масштабность деятельности, ее непосредственное влияние на происходящие в государстве изменения, круг общения и пр. имеют для чиновника гораздо большее значение, чем финансовая составляющая, которая более привлекательна для других социальных групп, например предпринимателей или представителей корпоративной бизнес-среды.

Не в полной мере разделяют данную трактовку сторонники влиятельной теории рационального выбора, которые представляют свой подход к рассматриваемому вопросу. Например, российский экономист Р. Нуреев, анализируя мотивацию бюрократии при выработке государственных решений, пишет: бюрократы стремятся к принятию таких решений, которые открывали бы для них доступ к самостоятельному использованию разнообразных ресурсов. На экономии общественных благ они мало что могут заработать, принятие же дорогостоящих программ предоставляет им широкие возможности для личного обогащения, усиления влияния, укрепления связей с поддерживающими их группами и, в конечном счете, для подготовки путей «отхода» на какое-нибудь «теплое» местечко. Стоит добавить, что данный подход был заложен еще основоположником экономической теории бюрократии, американским ученым В. Нисканеном, который считал, что аргументами функции полезности бюрократа являются жалованье, число подчиненных и их зарплата, общественная репутация, сопутствующие должности блага, власть и статус. Поскольку большинство этих аргументов в функции полезности бюрократа напрямую зависят от величины бюджета, отсюда следует, что максимизирующий полезность бюрократ стремится сделать бюджет как можно большим. Величина этого бюджета, полнота его властных полномочий, количество подчиненных, уровень решаемых вопросов непосредственно зависят от сохранения и укрепления его положения на властной вертикали. Именно эти блага являются базисными в его системе мотиваций и определяют его действия.

Нормы и положения, закрепляющие конкретные полномочия бюрократа

Бюрократ, в отличие от избираемого политика, выбирает предмет своей деятельности не самостоятельно; его полномочия, сфера ответственности строго закреплены в нормативных актах, регулирующих деятельность. Как правило, общая сфера ответственности органа власти прописывается в федеральных законах и уже затем конкретизируется в положениях о деятельности ведомства, структурном подразделении ведомства (департамента, управления, отдела) и пр. Полномочия конкретного чиновника структурного подразделения ведомства могут быть уточнены в должностных инструкциях, оформлены приказом вышестоящего руководителя или его устным распоряжением. Понимать нормативную сферу ответственности чиновника для лоббиста чрезвычайно важно, так как именно она определяет его возможности и потенциальные действия. Данная ответственность может быть связана как с какой-то определенной проблемной сферой (например, инвестиции, собираемость налогов и пр.), так и иметь ярко выраженную отраслевую специфику (здравоохранение, сельское хозяйство и пр.).

Отдельный интерес в рамках рассматриваемого нами вопроса, представляет нормативное закрепление полномочий чиновника при взаимоотношении с лоббистами. Стоит отметить, что во многих странах (США, Великобритании, Канаде, Германии и пр.) они строго регламентируются как самостоятельными федеральными законами, так и специальными нормами в положениях о деятельности ведомства, отдельными уточняющими инструкциями, которые, как правило, связаны с передачей информации, приемом подарков, приглашением на обеды и пр. Основной тренд в государственном управлении последних десятилетий направлен на максимальную прозрачность данных взаимоотношений.

Особенности внутриведомственной культуры ведомства (корпоративный ценностный ряд)

Под внутриведомственной культурой мы понимаем свод неформальных правил, отношений, сложившихся в ведомстве. Психолог И. Бурикова справедливо отмечает, что при оценке специфики деятельности государственного служащего необходимо учитывать особенности так называемой системы, то есть сложившихся административных функциональных связей в структуре органов государственной власти. Ученый определяет данное явление термином «субкультура власти» и связывает ее особенности с психологическими аспектами формирования руководящих сотрудников ведомства. На примере России ХХ — ХХI вв. Бурикова выделяет: партработников, стройотрядовцев, комсомольцев, бизнесменов 1980-х, бизнесменов 1990-х, бизнесменов 2000-х, строителей, транспортников, военных, «гэбистов» и др. Каждая субкультура во власти имеет свою историю возникновения, своих сторонников, правила коммуникации, нормы и традиции общения, свои внешние и внутренние признаки, обладает свойствами открытости или закрытости и т.д.

Очевидно, что внутриведомственная культура (или субкультура) определяется руководством ведомства, которое на основании своих взглядов и представлений формирует кадровый состав по принципу «свой-чужой» относительно разделения корпоративных ценностей. Такие ценности, характерные для того или иного ведомства, могут иметь длительный и довольно устойчивый характер (табл. 9). Показательным примером данной устойчивости в России является федеральная служба безопасности, которая на протяжении уже многих десятилетий (со времен ЧК) имеет непростые отношения с гражданским обществом или государственная автоинспекция, которая, несмотря на антикоррупционные инициативы, предпринятые лично президентом Дмитрием Медведевым, все еще является чрезвычайно коррумпированным ведомством. Видимо, с целью радикального изменения культуры ведомства в конце 2000-х гг. практически одновременно в МВД Грузии было сокращено более 80% сотрудников. Новое ведомство было укомплектовано гражданским персоналом, до этого не имевшим отношения к правоохранительной системе страны. Благодаря проведенной реформе доверие граждан к МВД выросло в несколько раз, а бытовая коррупция была практически ликвидирована.

Лоббисту при взаимоотношениях с представителями ведомства нужно четко представлять принятую в нем корпоративную культуру. Анализируя особенности функционирования органов исполнительной власти в современной России, можно субъективно дать оценку характерным чертам отдельных ведомств.

Понимание представленных факторов необходимо лоббистам для более эффективной реализации своих интересов в государственной среде, так как именно от конкретных чиновников зависит их успех при реализации той или иной кампании. Понимая, каковы внутренние ценности бюрократического класса, его потребности, лоббист сможет установить коммуникацию с представителем власти, а свое­временное реагирование на его запросы сделает эти отношения долговременными. Как следствие, с ростом значимости чиновника на бюрократической лестнице будет увеличиваться и профессиональный капитал лоббиста. Рассмотренные нами факторы определяют и психологические особенности чиновников (бюрократов) как отдельного социального класса. Проанализируем пять таких наиболее типичных характеристик.

Психологические особенности чиновников (бюрократов) как отдельного социального класса

Первое. Максимальное устранение личной ответственности. Важной для нас особенностью бюрократии является ее стремление максимально снять с себя ответственность за принятие любых решений. Еще К. Маркс называл это свойство бюрократии зависимостью от авторитета. Авторитетом могут выступать не только вышестоящее руководство или аналогичные чиновники в других структурных подразделениях ведомства (на которые чиновник старается переложить ответственность), но и законы, указы, всевозможные инструкции и постановления. Именно поэтому любая стандартизация деятельности соответствует интересам государственных служащих, поскольку она исключает личную ответственность. Другим проявлением ограничения ответственности является наличие специфического канцелярского языка и поведения (общие фразы, неопределенные выражения, стремление обезопасить себя процедурами, из которых исключена альтернативность).

Второе. Неприятие любых инициатив. Австрийский экономист Л. фон Мизес считает, что для бюрократического ума следование законам, то есть приверженность привычному и устаревшему, является главной из добродетелей. Подавление любой инициативы, если она формально не регулируется правилами и процедурами, продиктована желанием чиновника как можно дольше сохранять свой пост, избегая возможных конфликтов и ответственности. Именно поэтому чиновник будет действовать строго в рамках своей компетенции. Попытки лоббиста убедить чиновника выйти за эти рамки практически наверняка обречены на неудачу. Типичными ошибками здесь являются, например, просьбы лоббиста к чиновнику, с которым уже установлен контакт, получить информацию из другого структурного подразделения ведомства или повлиять на решения, которые не входят в сферу его ответственности. В силу чрезмерной осторожности, чиновник не будет выходить за рамки обусловливающих его деятельность процедур. Поступив иначе, чиновник не только привлечет к себе внимание (так как его поведение будет выходить за рамки соответствующей ведомственной культуры), но и рискует быть обвиненным в коррупционных мотивах и пр.

Третье. Формализм бюрократии. Жесткая регламентация деятельности заставляет чиновника переключаться с целей на средства, таким образом, соблюдение должных формальностей часто значит для него больше, чем решение самого вопроса. Именно благодаря этому свойству для лоббиста чрезвычайно важно соблюдать принятые в бюрократическом мире процедуры, соответствовать принятой в ведомстве культуре при выработке предложений, подготовке писем, обращений и пр. В своей работе лоббист может столкнуться с поведением, когда чиновник, с которым установлен контакт, будет стремиться скрывать от него вроде бы незначительную информацию, связанную, например, с внутренней административной процедурой, разрабатываемой позицией ведомства и пр. Аргументация лоббиста при этом будет состоять в том, что запрашиваемая информация не представляет никакой ценности, малозначима, легкодоступна и пр., но не принесет успеха. Данное поведение бюрократа обусловлено тем, что наличие какой-либо информации, на которую распространяется его влияние, является его ключевым и, возможно, единственным ресурсом.

Четвертое. Скрытность бюрократии. Бюрократы, в отличие от публичных политиков, в большинстве случаев безразличны к результатам своей публичной деятельности, так как их личное благополучие не только не зависит от заработанного при этом репутационного капитала, но и может повредить, так как такая чрезмерная активность, скорее всего, вызовет недовольство вышестоящего руководства.

Пятое. Доминирование частных интересов над государственными. Теория рационального выбора говорит о смещении ориентации чиновника с потребностей общества на собственные интересы, а также на интересы вышестоящих руководителей, от которых зависит бюрократ. Как пишет экономист М. Альпидовская, эгоистическая природа «власти» приводит обладателя этой власти — бюрократа — к тому, что его озабоченность увеличением общественного блага лишь в том случае имеет реальное воплощение, если ему это действительно выгодно. Указанное часто приводит к известному противоречию, когда лоббист убеждает чиновника лишь выполнить его же собственные обязанности.

Разобравшись с фундаментальными ценностями чиновников (бюрократов), проанализируем по аналогии деятельность публичных политиков.

Фундаментальные ценности публичных политиков

В рамках рассматриваемой здесь темы под публичным политиком мы будем понимать любое избираемое на выборах лицо федерального, регионального или муниципального уровня. С целью проанализировать мотивирующие его деятельность факторы, для нас важно, что его политическая карьера, прежде всего, зависит от выбора граждан, рядовых избирателей. Именно эта зависимость обусловливает его дея­тель­ность, которая направлена на стремление повысить свою популярность среди избирателей, в конечном счете характеризующейся числом голосов, поданных в его поддержку.

Анализируя психологические аспекты деятельности представителей российского парламента, А. Косопкин выделяет четыре типа их мотиваций:

1. Мотивация достижения и самоутверждения — опосредована стремлением парламентариев к самосовершенствованию и успеху, высокому профессионализму деятельности; основывается на стремлении депутатов к высокому социальному и политическому статусу, профессиональному авторитету.
2. Мотивация по типу социальной идентификации — базируется на отож­дествлении парламентариями себя с какой-либо (большой или малой) социальной группой или общностью. Выражается в негативном или в отдельных случаях в пассивном отношении к установкам, не соответствующим нормам и стереотипам собственной группы.
3. Мотивация вознаграждением (прагматическая мотивация) — ориентирована на социальное и материальное вознаграждение в любых формах; предполагает устойчивый интерес отдельных парламентариев к личной или групповой выгоде вне зависимости от ее нравственного значения.
4. Мотивация избегания неудач — выражается в стремлении депутатов к сохранению положительных эмоций, позитивных взаимоотношений среди парламентариев и с избирателями. Характеризуется акцентуацией на результат и поверхностным интересом к содержанию парламентской деятельности.

Исследуя на протяжении более чем десяти лет деятельность российских парламентариев, мы можем добавить ряд мотивирующих факторов, влияние каждого из которых изменяется в зависимости от общественно-политической конъюнктуры, но всегда остается значимым.

1. Мотивация возможностей, которые возникают с избранием, позволяя реализовать задуманное (характерна для общественных лидеров).
2. Мотивация сделать политическую карьеру, перейдя на руководящие позиции в Администрацию Президента, органы исполнительной или судебной власти.
3. Мотивация безопасности, возможность получить депутатскую неприкосновенность как способ сохранить активы (характерна для региональных бизнесменов, сделавших состояние теневым путем).
4. Мотивация обновления, желание попробовать себя в чем-то новом, при этом в том, что соответствовало бы высокому статусу (характерна для предпринимателей, реализовавших себя в бизнесе).
5. Мотивация служения. Ситуация, при которой заинтересованная группа направляет своего представителя в парламент с целью обеспечения ее интересов (характерна для сотрудников департаментов по связям с органами государственной власти крупных корпораций).

Рассмотрим далее характерные факторы, которые обусловливают поведение публичных политиков. Как и в случае с бюрократией, выделим три их вида:

1. Общие ценности, характерные для данного класса (профессиональный ценностный ряд);
2. Нормы и положения, закрепляющие конкретные возможности публичного политика;
3. Особенности системы (внутриведомственная культура), в которой она функционирует (корпоративный ценностный ряд).

Рассмотрим каждый из представленных факторов подробнее.

Профессиональный ценностный ряд

Доминирующим мотивом деятельности у большинства публичных политиков является желание быть переизбранным. Именно сохранение своего поста позволяет им иметь и высокий социальный и политический статус, и возможность относится к ведущей партии, сумевшей преодолеть установленный на выборах барьер, и сформировать парламентскую фракцию, и способность, благодаря всему этому, получать значительное вознаграждение. Рассматривая данный мотив у депутатов российского парламента, А. Косопкин считает, что, «не успев, что называется, облачится в депутатскую мантию, парламентарий оказывается озабоченным проблемой пере­избрания. Это заставляет его ставить во главу угла интересы не только партии, округа, но и учитывать интересы тех организаций и групп, которые уже оказывали или способны оказать ему финансовую или иную поддержку. Жизнь заставляет депутата оценивать любой законопроект, даже посвященный острым национальным проблемам, исходя прежде всего из того, какую пользу можно извлечь из него для себя. Вполне очевидно, что личные интересы депутата заставляют его служить групповым интересам».

Проблема переизбрания заставляет публичного политика балансировать между интересами социальных и бизнес-групп. Первые, главным образом, обладают электоральным ресурсом (например, профсоюзы); вторые — финансовым ресурсом, в котором политик заинтересован в период выборов. Таким образом, обладая значительной экономической и электоральной базами, позиции данных групп не могут не учитываться при выработке политических решений. По нашим наблюдениям из области формирования федерального законодательства, практически каждое его изменение приводит к возникновению конкретных интересов у данных групп. Происходит это потому, что в силу своего масштаба и пр. данные изменения каждый раз прямо отражаются на показателях их деятельности. Стоит отметить, что эти интересы зачастую могут сталкиваться и противоречить друг другу. Цель политика в данном случае — найти необходимый компромисс, который позволит ему сохранить лояльность обеих групп. Зачастую сделать это непросто, например, явная поддержка табачного законодательства или игнорирование экологических проблем, конечно, обеспечат политику необходимую поддержку со стороны бизнеса, однако его репутационный капитал, так необходимый в период выборов, будет растрачен. Деятельность лоббистов при таком противоречии напоминает жонглирование финансовым и социальным капиталами: с одной стороны, они убеждают политических деятелей поддержать ту или иную выгодную им инициативу, ссылаясь или на ее общественную поддержку (которая может понадобиться политику при очередных выборах) или на интересы экономических групп (чьи деньги необходимы для проведения избирательной кампании).

Рассматривая профессиональный ценностный ряд современного российского парламентария, необходимо отметить, что особенности политической и избирательной систем России поставили его в зависимость от Администрации Президента России, которая в значительной степени определяет формирование состава избирательных списков на выборах в Государственную Думу ФС РФ. Соответственно, попадет ли в данный список депутат, стало зависеть от чиновников Администрации Президента и высшего руководства партии. В контексте разбираемого здесь вопроса это привело к тому, что современный российский парламентарий лишился черт «публичного политика», а представляет собой, скорее, «бюрократа» в представленной выше классификации с соответствующими ценностями и системой поведения.

Нормы и положения, закрепляющие конкретные возможности публичного политика

Несмотря на то что публичный политик, с точки зрения нормативного регулирования его возможностей и действий, гораздо более независим, чем чиновник (бюрократ), действующие законы в наиболее развитых странах, с одной стороны, нормативно закрепляют его особые возможности в области участия в государственном управлении, с другой — фиксируют ограничения его действий. Например, во время избирательной кампании политик действует в рамках законодательства о выборах. Это, как правило, приводит к обнародованию данных о его активах и имуществе его семьи, налагает ответственность за прозрачность привлечения средств, в том числе и от лоббистов. В предвыборный период лоббистские кампании как правило останавливаются, так как все помыслы публичных политиков посвящены избирательном циклу, желанию быть переизбранными. После занятия желаемого поста публичный политик получает известный политический капитал, соответствующий статус и вытекающие из этого возможности. Если рассматривать депутатов Государственной Думы ФС РФ, чья деятельность прежде всего регулируется ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Регламентами Государственной Думы Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, то в указанных нормативных правовых актах можно детально рассмотреть все их закрепленные возможности и ограничения. Идеальное понимание нормативно-правового поля, в рамках которого функционирует политик, — основа профессиональной компетенции лоббиста.

Корпоративный ценностный ряд

На мотивационную сферу публичных политиков оказывают серьезное влияние особенности политической системы, в рамках которой они работают. Здесь необходимо учитывать и особенности избирательного процесса, и существующую в депутатском объединении партийную дисциплину, и независимость от других ветвей власти, и многое другое. Каждый из этих факторов может оказать решающее влияние на поведение политика. Непонимание лоббистом внутренней, часто неофициальной кухни политической системы, может привести к неудачам. Как мы уже говорили ранее, особенности избирательной системы, при которой формируется парламент, оказывают существенное влияние на поведение депутата, что естественным образом отражается на особенностях его взаимоотношений с лоббистом. Мажоритарная система выборов, при которой член парламента несет персональную ответственность перед избирателями своего округа, делает его, при прочих равных условиях, независимым от партийных функционеров и возможного давления со стороны президентской и (или) исполнительной власти при рассмотрении тех или иных вопросов. Депутат в таком случае обладает прямой легитимностью, полученной им лично от избирателей своего округа. Однако указанная ситуация делает его более зависимым от общественного мнения, интересов локальных групп и, соответственно, лоббистов, которые могут обеспечить ему социальную и финансовую поддержку при очередных выборах. При пропорциональной системе, в результате которой парламент формируется по спискам победивших на выборах партий, пуб­личный политик по аналогии с бюрократом заинтересован скорее в упрочнении своего положения в партийной иерархии, чем в популярности среди избирателей. В таком случае политик крайне зависим от партии, и любой шаг будет согласовывать с ее руководством и пр.

Рассмотрев фундаментальные ценности политических стейкхолдеров, проанализируем далее, что с точки зрения психологической парадигмы происходит при их взаимоотношении с лоббистами. Для этого рассмотрим две концепции: «теорию психологического влияния» и «теорию социального обмена», которые по-разному определяют характер данных взаимоотношений.

Концепция «психологического влияния» и лоббизм

В российской науке и зарубежной научной среде превалирует мнение, что лоббирование — это находящееся в рамках правового поля влияние на политических стейкхолдеров с целью реализации в политических решениях тех или иных интересов. Однако в настоящее время нам не известны сколь-либо убедительные работы, описывающие содержательный смысл категории «влияние» в контексте лоббистских взаимоотношений. Если обратится к толковому словарю Т. Ефремовой, там под «влиянием» понимается действие, оказываемое кем-либо или чем-либо на кого-либо, что-либо. Согласно определению психологического словаря, влияние — это процесс изменения одним человеком поведения другого человека, его установок, намерений, убеждений, верований и т.д. В рамках изучаемого нами явления субъектом или инициатором такого действия выступает лоббист, объектом — намерения, убеждения, верования и т.д. политического стейкхолдера, в изменении которых заинтересован лоббист.

Данный психологический подход к деятельности лоббистов мы находим у ряда современных исследователей. Например, украинский журналист Ю. Зущик в книге «Лоббизм в Украине» пишет: «Лоббизм означает оказание психологического влияния на мотивационную сферу того, кто уполномочен принимать решения (но это отнюдь не сам процесс их принятия). Основных форм оказания влияния такого рода может быть три: убеждение, подкуп и принуждение (оказание давления, шантаж). Убеждение — не что иное, как рациональное аргументирование в процессе оказания влияния, и оно присуще только лоббизму. С психологической точки зрения оно сводится к добровольному, свободному от страха перед принуждением либо от корысти, пониманию необходимости достижения некоего общего блага либо баланса интересов путем принятия “подсказанного” решения. Таким образом, лоббизм представляет собой совокупность стратегий, технологий и приемов, смысл которых — в убеждении лица, принимающего решение, в разумности и приемлемости лоббируемого вопроса с позиций общественного блага. <…> Что касается принуждения, то это уже сфера технологий давления и шантажа, которые в конечном итоге апеллируют к страху перед возможными последствиями неуступчивости чиновника».

Российский государственный деятель, психолог А. Косопкин считает, что психологической основой непосредственного лоббирования являются: лоббистский контакт, обаяние, убеждение, внушение, психологическое заражение. В арсенал лоббистской деятельности входят даже и такие методы психологического воздействия, как угрозы, шантаж, принуждение. В целом механизм лоббирования построен таким образом, чтобы посредством различных социально-психологических методов воздействия сформировать у парламентариев особое, положительное восприятие корпоративных установок либо представить групповые интересы как общественные.

На наш взгляд, если мы хотим использовать категорию влияния в контексте межличностных отношений, определяя отношения между лоббистом и политическим стейкхолдером, то целесообразней использовать более конкретный термин — «психологическое влияние», под которым понимается процесс изменения индивидуумом поведения другого человека, его установок, намерений, представлений, оценок и т.п. в ходе взаимодействия с ним. По мнению психолога Т. Кабаченко, воздействие становится психологическим, когда оно имеет внешнее по отношению к адресату (реципиенту) происхождение и, будучи отраженным им, приводит к изменению психологических регуляторов конкретной активности человека. При этом речь может идти как о внешнеориентированной, так и внутреннеориентированной активности. Результатом этого может быть изменение степеней выраженности, направленности, значимости для субъекта различных проявлений активности. Психологическое воздействие может рассматриваться и как процесс, приводящий к изменению психологического базиса конкретной активности, и как результат (собственно изменения). Непосредственное воздействие лоббиста на психику политического стейкхолдера, его мысли и поведение позволяет нам анализировать данное явление с точки зрения психологической парадигмы.

Но в чем заключается причина, по которой лоббист может оказывать влияние на политического стейкхолдера, почему, если рассматривать проблему шире, одни люди обладают влиянием, а другие нет? Для ответа на этот вопрос рассмотрим ключевые источники психологического влияния и соотнесем их с работой лоббиста.

Источники психологического влияния в лоббизме и их виды

Для изменения и корректировки поведения политического стейкхолдера в необходимом для лоббиста направлении, необходимо иметь в своем распоряжении определенные ресурсы — средства, с помощью которых он может оказывать воздействие на объект. Такие ресурсы называются источниками власти. Рассмотрим это подробнее.

Виды источников влияния лоббиста (на основании классификации Хайнца Хекхаузена). Как было отмечено выше, для успешного лоббирования своих интересов при взаимодействии с политическим стейхолдером необходимо учитывать систему его интересов как основу понимания мотивов поведения. Однако понимание интересов еще не гарантирует лоббисту, что продвигаемый им проект будет рассмотрен и учтен при принятии государственных решений. Как замечает психолог А. Косопкин, исследовавший деятельность лоббистов в российском парламенте, «наблюдения показывают, что неизвестным, малоизвестным лицам весьма трудно попасть на прием к лидеру фракции. Но, даже оказавшись в кабинете руководителя фракции депутатского объединения, незнакомца могут не дослушать до конца. Из-за сложности мотивационного обоснования и доказательства преимущества предлагаемого им предложения, наличия фактора недоверия он, как правило, получает отказ.

Современная психологическая наука уделяет большое внимание теории эффективных коммуникаций. Рассматривая проблему в данном аспекте, остановимся еще на одной психологической стороне коммуникации — психологии личной власти, в частности — на источниках власти. За счет чего одни люди имеют власть над другими, на чем основано персональное влияние и как эти знания психологии коммуникаций можно соотнести с лоббизмом.

Для решения этой задачи воспользуемся наиболее полной классификацией источников власти, предложенной немецким психологом Хайнцем Хекхаузеном, которая широко используется в отечественной психологии. По мнению ученого, для успешного воздействия на мотивационную основу другого человека субъект воздействия должен иметь в своем распоряжении определенные ресурсы, то есть средства подкрепления, с помощью которых он сможет обеспечить удовлетворение соответствующих мотивов другого. Именно такие ресурсы, особые для каждого мотива, Х. Хекхаузен называет источниками власти. Источники власти — это тот ресурс, с помощью которого субъект власти наделяется «полномочиями» влиять на поведение объекта власти. Х. Хекхаузен обозначил шесть источников власти. Остановимся на них подробнее и соотнесем с деятельностью лоббиста:

1. Власть вознаграждения. Лоббист имеет влияние на политического стейкхолдера за счет того, что обладает необходимым для объекта воздействия ресурсом. Лоббист может предоставить этот ресурс представителю власти, совершив тем самым «положительное подкрепление», а может не дать, оставив потребность объекта в данном ресурсе неудовлетворенной. Вознаграждение может быть как материальным (премия, подарок, услуга и т.п.), так и нематериальным (похвала улыбка, одобрение, благодарность и т.п.).
2. Власть наказания или принуждения. Лоббист имеет влияние на политического стейкхолдера за счет того, что обладает ресурсом лишить объект власти необходимого тому ресурса, а также совершить негативное действие по отношению к объекту власти — «отрицательное подкрепление». Как и в случае с властью вознаграждения, ресурсом власти могут быть и материальные, и нематериальные наказания. Например, к материальным ресурсам «отрицательного подкрепления» можно отнести прекращение финансирования избирательный кампании публичного политика и (или) прекращение финансирования благотворительного фонда жены чиновника. К нематериальным ресурсам «отрицательного подкрепления» можно отнести «слив» компромата или развязывание негативной для политика информационной кампании в СМИ.
3. Власть эталона. Лоббист имеет влияние на политического стейкхолдера за счет того, что является для объекта воздействия примером для подражания. Власть эталона действует и как подкрепляющий фактор. Часто субъект влияния является харизматической личностью, попав под ореол которой, возникает желание помочь ему, следовать за ним, совершать различные поступки, чтобы получить одобрение данной личности, стать к ней ближе. Например, чиновник заинтересован сменить работу и перейти в компанию, которую представляет лоббист. Чиновник желает выглядеть как лоббист, получать то же вознаграждение за свою работу, представительский бюджет, те же социальные блага и пр. Коммуникация с лоббистом и поддержка от него является мостом для его перехода на коммерческую должность.
4. Власть знатока или эксперта. Лоббист имеет влияние на политического стейкхолдера за счет того, что является носителем важных знаний, умений, навыков, а также специальной информации, важной для конкретной сферы деятельности. Типичным примером из практики лоббизма является ситуация, когда лоббист, обладающий доступом к корпоративной, отраслевой и международной информации, бюджетом на различного рода исследования и пр. начинает в силу значимости своей экспертизы влиять на подготовку профильных государственных решений по причине того, что объект власти или не желает в силу перегруженности вникать в суть вопроса, или не обладает полными знаниями о ситуации. Источник власти работает, так как лоббист наделяет объекта влияния знаниями эксперта.
5. Информационная власть. Лоббист имеет влияние на политического стейкхолдера за счет наличия информации о ситуации или об объекте власти. Например, знание лоббистом конфиденциальных (компрометирующих) сведений об объекте воздействия наделяет лоббиста информационной властью. С развитием информационного общества, социальных и коммуникативных сетей и пр. значение данного вида власти будет только увеличиваться.
6. Нормативная власть. Лоббист имеет влияние на политического стейкхолдера за счет того, что обладает законным правом контролировать и регулировать поведение объекта. Нормативная власть связана со знанием своих прав, точным пониманием иерархии, кому непосредственно подчиняется данный госслужащий, его служебных обязанностей и пр. В практике лоббизма США, Канады, Австралии и ряда других стран деятельность лоббиста, его взаимоотношения с политическим стейкхолдером четко регламентируются федеральным законодательством. В таких странах лоббист, являясь частью политической культуры, зная свои права, изначально обладает большей нормативной властью над политическим стейкхолдером, чем его коллеги в странах, где данные взаимоотношения нормативно не закреплены. Хотя виды нормативной власти лоббиста мы можем выделить и в нашей стране. Это и права на обращения в органы власти, получение информации, проведение независимой экспертизы нормативно-правовых актов, участие в оценке регулирующего воздействия, и т.п. Стоит констатировать, что российские лоббисты активно используют возможности данных процедур, повышая уровень своей нормативной власти при взаимоотношении с политическими стейкхолдерами.

Разобравшись с источниками власти, рассмотрим основные виды психологического влияния и соотнесем их с деятельностью лоббистов при взаимоотношении с чиновниками и публичными политиками.

Виды психологического влияния и лоббизм

В исследованиях отечественных и зарубежных авторов приводится значительный по объему перечень видов психологического влияния. В контексте изучаемого нами явления можно выделить пять наиболее часто встречающихся видов. К ним можно отнести.

1. Убеждение — это вид психологического влияния, в результате которого происходит сознательное аргументированное воздействие на другого человека или группу людей, имеющее своей целью изменение их суждения, отношения, намерения или решения. Лоббист пытается с помощью использования методов логики, аргументации убедить политического стейкхолдера принять решение, сформировать мнение о рассматриваемой проблеме в соответствии с его интересами. Убеждение, пожалуй, самый распространенный, базовый вид психологического влияния лоббиста на политического стейкхолдера. Для усиления эффекта проводится значительная работа по подготовке и соотнесению аргументов в соответствии с интересами адресата, изучается мировой опыт, привлекаются научно-исследовательские центры и пр.
2. Внушение — это вид психологического влияния, в результате которого происходит воздействие на психическую сферу человека, связанный со снижением сознательности и критичности при восприятии и реализации внушаемого содержания, с отсутствием целенаправленного активного его понимания, развернутого логического анализа и оценки в соотношении с прошлым опытом и данным состоянием субъекта. Этот тип психологического влияния характерен, например, для ситуаций, когда нужный лоббисту вопрос выносится на рассмотрение при перегруженной повестке дня. Как правило, это характерно для последних дней работы парламента, перед каникулами.
3. Просьба — это вид психологического влияния, в результате которого происходит обращение к адресату с призывом удовлетворить потребности или желания инициатора воздействия. Прося политического стейкхолдера принять решение (резолюцию, проголосовать и пр.), лоббист апеллирует не к законам логики (как в убеждении), а к доброй воле адресата влияния. Данный вид психологического воздействия используется лоббистом, когда интересующая группу давления тема касается социально-незащищенных слоев населения. Например, представитель пациентской организации в публичном месте обращается к политику с просьбой увеличить финансирование закупки определенных лекарств. Просьба удовлетворяется, так как политик в случае отказа опасается потерять голоса избирателей. При этом за действиями больного стоит фармацевтическая компания, которая пытается максимизировать свою прибыль.
4. Принуждение — это вид психологического влияния, заключающийся в угрозе применения и в использовании инициатором своих контролирующих возможностей для того, чтобы добиться от адресата требуемого поведения. Контролирующие возможности — это полномочия в лишении адресата каких-либо благ или в изменении условий его жизни и работы. В наиболее грубых формах принуждения могут использоваться угрозы физической расправы. В своей работе лоббист довольно часто пытается принудить политического стейкхолдера принять решение, возможно, вопреки его воле, убеждениям, взглядам, но под воздействием внешних факторов, вызванных лоббистом. Для понимания данного вида психологического влияния можно привести следующий пример. Лоббисту нужно добиться от парламентария правильного голосования за тот или иной законопроект. Лоббист вступает во взаимодействие с парламентарием и с помощью просьб, внушения или определенной аргументации пытается склонить его на свою сторону. Если это не удается, лоббист, понимая психологические зависимости политика, намекает ему, что в случае отказа организует кампанию в СМИ с критикой политика, и (или) массовую акцию общественности, и (или) ограничит финансовую поддержку политика (если она была) во время избирательного цикла, и пр. Возможностей у опытного лоббиста для принуждения в этом случае более чем достаточно.
5. Манипулирование — это вид психологического влияния, направленный на скрытое побуждение адресата к переживанию определенных состояний, принятию решений и (или) выполнению действий, необходимых для достижения инициатором своих собственных целей. В работе лоббиста манипулирование заключается в скрытых действиях по формированию суждения, отношения, намерения или решения у политического стейкхолдера по отношению к вопросу, в котором заинтересован лоббист. Заказные кампании в СМИ, «вбросы» информации через финансируемых лоббистом экспертов, заказные исследования с выгодным лоббисту результатом и пр. являются наглядным примером манипулирования как общественным сознанием, так и психологическим влиянием разных видов на формирующиеся мнение политического стейкхолдера.

В своей работе лоббист использует все перечисленные виды психологического влияния в зависимости от поставленной задачи, особенностей личности профильного политического стейкхолдера и т.п. Однако стоит отметить, что наиболее часто в политической практике используются два вида: убеждение — добровольное изменение политическим стейкхолдером своих взглядов в результате аргументов, приводимых лоббистом, и принуждение — вынужденное изменение взглядов.

В процессе коммуникации с политическим стейкхолдером лоббист использует всевозможные психологические приемы воздействия, направленные на его убеждение. Если убедить политического стейкхолдера не удается, лоббист имеет в своем распоряжении значительную базу «санкций», или «отрицательное подкрепление», если использовать терминологию Хекхаузена. Рассмотрим подробнее наиболее характерные «психологические приемы» и «санкции», которые мы наблюдали в российской политической практике последних десяти лет и систематизированные при анализе лоббистских кампаний.

Психологические приемы лоббистского влияния

Под психологическими приемами мы будем понимать специальные способы (уловки) психологического влияния на объект воздействия с целью создания у него выгодного лоббисту мнения по рассматриваемому вопросу.

1. Преподнесение выгодного лоббисту варианта как единственно возможного пути решения проблемы. Данный психологический прием заключается в том, что альтернативные варианты решения скрываются или преподносятся как неэффективные (устаревшие, незначительные и пр.).
2. Завышение степени угроз, если решение не будет принято незамедлительно. Во времена холодной войны для обоснования роста американского военного бюджета оборонные подрядчики постоянно манипулировали статистикой, преувеличивавшей советскую военную мощь. Этот прием используется и теперь, несмотря на другую конфигурацию международных отношений. Например, 1 августа 2007 г. директор по отношениям с правительством Ассоциации страдающих болезнью Альцгеймера, выступил в газете The Washington Post с «данными» о том, что сокращение финансирования исследований болезни Альцгеймера снизит способность лечебных учреждений оказывать помощь слабоумным, поскольку их число вырастет с 5 млн в 2007 г. до 16 млн в 2050 г. В итоге показывают, что затраты не так существенны по сравнению со степенью угрозы. Подобный прием мы можем привести и из российской практики на примере проведения парламентских слушаний в Государственной Думе в октябре 2004 г. Они были посвящены проблемам развития судостроения и водного транспорта в России. Проходили они по стандартному сценарию: вначале состояние проблемы преподносится как критическое, приводится зарубежный опыт, а далее предлагается ряд мер по улучшению ситуации. Причем стоит отметить классический тон таких заседаний — если не принять меры сейчас, завтра уже будет поздно. Делается это с понятной целью оказать максимум воздействия на законодателей, представителей профильных министерств и журналистов. Приводимые ниже цитаты наглядно показывают использование рассматриваемого здесь психологического приема.

   Вначале описываются угрозы.

   «России грозит утрата статуса морской державы. Но этого мы допустить не должны» (замминистра транспорта С. Аристов).

   «В состоянии водного транспорта, как в капле воды, отражаются все проблемы российской экономики» (председатель профильного комитета Госдумы В. Язев).

   «Возраст подавляющего большинства речных судов превышает 26-летний рубеж. Причем только 43% по уровню безопасности признаются нормальными» (заместитель руководителя профильного федерального агентства В. Попов).

   Далее следует описание мирового опыта.

   «Вообще все главные мировые морские державы с целью защиты собственного транспортного рынка применяют широкий спектр мер протекционистского характера, направленные на резервирование за национальными судо­владельцами от 50 до 75% перевозок стратегически важных грузов» (депутат Госдумы В. Клюс).

   После того как должное впечатление создано, докладчики переходят к самому главному. Обычными просьбами являются: увеличение бюджетных расходов, особый льготный режим, заградительные, протекционистские меры и пр. Рассмотрим самые показательные цитаты.

   «Надо в срочном порядке пересмотреть налогово-таможенное законодательство, которое “не соответствует современным условиям”. Только государственный протекционизм в сферах водных грузоперевозок и судостроения выведет отрасль из кризиса» (депутат Госдумы В. Клюс).

   «Надо отменить НДС для судов, строящихся и ремонтируемых на загранбазах, временно снизить уровень ставки налога на имущество для морских судов, установить нулевую ставку земельного налога на территории внутренних водных путей морского и водного транспорта, включая акватории морских и речных портов, судоремонтных заводов и ремонтно-отстойных баз» (общее мнение выступающих).

3. Максимальное сокрытие частных интересов и выдвижение на передний план отраслевых или общественных интересов. Продвигать в органах государственной власти интерес одной компании — занятие малоперспективное. Другое дело — продвигать отраслевые или еще лучше общественные интересы, в которых умело спрятаны интересы корпоративных структур. Это выгодно в политическом отношении, так как ты как бы радеешь за «общее дело». Чиновнику также легче поддерживать общеотраслевые инициативы, чем взаимодействовать с отдельной компанией. Одной из распространенных возможностей такой маскировки является создание разного рода «карманных» отраслевых ассоциаций, которые формально отстаивают интересы всех участников отрасли, но на самом деле лишь прикрывают корпоративный лоббизм компании.
4. Апеллирование к социально чувствительным аспектам. Например, после победы Барака Обамы на президентских выборах и возможного сокращения бюджета Министерства обороны США «Ассоциация предприятий аэрокосмической промышленности», в которую входят такие корпорации, как «Боинг», «Локхид-Мартин», «Дженерал Дайнэмикс», «Нортроп-Грумман», объявила о намерении провести пропагандистскую кампанию стоимостью 1,5 млн долл. в таких изданиях, как The Washington Post, Congressional Quorterly, National Journal, суть которой в том, чтобы показать важность ВПК в экономике США как фактора выхода из экономического кризиса. В частности, указывается, что в оборонной промышленности трудятся более 2 млн человек, корпорации имеют субподрядчиков во всех 50 штатах страны.
5. Апелляция к некоему сакральному знанию, которое чаще всего принято принимать на веру как неоспоримое. В данном контексте принято апеллировать, например, к результатам научных исследований (предварительно заказанных лоббистом), данным статистики (которую чрезвычайно сложно проверить) и пр.
6. Апеллирование к тезису, что в будущем это потребует намного больших затрат. Этот прием характерен прежде всего для бюджетного лоббизма, ставящего целью выделение государственных денег на те или иные программы, в которых заинтересован лоббист. Так как ресурсы ограничены, а желания неисчерпаемы, чрезвычайно важно доказать необходимость выделения средств здесь и сейчас и ровно в том объеме, который заявлен. Апеллируя к тезису, что в будущем (если не принять меры прямо сейчас) на это понадобится гораздо больше средств, поддерживающий лоббиста политик предстает в выгодном ореоле экономного и дальновидного государственного деятеля. Задача же лоббиста в данном случае заключается в подборе аргументов, максимально драматизирующих будущие затраты.
7. Подгонка интересующего лоббиста вопроса под актуальную государственную повестку дня. Российский политолог С. Костяев на примере США приводит такие действия групп давления после трагических событий от урагана «Катрина», произошедшем в августе 2005 г. и ставшим самым разрушительным ураганом в истории США, в результате которого погибли 1836 человек. С подачи нефтяного лобби председатель комитета Палаты представителей по энергетике, республиканец из Техаса Дж. Бартон предложил законопроект, облегчающий строительство новых нефтеперерабатывающих заводов. К. Паркс, вице-президент Американской ассоциации страхователей собственности, выступал за продление действия закона, обязывающего правительство содействовать страховым компаниям в выплате ущерба, причиненного иностранной террористической атакой, если он превышает определенные суммы. Б. Сталлман, президент Американской федерации фермерских бюро, предлагал в рамках чрезвычайных ассигнований выделить дополнительное финансирование фермерам. Ч. Мерин, глава вашингтонского представительства Круглого стола туристического бизнеса выступил за предоставление грантов, налоговых вычетов, скидок по кредитам отелям, ресторанам, закусочным в регионах, пострадавших от стихийных бедствий. Более того, авиакомпании предлагали в связи с этим приостановить сбор акцизов на горючее, страховые компании выдвинули план создания фонда из свободных от налогообложения средств для покрытия будущих расходов от природных катастроф и т.д. В российской лоббистской практике также можно найти множество похожих примеров. 17 августа 2009 г. произошла авария на Саяно-Шушенской ГЭС. Погибли 75 человек, оборудованию и помещениям станции был нанесен колоссальный ущерб. Этой трагедией умело воспользовалось страховое лобби, которое уже четыре года безуспешно пыталось провести через второе чтение проект ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта». Промышленники в ответ обвинили страховщиков в стремлении заработать на чужой беде. По словам представителя «­РусГидро» Сергея Теребулина, если бы закон об опасных объектах и был принят до аварии, все равно он не покрыл бы убытки в полном объеме. Ущерб от катастрофы, по его словам, оценили в 270 млрд руб., тогда как по законопроекту размер максимальной выплаты ограничен суммой 6 млрд руб. Однако на этот раз сопротивление промышленников оказалось тщетным. В сентябре премьер России поручил Минэкономразвития, МЧС и Минфину ускорить разработку законопроекта, сославшись на аварию на Саяно-Шушенской ГЭС. В мае 2010 г. после катастрофы на шахте «Распадская» он вернулся к этой теме еще раз, потребовав закончить затянувшиеся согласования. В итоге в последний день работы Государственной Думы закон был принят сразу в двух чтения, а в среду, 21 июня, прошел последнее возможное препятствие — Совет Федерации.
8. Апеллирование к группе, общему мнению и пр. Имеется в виду преподнесение лоббистом вопроса, по которому уже якобы достигнут компромисс, а объекту обращения нужно только присоединиться к консолидированному мнению. Лоббист в данном случае использует психологический прием, согласно которому следовать за большинством гораздо комфортнее, чем идти вразрез. Это особенно актуально в политике, в которой поиск компромиссов является залогом выживания. При этом лоббист часто умалчивает о возможных противниках решения или превышает степень сплоченности группы при рассмотрении выгодной для него ситуации.

Рассмотрим наиболее типичные виды «санкций», которые используют лоббисты в своей работе.

Санкции («отрицательное подкрепление») в лоббизме

Санкции («отрицательное подкрепление») — это действия со стороны лоббиста по отношению к политическому стейкхолдеру, направленные на ущемление его персональных, корпоративных и пр. интересов, лишение его любых видов благ. Цель санкций — принудить политического стейкхолдера к принятию решения в соответствии с волей лоббиста. Санкции мы разделим на три группы: относящиеся к политическим стейкхолдерам в целом; относящиеся только к публичным политикам; относящиеся только к чиновникам (бюрократам). Рассмотрим данную классификацию подробнее.

Санкции по отношению к политическим стейкхолдерам в целом

1. Лишение политического стейкхолдера финансирования в контексте коррупционного взаимодействия. Если между лоббистом и политическим стейкхолдером существует коррупционная связь, то лишение последнего финансирования является важным инструментом влияния лоббиста.
2. Воздействие на политического стейкхолдера через вышестоящих начальников, руководство комитета и (или) фракции/партии. Зависимость от вышестоящего руководства характерна прежде всего для чиновников. Об этом мы подробно говорили, раскрывая психологический портрет этой социальной группы. Санкции по отношению к чиновнику реализуются в этом случае следующим образом. Предположим, чиновник отказывается принимать решение в интересах лоббиста. Лоббист, зная структуру подчинения чиновника, иерархию принятия решения, договаривается с вышестоящим руководством, а оно уже «спускает» данный вопрос в качестве директивы чиновнику, с которым не удалось договориться изначально. Однако санкции через руководство могут быть использованы и для публичных политиков. Если мы возьмем в качестве примера парламентариев, то во фракциях существует так называемая партийная дисциплина. Это означает, что депутат не может голосовать по рассматриваемому вопросу в соответствии со своими мыслями и представлениями. Он обязан подчиниться, если не хочет быть исключен из партии или избирательных списков на желательное для него место на предстоящих выборах. Партийная дисциплина в той или иной форме существует во всех парламентах мира, она дает возможность лоббисту воздействовать на значительную массу депутатов через руководство партии по интересующей его теме.
3. Инициирование кампании по дискредитации политического стейкхолдера посредством опубликования личных данных, компрометирующей информации, публичных акций протеста, заказных публикаций в СМИ и пр. Профессиональный лоббист, в особенности работающий на экономические группы влияния, обладает как финансовыми ресурсами, так и устойчивыми каналами воздействия на редакторов ведущих СМИ, которые зачастую использует как элемент создания информационного фона при реализации лоббистских кампаний. Кроме того, корпорации являются крупными финансовыми донорами СМИ. Указанное позволяет лоббисту доводить нужную ему информацию до широких слоев населения. Данный ресурс лоббиста представляет для политического стейкхолдера как возможности, так и значительную опасность. Влияние лоббиста усиливается многократно, если он обладает личной, компрометирующей информацией на политического стейкхолдера. Являясь представителем группы давления, лоббист имеет возможность инициировать и координировать действия больших масс людей. Как правило, описываемые акции опасны для публичных политиков, заинтересованных в переизбрании, однако могут стать проблемой и для чиновников разного ранга, так как являются индикатором отношения общества к их деятельности.

Санкции по отношению к публичным политикам

1. Лишение публичного политика каналов финансирования избирательной кампании и (или) угрозы начала поддержки политических оппонентов. Деньги являются необходимым атрибутом любой современной избирательной кампании, именно они дают возможность привлечь лучших специалистов по выборам, приобрести самые подходящие места для агитации в СМИ и пр. Лоббист является важным каналом поступления средств в избирательный фонд кандидата, желающего занять публичную должность. Соответственно, публичные политики стараются сотрудничать с лоббистами, способными привлечь необходимое для организации успешной кампании финансирование. Указанной потребностью лоббисты активно пользуются. Соответственно, лишение финансирования, при прочих равных условиях, является эффективной санкцией, позволяющей сделать публичного политика сговорчивей при обсуждении интересующих лоббиста вопросов.
2. Лишение публичного политика социального капитала в период избирательной кампании происходит тогда, когда та или иная социальная группа публично перестает поддерживать на выборах кандидата, против которого применяются санкции. Лоббисты, работающие на социальные группы давления, например профсоюзы, экологические организации, потребительские союзы и пр., в чьем арсенале находятся значительное число активных членов, прекрасно знают о данном ресурсе. Потерять поддержку такого рода лоббистов для публичного политика может быть крайне опасно. Именно благодаря возможным санкциям социальные лоббисты обладают значительным влиянием, часто сопоставимым с воздействием экономических лобби.

Санкции по отношению к чиновникам (бюрократам)

1. Блокировка инициатив чиновника через другие институты власти. Опытный лоббист, обладая связями в различных институтах власти, может блокировать реализацию решений, за которые несет ответственность чиновник, подвергнутый воздействию санкций. Неспособность реализовывать вышестоящие поручения чиновником показывает его некомпетентность, что отразится на его карьере и даже может привести к увольнению. Таким образом, чиновник заинтересован в сотрудничестве с влиятельными лоббистами, которые при необходимости смогут помочь в реализации той или иной инициативы чиновника, в том числе в коридорах власти, создадут необходимые информационную поддержку и общественный фон.
2. Воздействие на чиновника посредством давления со стороны других институтов, в том числе публичных политиков (ярких парламентариев). При проведении лоббистской кампании, если нужно «сломать» позицию того или иного чиновника (или даже целого института), лоббист может организовать внешнее давление со стороны близких и (или) контролируемых им институтов как общества (бизнес-ассоциации), так и государства (парламентарии, руководство регионов). Реализуется это, например, по следующей схеме. Создается группа поддержки в стенах парламента из близких лоббисту депутатов. Данные депутаты начинают писать письма, обращения и запросы в профильные органы исполнительной власти в соответствии с иерархией принятия властных решений по интересующему лоббисту вопросу. Они организуют встречи с чиновниками, пользуясь своим правом на «приоритетный прием». Как правило, создается и модерируется «информационный шум» в ведущих СМИ, которые становятся площадкой для группы поддержки. Задача данного воздействия — оказывать постоянное давление на чиновника, дискредитировать его действия и пр. Лоббист исходит из того, что чиновник изменит свою позицию, в итоге будет найден компромисс, а в будущем он станет сговорчивей по интересующей лоббиста тематике.

Разобравшись с концепцией «психологического влияния», рассмотрим далее концепцию «социального обмена», которая иначе смотрит на взаимоотношения лоббиста и политического стейкхолдера.

Теории «социального обмена» и лоббизм (на основании постулатов Джорджа Хоманса)

Всегда ли можно соотносить явление лоббизма с термином «влияние», которое, как мы обозначили выше, сопровождается сменой убеждений, верований, поведения и прочих характеристик политического стейкхолдера в соответствии с активными действиями лоббиста. В настоящий момент существует дискуссия о степени лоббистского влияния на процесс выработки государственных решений. Одна группа ученых считает, что степень влияния лоббистов чрезмерна, другая, что она незначительна и сводится лишь к субсидированию в целях нужного поведения представителей власти. Все же стоит признать, что рассмотренная выше концепция «психологического влияния» отводит активную роль лоббистам, которые, словно над «подопытным кроликом», проводят свои эксперименты над пассивным политическим стейкхолдером, используя различные трюки и уловки.

Рассматриваемая здесь теория обмена представляет лоббистов скорее как парт­неров, имеющих определенные ресурсы, в которых заинтересован политический стейкхолдер. Именно в обмен на эти ресурсы политический стейкхолдер готов удовлетворять интересы представляемых лоббистом групп влияния. Повлиять, согласно данному подходу, — значит, найти равную цену между политическим действием стейкхолдера, в котором заинтересован лоббист, и неким ресурсом, предлагаемым взамен. В этой связи политолог А. Белоусов справедливо замечает, что в рамках меж­институциональных обменов (а лоббизм, на его взгляд, является типичным примером такого рода коммуникационных обменов) политическая коммуникация представляет собой конвертацию ресурса властных полномочий на любые прочие ресурсы по наиболее выгодному для власти курсу в ходе обмена между политическими субъектами и агентами других институтов общества.

Соответственно, в рамках данного подхода лоббизм — это обмен ресурсами между представителями органов публичной власти (обладающими властным ресурсом) и группами интересов (обладающими финансовым или социальным ресурсом). Лоббисты выступают профессиональными посредниками в данных взаимоотношениях.

Корни теории социального обмена можно найти в целом ряде научных направлений, так, в социальной психологии — это направление бихевиоризма. Психологическая энциклопедия Р. Корсини и А. Ауэрбаха определяет суть данной теории следующим образом: обмен может происходить в ситуации, где каждый из участников располагает возможностью осуществлять контроль за благами, представляющими ценность для других, и каждый из участников ценит некоторые из тех благ, которые контролируют другие, выше чем некоторые из тех благ, которые контролирует он сам. Такими благами могут быть любые продукты, действия или условия, которые ценятся людьми.

Впервые теория «социального обмена» была представлена американским социо­логом Дж. Хомансом в 1960 г. Несмотря на то что сам Хоманс был социологом, он всегда подчеркивал, что его теория опирается именно на психологические принципы и относится по меньшей мере к двум взаимодействующим индивидам. На основе обмена ученый интерпретировал различные проявления социальной жизни. Хоманс считал, что люди будут формировать и поддерживать отношения, если считают, что вознаграждения, которые они извлекают из таких отношений, будут превосходить затраты. Таким образом, он попытался объяснить поведение, определяемое в широком смысле как результат взаимодействия, в ходе которого индивидуумы приобретают, продают или обменивают ресурсы.

В своей теории Хоманс развил пять общих постулатов, касающихся социального поведения и обмена ресурсами. Три из них воспроизводят модель бихевиоральных психологов. Два последних положения более тесно связаны с экономической теорией. Рассмотрим их здесь подробнее и соотнесем с поведением лоббиста при взаимодействии с политическим стейкхолдером.

Первый «постулат успеха» гласит: «В отношении любых действий, выполняемых людьми, чем чаще человек вознаграждается за конкретное действие, тем чаще этот человек будет выполнять такое действие». Соответственно, политический стейкхолдер с большей вероятностью обратится к лоббисту, если в прошлом вознаграждался ценными для него информацией и проведением экспертизы.

Второй — «постулат стимула». Он связан с признанием роли прошлого опыта: «Если в прошлом появление конкретного стимула или набора стимулов создавало ситуацию, в которой действие человека вознаграждалось, то чем больше теперешние стимулы похожи на эти прошлые стимулы, тем чаще этот человек будет выполнять такое же или похожее на него действие в настоящем». Соответственно, политический стейкхолдер с большей вероятностью обратится к лоббисту по другим вопросам, например, связанным с разработкой законопроектов, постановлений или программ, если в прошлом получал ценные для него информацию и данные экспертизы.

Третий постулат — «агрессии — одобрения». Он гласит: «Если действие не вызовет ожидаемого вознаграждения или, напротив, вызовет неожиданное наказание, то действующий субъект испытает чувство гнева: возрастет вероятность, что более ценным для него окажется агрессивное поведение». Соответственно, если политический стейкхолдер помог лоббисту и не получил вознаграждения, в следующий раз просьба лоббиста с большей вероятностью будет проигнорирована, а сам лоббист может лишиться доступа к политику. В крайнем случае реализации этого постулата появление лоббиста будет вызывать агрессивное отношение политического стейкхолдера. И наоборот, «постулат одобрения» гласит: «Когда действие человека получает ожидаемое одобрение, или еще лучше — большее одобрение, чем он ожидал, или не приводит к ожидаемому наказанию, то он испытывает чувство удовольствия; более вероятно, что он воспроизведет одобряемое поведение, поскольку оно будет для него более ценным». Политический стейкхолдер, который получил большее вознаграждение, на которое рассчитывал и которое было оговорено с лоббистом, в следующий раз будет стремиться оказать лоббисту аналогичные услуги, так как они будут ассоциироваться у него с бо́льшим удовлетворением. Аналогично, если политический стейкхолдер не исполнил условия обмена с лоббистом и в результате не получил от него ожидаемую негативную реакцию, он будет чувствовать себя обязанным и с большей вероятностью постарается оказать лоббисту данную ­услугу в будущем.

Четвертый — «постулат ценности» гласит: «Чем больше выгоды человек получает в результате своих действий, тем вероятнее, что он будет вести себя таким образом». Чем более важные для политического стейкхолдера потребности удовлетворяет лоббист, тем с большей вероятностью он вызовет желаемое поведение. Например, если лоббист профинансировал избирательную кампанию парламентария и это способствовало его переизбранию на новый срок, то в новом парламенте лоббист может рассчитывать на большее содействие в реализации своих интересов, так как ценность предоставленного для обмена ресурса для парламентария крайне высока. Здесь правда следует отметить, что теория Хоманса не является чисто гедонистической: поощрения, полагает он, могут быть как материальными (например, деньги), так и альтруистическими (помощь другому).

Пятый — «постулат депривации — пресыщения» отражает экономическое понятие снижающейся предельной полезности: «Чем регулярнее вознаграждался поступок человека в прошлом, тем менее он начинает ценить каждое последующее вознаграждение».

В практике лоббизма реализацию данного постулата мы можем рассмотреть, например, на следующем примере. В начале политической карьеры парламентарий вступил в коммуникацию с лоббистом, которому оказывал услуги взамен на финансирование лоббистом благотворительного фонда жены парламентария. С ростом политического веса парламентария и с увеличением его лоббистских контактов ценность ресурса лоббиста, который он предлагает к обмену, снизилась практически до нуля. Произошло это в результате роста благосостояния парламентария, его статуса и возможностей, соответственно, дополнительные ресурсы лоббиста больше не вызывают желания к осуществлению обмена, так как не сохраняют ту же самую ценность, которой они обладали изначально.

По мнению Хоманса, решающим фактором здесь является время: чем длительнее интервал между каждым очередным вознаграждением, тем медленнее наступает пресыщение.

Для решения проблемы пресыщения Хоманс формулирует два важных понятия: цена и выгода. Цена поведения — это осознание индивидом утраты вознаграждения вследствие своего предшествующего поведения. Выгода в социальном обмене — это преобладание объема вознаграждения над ценой, которую пришлось заплатить. Разработка этих понятий побудила Хоманса переформулировать постулат депривации — пресыщения: «Чем большую выгоду имеет человек от своих поступков, тем более вероятно, что он повторит эти поступки». В контексте отношений «лоббист — политический стейхолдер» это положение можно соотнести следующим образом: если лоббист хочет, чтобы с политическим стейкхолдером по мере увеличения политического статуса последнего постоянно осуществлялся обмен, лоббисту следует представлять блага, которые соответствовали бы или превышали текущий статус политического стейкхолдера.

Как нами было обозначено выше, ценность теории «социального обмена» в обосновании того, что эффективный лоббизм только тогда и возможен, когда допустим обмен между политиком и представляющим группы влияния лоббистом. Какими ресурсами обмениваются лоббист и политический стейкхолдер? В чем ключевые потребности последнего? Ведь очевидно, что утверждение и развитие института лоббизма в мире показывает, что лоббист обладает чем-то, что имеет определенную ценность для политических стейкхолдеров, в противном случае он не занял бы того места, которым обладает сегодня в политических системах ряда стран. В данной связи нам представляется значимым рассмотреть ключевые ресурсы и потребности политических стейкхолдеров и соотнести их с ресурсами лоббистов, которые предлагаются к обмену.

Ресурсы и потребности политических стейкхолдеров при взаимодействии с лоббистами

В рамках социальной психологии под ресурсами понимаются любые вещи, которые могут подлежать обмену в рамках социальных контактов. Американские психологи Э. Фоу и У. Фоу в своей статье «Ресурсная теория социального обмена» выделяют шесть классов обменных ресурсов: любовь, статус, информация, деньги, товары и услуги. Ученые считают, что любой ресурс, подпадающий под один из этих шести классов, может быть описан в отношении одного из двух измерений: специализированность (particularism) и конкретность (concreteness). Специализированность ресурсов — это степень, в которой их ценность зависит от конкретного человека, вовлеченного в процесс обмена. Например, обмен любовью обладает большей ценностью в отношениях с любимым человеком, нежели в отношениях с абсолютно незнакомым, в то время как обмен деньгами обладает более универсальной ценностью. Второе измерение, конкретность, связано со степенью материальной осязаемости того или иного ресурса, например увеличение оклада в сравнении с повышением своего профессионального статуса. В ходе дополнительных исследований, Фоу обнаружили, что высокоспециализированные ресурсы имеют тенденцию обмениваться на ресурсы того же класса (например, любовь на любовь, нежели деньги на любовь), но что менее специализированные ресурсы, как правило, обмениваются на ресурсы из других классов. Например, деньги часто обмениваются на товары и услуги.

Ресурсы политических стейкхолдеров, как это уже делалось нами ранее, целесообразно рассматривать в рамках двух категорий: ресурсы чиновника (бюрократа) и ресурсы публичного политика. Очевидно, что разнообразие и качества данных ресурсов во многом зависят от политической системы, политического режима и политической культуры, существующих в той или иной стране. Например, в странах с парламентской формой правления (Италия, Германия, Греция, Израиль и др.), перевес властных полномочий находится у парламента; именно данный институт формирует правительство, разрабатывает и принимает бюджет государства, определяет пути социально-экономического развития, курсы внутренней и внешней политик. Соответственно, качество и разнообразие предлагаемых к обмену ресурсов будет выше, чем в странах с президентской формой правления или в странах, где данный институт имеет формальное (декоративное) значение.

Представим далее основные ресурсы, которыми обладают чиновник (бюрократ) и публичный политик в России в наше время.

Ресурсы, предлагаемые к обмену чиновником (бюрократом)

Напомним, что чиновник — это наемный (не избираемый) служащий публичных органов власти. Ключевой ресурс чиновника для лоббиста — это его административная власть, связанная с осуществлением исполнительных и распорядительных функций государства. Именно чиновник наделяется государством правом издавать властные акты, осуществлять организаторскую и управленческую работу с помощью государственных институтов. Перечислим самые типичные ресурсы чиновника, в которых заинтересован лоббист:

1. Знания о развитии государственной регуляторики, готовящихся концепциях и законах, выделяемых субсидиях и пр. Лоббист, работающий в интересах экономических групп давления, стремится на самых ранних стадиях своей работы приобрести данный ресурс, чтобы или попытаться внести изменения в готовящиеся решения в своих интересах, или подстроится под будущий вектор изменений.
2. Чиновник оказывает влияние на разрешительные функции государства в области экономики. Здесь и получение лицензий на разработку месторождений, регулирование таможенных платежей, разрешений на строительство, получение различных льгот, преференций и пр.
3. Чиновник оказывает ключевое влияние на расходную часть федерального бюджета. Именно от чиновника зависит, на какие целевые программы и в каких объемах будут потрачены средства.
4. Чиновник оказывает ключевое влияние на налоговую политику государства. От чиновника зависит ежегодное изменение ставок акциза на те или иные группы товаров и пр.
5. Чиновник оказывает ключевое влияние на таможенно-тарифную политику. Именно от него зависит, на какие импортируемые в страну товары будут изменены ввозные пошлины, что, соответственно, определит конкурентное место данных товаров на локальном рынке страны.
6. Чиновник оказывает значительное влияние на содержание принимаемых в стране федеральных законов. Регулирующие экономику законы определяют условия существования бизнеса в стране, его развитие и приоритеты.
7. Чиновник оказывает ключевое влияние на финансовую поддержку тех или иных отраслей экономики. Этот ресурс особенно важен в период нестабильности в мировой экономике.

Данный список можно было бы продолжить.

Очевидно, чем больше власти сосредоточено в руках чиновника, того или иного института, тем большую стоимость будут иметь предназначенные к обмену ресурсы политического стейкхолдера. Как верно и обратное: с потерей власти ресурсы, предлагаемые к обмену государственным институтом, снижаются, вплоть до полной потери стоимости. В данном случае власть переходит от государственного института к группе давления, которая, прикрываясь ширмой государственного института, подменяет его, начиная от его имени реализовывать свои частные, корпоративные интересы. Хорошо об этом пишет российский политолог А. Белоусов: «Власть, по определению, может быть либо сильной, либо слабой. Слабая власть не способна противиться воздействию на себя. Лоббистское воздействие на слабую власть функционально дестабилизирует ее: власть не способна на него ответить, и вынуждена полностью соглашаться с предложенными условиями. Так властные функции переходят от государственных структур к структурам экономическим. Наоборот, сильная власть не допускает воздействия на себя, или допускает, но с тем, чтобы самой в ответ оказать более сильное воздействие». Безусловно, данное утверждение хорошо коррелирует с современной историей России. В 1990-е гг., когда государственная власть была децентрализована, многие функции объективно контролировались различными группами влияния, лоббизм был многогранен, осуществлялся на разных площадках. С начала 2000-х гг., с усилением государственной власти, ее централизацией изменился и лоббизм, что, очевидно, привело и к снижению влияния различных групп давления.

В поддержку данного тезиса можно привести еще один пример из истории российского лоббизма. В 1990-е гг. в период становления государственных институтов парламент Российской Федерации был важным объектом лоббистского воздействия. Так, депутаты парламента оказывали заметное влияние как на содержание федеральных законов, так и на распределение средств федерального бюджета страны — главного ресурса к обмену парламента любой страны мира. Однако с начала 2000-х гг. его значение в работе лоббистов стало уменьшаться и в настоящее время как институт согласования интересов он фактически находится на периферии рынка обмена. Объясняется это тем, что в силу известных реорганизаций парламент фактически лишился властных полномочий, которые были перераспределены между институтами исполнительной власти и Администрацией Президента России.

Ресурсы, предлагаемые к обмену публичным политиком

Под публичным политиком, напомним, мы понимаем любое избираемое лицо федерального, регионального или муниципального уровней. Ключевой ресурс пуб­личного политика — это наделяемые ему после избрания властные полномочия. Другой уникальный для публичного политика ресурс — это его социальный капитал, узнаваемость и популярность среди значительной массы населения. Последнее дает ему возможность привлекать внимание общественности и СМИ к различного рода проблемам, инициировать широкую общественную дискуссию. Перечислим далее самые типичные ресурсы публичного политика, в которых заинтересован лоббист:

1. Возможность инициировать проекты федеральных законов.
2. Возможность принимать участие в разработке и принятии федерального бюджета страны.
3. Возможность инициировать депутатские запросы — специальные обращения, обязательные к ответу «по существу вопроса».
4. Возможность инициировать парламентские расследования, проводить «круглые столы» и парламентские слушания.

Рассмотрим далее наиболее типичные потребности политических стейкхолдеров. Именно наличие данных потребностей формирует рынок предложения, чьим представителем выступает лоббист.

Потребности политических стейкхолдеров

В психологии есть множество определений того, что такое потребности. Так, В. Куницына определяет потребности как состояние нужды в объективных условиях, предметах, объектах, без которой невозможно развитие и существование живых организмов, их жизнедеятельность. Потребность понимается как дискомфорт между внутренними и внешними условиями деятельности человека. Поэтому деятельность человека выстраивается в соответствии со слабыми точками, с теми потребностями, которые не удовлетворены и создают «психическое напряжение» в человеке. Таким образом, потребности являются спусковыми крючком любого поведения человека, начиная от его базовой активности, заканчивая профессиональной деятельностью. Рассмотрим далее ключевые потребности политического стейкхолдера, которые образуют ресурсную базу лоббиста. К ней, по нашему мнению, прежде всего можно отнести: информацию, финансовый и социальный капитал, а также PR и GR-поддержку. Рассмотрим эти ресурсы подробнее.

Информация. Лоббист имеет возможность и необходимые ресурсы для качественной подготовки требующихся справок, заключений и пр. Он может привлекать лучших экспертов, исследовать международный опыт и пр. Для чиновника хорошо подготовленный, проработанный документ — один из главных критериев оценки его профессионализма. Лоббисту следует снабжать чиновника важной для него информацией, повышающей его профессиональный и экспертный уровень. С другой стороны, лоббист может помочь чиновнику реализовать его ведомственные инициативы, например, подключив свои связи в парламенте, стимулировав принятие нужного закона или формирование целевой программы, или дополнительного бюджетного финансирования.

При работе с лоббистом публичного политика могут заинтересовать два вида информации: связанной с подготовкой документа (решения), в разработке которого он принимает (может принять) участие; информации, характеризующей предпочтения избирателей. Первый тип информации связан с непосредственной компетенцией политика, она важна для него, так как позволяет лучше позиционироваться в политическом поле (выступать в области эксперта, профессионала), использовать широту аргументов и пр. Второй тип информации позволяет политику правильно реагировать на те или иные политические вызовы, в большей степени удовлетворяя потребности своих избирателей и тех групп влияния, на которые он опирается.

Финансовый капитал. Лоббист имеет возможность легально улучшать финансовое состояние чиновника, например, приглашая его на платные лекции, заказывая научные и творческие работы по проблемам его компетенции. С другой стороны, имея связи в бизнесе, лоббист представляет интерес для чиновника и в контексте возможного временного ухода с государственной службы, что довольно распространено, например, при победе оппозиционной партии на выборах в парламентских республиках.

Мобилизация капитала для публичного политика может осуществляться со стороны заинтересованных лиц лоббистами. Лоббист, привлекая деньги на избирательную кампанию со стороны заинтересованных общественных, профессиональных или корпоративных структур, берет с политика обещание отстаивать те или иные позиции в политической сфере, в которых заинтересованы его заказчики. Таким образом, через инструменты так называемого бандлинга лоббист устанавливает неформальные связи с потенциальными политическими лидерами в момент, когда они в наибольшей степени заинтересованы в такого рода контактах. Если рассмотреть опыт США, то большинство комитетов политического действия, которые аккумулируют финансовые ресурсы в поддержку того или иного политика, стали не чем иным, как лоббистами их интересов. Некоторые из них даже просто являются структурными подразделениями лоббистских отделов создавших их организаций (коммерческих фирм, корпораций). Нередко главный лоббист такой организации возглавляет созданный ею комитет. Примером этому может служить формирование в 2011 г. собственного комитета политического действия корпорацией Facebook для финансовой поддержки близких ей кандидатов на будущих выборах и продвижения интересов социальной сети в органах власти США. Согласно статье в «вестнике американского лоббиста» газете The Hill в этом году Facebook потратила на лоббистские цели рекордную для себя сумму — 550 000 долл. Представитель компании, в частности, заявил, что комитет будет поддерживать кандидатов, которые «разделяют наши цели, отстаивая ценность инноваций в нашей экономике». Курировать деятельность комитета будет назначенный с июня 2011 г. вице-президент по глобальным коммуникациям компании Дж. Локхарт, бывший пресс-секретарь президента США Билла Клинтона.

Лоббист, помимо известных экспертизы и финансового ресурса, обладает социальным капиталом, особенно если он представляет интересы крупной группы влияния, например корпорации или общественной организации со значительной базой активных членов. Осознавая наличие социального капитала, лоббист имеет возможность оказывать значительное влияние как на профильных чиновников, так и публичных политиков. В части взаимоотношений с публичным политиком это реализуется по следующей схеме. Лоббист говорит парламентарию, что за такое-то решение нужно проголосовать подходящим для него образом. Взамен он предлагает голоса избирателей, которые входят в представляемую им группу давления. Политик, заинтересованный в переизбрании, обменивает свой голос и голоса своих сторонников (если это руководитель партии или профильного комитета) на электоральную поддержку, которую ему обеспечивает лоббист.

PR и GR-поддержка. Лоббист имеет возможность популяризировать сильные качества политического стейкхолдера в профессиональной и общественной средах, а также нейтрализовывать потенциальных политических оппонентов. По нашему опыту, данный ресурс лоббиста более востребован публичными политиками, хотя довольно часто может быть использован и руководящим составом государственных ведомств. Кроме того, важным ресурсом профессионального лоббиста является наличие глубинных связей с различными институтами власти, депутатскими группами и общественными организациями. Указанное дает ему возможность оказывать как положительное, так и отрицательное воздействие на движение документов вплоть до его полной блокировки.

Рассмотренные нами выше концепции по-разному определяют характер психологического взаимодействия между лоббистом и политическим стейкхолдером. В теории «психологического влияния» роль лоббиста активна, а роль политического стейкхолдера пассивна. В теории «социального обмена» лоббист и политический стейкхолдер, скорее, — равноправные партнеры, заинтересованные в друг друге и участвующие в закрытых сделках межгруппового обмена. Представляемая далее теория «законодательного субсидирования» уже отводит активную роль политическим стейкхолдерам, а роль лоббиста принижается и сводится до роли «обслуживающего персонала». Остановимся на данном подходе подробнее.

Теория «законодательного субсидирования» Ричарда Холла: анализ психологии взаимодействия лоббиста и политического стейкхолдера

Теория «законодательного субсидирования» была впервые разработана американским экономистом, профессором Мичиганского университета Р. Холлом и опубликована в журнале «Обзор американcкой политической науки» в феврале 2006 г. ­Исследуя активность лоббистов в Конгрессе США, ученый делает вывод, что лоббизм на практике не является стратегией, направленной на изменение позиции и предпочтений законодателя. По его мнению, лоббизм — это, скорее, попытка субсидировать законодательные ресурсы тех законодателей, чьи предпочтения уже разделили группы интересов. Вот что он пишет: «Лоббисты отличаются от законодателей своей специализацией на решении одной интересующей их проблемы и обладают значительными ресурсами для ее решения. Проблема лоббистов заключается в невозможности прямого участия в принятии политических решений в сфере законодательства. Ресурсы лоббиста, чтобы стать значимыми, должны быть реализованы через тех, кто имеет возможность участвовать в принятии этих решений. Соответственно, лоббист сначала отбирает законодателя, который уже имеет схожую с ним позицию и верования. Затем лоббисты субсидируют инициативы законодателей, предоставляя им данные для формулировки предложений, рассмотрения альтернатив, заключения, аргументы или иным способом помогают законодателям осуществлять самостоятельные действия по изменению содержания закона или вероятности его прохождения».

Теория «законодательного субсидирования» Холла базируется на трех предпосылках: первая — законодатель, чтобы иметь существенный вес в политике, должен активно в ней участвовать. Это значит, он должен принимать участие в законодательном процессе, предлагать законопроекты, поправки, выступать с предложениями. С другой стороны, суть политической деятельности, направленной на повышение авторитета и политического веса политика, заключается в построении коалиций сторонников, участии в процедурных маневрах (назначении в комитеты, манипуляциях повесткой дня), борьбе за голоса. Лоббист, таким образом, субсидируя законодателя, укрепляет политический авторитет своего избранника. Вторая предпосылка — политик, приступая к работе, должен определять приоритетные направления своей деятельности, на которых он будет специализироваться. Таким образом, одни выбирают банковское законодательство, другие — оборону, третьи — здравоохранение. Выбор приоритетов политика притягивают к нему отраслевых лоббистов, которые досконально разбираются в представляемой ими тематике. Третья предпосылка — ресурсы законодателей ограничены. У политиков ограничены время, персонал, информация и др. Следовательно, они не могут одновременно осуществлять все виды деятельности, которые должны обеспечить успех каждого из направлений политики, поддерживаемых ими и их избирателями. Лоббисты в данном случае являются дополнительным персоналом для законодателя, разгружая его временные затраты.

Основная идея концепции «законодательного субсидирования», заключается в том, что лоббист не влияет, а лишь помогает (по аналогии со «вспомогательным персоналом»), следует за уже определившимся и действующим в своих интересах законодателем, увеличивая его усилия по достижению целей, которые в том числе разделяет лоббист со своей группой влияния. Именно поэтому политики «действуют» в интересах группы в тот самый момент, когда они работают в своих собственных интересах. Анализируя практическую деятельность лоббистов, можно найти множество фактов, подтверждающих данный подход. Обычно процесс «субсидирования» проходит по следующей схеме.

Становится известно о той или иной инициативе законодателя (это могут быть высказывания, нормативные действия и пр.), которая коррелирует с интересами заинтересованной группы, связанной с лоббистом. Позиция законодателя может иметь как самостоятельный характер, так и быть вышестоящим партийным поручением или иметь любой иной характер. Задача лоббиста заключается в поддержке данной позиции. Опытному лоббисту всегда есть что предложить политику, чтобы максимизировать его эффективность, — это может быть целый арсенал вспомогательных действий от организации пресс-конференций, благоприятных публикаций в СМИ, подготовки качественной экспертизы в поддержку инициативы до блокировки политических оппонентов политика и многое другое. Публичные политики, которые имеют огромное количество разнообразных интересов и инициатив, направленных прежде всего на рост их популярности в самых разных социальных стратах, тем самым обрастают многочисленными лоббистскими группами, которые, в свое время подхватив их инициативу, делают всю черновую работу, начиная от отслеживания графика согласований по интересующему группу вопросу до частого самостоятельного проталкивания инициированных в прошлом решений или законопроектов.

В своей статье Р. Холл использовал разработанный им подход для объяснения лоббистского процесса на уровне законодательной власти — Конгресса США. Объясняется это тем, что политическая система США наделяет данный государственный институт значительным объемом реальных властных полномочий, которые — естественным образом — притягивают лоббистов, стремящихся изложить свои позиции и надеющиеся на учет их интересов. Несмотря на то что действующее законодательство, регулирующее лоббизм, распространяется и на исполнительную власть, все же лоббизм в Америке — это главным образом лоббизм в Конгрессе. Тем не менее нам представляется, что ограничение подхода только избираемыми конгрессменами неоправданно. Идея, заложенная в концепции «законодательного субсидирования», на наш взгляд, может быть переложена и на процесс взаимоотношений лоббиста с представителями публичной власти в целом, причем как с бюрократами (чиновниками), так и с избираемыми политиками. Если лоббизм, согласно Холлу, это — своего рода субсидия за предприимчивость законодателя, при которой лоббисты выборочно оплачивают информацию и услуги по законотворчеству разделяющих их мнение представителей, то, расширив данный тезис до публичной власти (государственной и муниципальной), сделав обобщение, можно утверждать, что это — «поддержка инициатив политического стейкхолдера, имеющего схожие с заинтересованной группой (на которую работает лоббист) интересы и полномочия». Рассмотрим эту гипотезу подробнее.

Субсидирование бюрократии

«Субсидирование бюрократии», в отличие от «субсидирования законодателей (шире группы избираемых политиков)», имеет ряд особенностей, которые необходимо выделить. Как нами было отмечено выше, бюрократы, в отличие от публичных политиков, имеют другую мотивационную систему. Деятельность публичного политика направлена на рост его популярности среди избирателей, которая характеризуется числом голосов, поданных в его поддержку. Ключевой же мотивирующей ценностью бюрократа является его стремление укрепить свое положения на иерархической лестнице. Объясняется это тем, что базисные для чиновника блага (степень влияния, количество подчиненных, уровень рассматриваемых вопросов, величина разделяемого бюджета и пр.) распределяются в соответствии с рангом, занимаемым на властной вертикали. Типологизируем наиболее распространенные потребности обобщенного чиновника, направленные на упрочнение его позиций на бюрократической лестнице, чего может добиться профессиональный лоббист (табл. 10).

Субсидирование бюрократии проходит по следующей схеме. На первоначальном этапе лоббист, определив группу бюрократов, задействованных в принятии государственного решения, в котором он заинтересован, выделяет корпоративный интерес каждого. После этого он соотносит свой частный интерес с их позициями, пытаясь, если это возможно, найти вероятные точки пересечения интересов, достичь компромисса и пр. Как и для избираемых политиков, компетентность, профессионализм, эффективность являются — в преобладающем большинстве случаев — определяющими критериями, серьезно влияющими на развитие и рост положения чиновника в государственной иерархии. Особенно актуальной данная взаимозависимость стала в последние десятилетия благодаря развитию теории государственного управления, при которой бюрократ представляется подобным менеджеру от государства с четкой системой отчетности и нацеленностью на результат. Таким образом, понимая задачи, стоящие перед чиновником, лоббист начинает их поддерживать, так как реализация задач соответствует общим целям. Рассмотрим пример из практики.

В 2011 г. российское Министерство здравоохранения инициировало введение нормы, согласно которой запрещалась продажа сигарет в магазинах площадью до 50 м2. По мнению экспертов, около 30% продаж в магазинах шаговой доступности приходится на сигареты — в годовом исчислении это около 1 млрд долл. Инициатива чиновников от здравоохранения была, очевидно, обусловлена их корпоративным интересом по снижению уровня преждевременной смертности от потребления табака. Данный интерес входил в прямое противоречие с интересами табачной отрасли и мелкого ритейла, однако полностью соответствовал интересам крупных сетевых магазинов, которые стремились перевести эти продажи в свою пользу. На межведомственном уровне ситуация была неоднозначной: Министерству экономики и Министерству финансов инициатива не нравилась, так как мешала развитию экономики и уменьшала бюджетные платежи. Антимонопольная служба, в чью компетенцию входит развитие конкуренции, не одобрила норму, так ее внед­рение привело бы к закрытию 175 000 торговых объектов и потере 300–500 000 рабочих мест. Министерство промышленности и торговли, несмотря на то что данная инициатива не соответствовала ее интересам, не дало резко отрицательного отзыва. По нашим оценкам, это произошло потому, что руководитель профильного департамента ведомства, готовящий заключение по данному вопросу, был выходцем из ассоциации, объединяющей крупных операторов розничных сетей и, очевидно, отражал их интересы. Данный пример показателен в том отношении, что различные лоббистские группы, которых затрагивала рассматриваемая инициатива Мин­здрава, четко оценивали как общекорпоративные интересы различных ведомств, так и — возможно — личные интересы отдельных чиновников. Далее, в зависимости от позиции того или иного ведомства, когда это было возможно, они субсидировали их активность, подыгрывали их корпоративным интересам, снабжая аргументами, помощью в проведении экспертизы, общественной поддержкой и пр. С представителями антимонопольного ведомства работали ассоциации малого бизнеса, ссылаясь на ограничение конкуренции; с министерством экономики — крупные табачные компании, приводя факты о возможных сокращениях рабочих мест и падении инвестиций и т.п. В рамках рассматриваемой нами концепции важно то, что лоббисты в этой кампании не пытались изменить мнение чиновников, которое уже сформировалось и было обусловлено их собственными корпоративными и личными интересами, они лишь усиливали позиции своих сторонников во власти, обеспечивали благоприятный общественный фон и пр.

Подводя промежуточный итог, выделим ряд сильных и слабых сторон в подходе Холла. Сильной стороной концепции «законодательного субсидирования» является то, что она позволяет решить проблему «неравного обмена», который возникает при попытках объяснить лоббизм как психологическую корректировку убеждений политика за счет предоставляемой ему лоббистом информации. Очевидно, что политический стейкхолдер, участвуя в принятии государственного решения, от которого, например, зависит возможный существенный рост (или сохранение) доходов той или иной компании или отрасли, при данном подходе получает взамен слишком мало — некую информацию, повышающую его компетентность, осведомленность и пр. Кроме этого, уж слишком наивными представляются позиции сторонников концепции информирования, считающих, что в политике (где основа выживания обычно — это отсутствие каких бы то ни было идеологических принципов и балансирование в зависимости от складывающейся конъюнктуры) информация, предоставленная лоббистом (какой бы весомой она не была), может кардинально поменять позицию политика.

Кроме этого, подход Холла косвенно развеивает миф о влиятельности лоббистов, который, по-видимому, они активно развивают и поддерживают, так как именно убежденность в их влиятельности со стороны плохо сведущих об особенностях «закрытого» политического процесса заинтересованных групп позволяет им в максимальной степени капитализировать свой ресурс в данных взаимоотношениях. Представленный вывод обосновывается еще и тем, что в лоббистском процессе во многих случаях чрезвычайно сложно оценить непосредственный вклад самого лоббиста в итоговое политическое решение, а сами политические процессы часто развиваются в выгодном для лоббиста направлении по своей собственной логике без какого-либо участия с его стороны.

Подводя промежуточный итог, можно утверждать, что теория «законодательного субсидирования» показывает важность для профессионального лоббиста внимательного отслеживания любых потребностей политического стейкхолдера, помощь в реализации которых будет способствовать укреплению их взаимоотношений, при этом ему следует четко понимать выделенные нами выше характерные мотивы, обуславливающие поведение политического стейкхолдера. При взаимодействии с политическим стейкхолдером необходимо учитывать систему его потребностей как основу понимания мотивов поведения.

Психологический анализ технологий лоббизма

В своей работе профессиональный лоббист использует различные технологии воздействия на политического стейкхолдера. Эти технологии неплохо изучены и систематизированы политологической наукой. Нам же сейчас важно интерпретировать их с точки зрения парадигмы психологии, рассмотреть в контексте представленных выше концепций и в итоге понять, почему та или иная технология эффективна и какое воздействие она оказывает на психику политического стейкхолдера. Для достижения этой цели мы разделим используемые в лоббизме технологии на две традиционные категории: технологии прямого и косвенного лоббизма, а затем обобщим данные по ним в виде таблиц 11 и 12.

Французский политолог М. Дюверже так определяет категории прямого и косвенного лоббирования. «С одной стороны, они (лоббисты. — Прим. авт.) оказывают прямое давление на правительственные органы: кабинет министров, членов парламента и высокопоставленных чиновников. С другой стороны, они оказывают непрямое давление на общественность с целью создания общественного мнения, которое, в свою очередь, будет воздействовать на глав правительств, всегда прислушивающихся к нему». Рассмотрим отмеченные технологии подробнее.

Прямой лоббизм — одна из технологий лоббирования, подразумевающая непосредственную работу лоббиста с субъектом принятия политического решения (депутатом, ответственным чиновником и пр.) с целью учета конкретных интересов в принятии готовящегося политического решения. При реализации технологии прямого воздействия лоббист пытается с помощью рассмотренных нами выше методов психологического влияния и (или) социального обмена добиться принятия выгодного для него государственно-управленческого решения. Данная технология реализуется через организацию персональных встреч, консультаций, деловых завтраков, конференций, прочих мероприятий, где лоббист будет иметь возможность непосредственного взаимодействия с нужным ему политиком. Для успешной реализации этой технологии анализируются биография политика, круг знакомств, привычки, интересы, хобби и пр.; ищут места или общих знакомых для возможных контактов. В процессе прямого контакта с политическим стейкхолдером лоббист пытается с помощью различных видов психологического влияния оказать на него воздействие в своих интересах. Рассмотрим уже обозначенные нами ключевые типы психологического влияния подробнее, систематизировав их в виде таблицы 11.

Косвенный лоббизм — одна из технологий лоббирования, подразумевающая опосредованную работу лоббиста с субъектом принятия политического решения (депутатом, ответственным чиновником и пр.) с целью создания у него определенного мнения (позиции) по поводу политического вопроса, в котором заинтересован лоббист. При реализации технологии косвенного воздействия лоббист исходит из того, что влияющий на принятие нужного ему решения политик еще не определился со своей позицией по рассматриваемому вопросу. Соответственно, его мнение будет сформировано в том числе благодаря информационному фону вокруг рассматриваемой темы. Цель лоббиста — создать выгодный ему информационный фон, который убедит (или заставит) политика принять политическое решение, в котором заинтересован лоббист. Информационный фон создается через организацию специальных пиар-кампаний, заказных публикаций в СМИ, подготовку научных исследований, публичных акций и пр. Особенностями косвенного лоббизма является то, что, как правило, данные акции проходят за пределами государственных органов, а также то, что реализуются они без указания конкретного адресата. Приведем далее наиболее часто встречающиеся виды косвенного лоббирования и дадим им краткую характеристику:

1. Инициирование заказных публикаций в СМИ — подготовка и размещение материалов в виде редакционных статей или «открытых писем» с позицией группы давления, которую представляет лоббист в печатных, электронных, радио- или телевизионных СМИ. Данная позиция представляется в выгодном лоббисту свете, а значение альтернативных точек зрения принижается.
2. Инициирование обращений со стороны некоммерческих объединений (профессиональных ассоциаций, бизнес-объединений и пр.). В подобного рода обращениях содержится аргументация в пользу позиции лоббиста. Обращения призывают принять единственно правильное решение, которое соответствует интересам государства и общества. Как правило, они содержат и скрытые угрозы — указание на возможные негативные политические и социальные последствия. Например, если не будет принято такое-то решение, это приведет к закрытию фабрик, свертыванию инвестиций, росту социальной напряженности и пр.
3. Организация заказных научных исследований. Технология в косвенном лоббировании, когда с целью повышения качества аргументов, которые используют лоббист и поддерживающие его политические стейкхолдеры, проводится «контролируемое» научное исследование с выводами и результатами, укрепляющими позиции лоббиста. Результаты данного исследования используются как научные доказательства, в том числе в полемике с противниками, чьи позиции преподносятся как ненаучные и (или) бездоказательные.
4. Привлечение «говорящих голов» — известных экспертов для популяризации нужного лоббисту вопроса. «Говорящие головы» привлекаются лоббистом для экспертной поддержки его позиции. Другой значимый ресурс «говорящих голов» — это повышенная медийность; как правило, они много публикуются, выступают на радио и телевидении. Это дает им возможность широкого распространения позиции лоббиста среди профильных стейкхолдеров и общественности.
5. Создание контролируемых групп давления и поддержки (например, пациентские организации или группы поддержки в стенах парламента) — они организуются с целью явного или неявного принуждения политических стейкхолдеров к позиции, которую отстаивает лоббист. Истинный «режиссер» таких групп, как правило, скрывается, а само давление оказывается параллельно с кулуарными переговорами.
6. Организация региональных инициатив — специальные обращения от руководства регионов в федеральный центр по интересующему лоббиста вопросу, отражающие интересы, представляемые лоббистом. Как правило, данные обращения содержат прогнозы негативных экономических, социальных и пр. последствий для региона в случае принятия решения, которое не соответствует интересам лоббиста. Нестабильные регионы, например, имеющие внутренние социальные, межэтнические, межрелигиозные проблемы, или подвергающиеся воздействию извне, часто апеллируют к политической составляющей, что является дополнительным аргументом для федерального центра, заинтересованного в политической стабильности страны.
7. Организация контролируемых «круглых столов», конференций, слушаний в парламенте и пр. Основная цель таких мероприятий — привлечь общественное внимание к проблематике, в которой заинтересован лоббист. На такие мероприятия приглашаются спикеры с подходящей лоббисту точкой зрения, а также журналисты, которые должны обеспечить распространение соответствующей этому информации. Позиции оппонентов принижаются, преподносятся как незначительные, несерьезные. Резолюции таких «круглых столов» часто также рассылаются «для информации» ключевым политическим стейкхолдерам.
8. Грасс рутс лоббинг (Grass roots lobbying) — технология лоббирования, подразумевающая использование инициатив значительной массы людей (групп поддержки), по отношению к политическим стейкхолдерам (чиновникам или депутатам) с требованием поддержать определенное предложение, выгодное лоббисту. Технология, как правило, является формой принуждения политического стейкхолдера к определенным действиям, в которых заинтересован лоббист. Реализуется, когда методы просьб и убеждения не приводят к интересующим лоббиста последствиям.

Соотнесем далее разобранные нами психологические концепции и технологии косвенного лоббизма. Представим это в виде таблицы 12.

Обобщенная модель психологического взаимодействия лоббиста и политического стейкхолдера

При построении модели мы будем исходить из принципа рациональности, в соответствии с которым лоббист будет стремиться максимизировать вероятность положительного для своих действий результата, при этом минимизируя по крайней мере два фактора: психологический дискомфорт (вызванный, например, отказом или противодействием со стороны объекта воздействия) и риски, связанные с нарушением этических норм и действующего законодательства. Цель данной модели — обобщить три рассмотренных нами концепции, по-разному определяющие роль лоббиста во взаимоотношениях с политическим стейкхолдером, а также представить универсальный подход к описанию психологии данных взаимоотношений. Эта модель состоит из семи блоков, каждый из которых определяет природу взаимоотношений между лоббистом и политическим стейкхолдером и зависит от следующих предпосылок:

1. Существует ли у лоббиста близкая психологическая связь (дружба, любовь, родственные связи и пр.) с объектом воздействия?
2. Существуют ли объекты воздействия, уже разделяющие позиции, которые представляет лоббист?
3. Как принимается государственно-управленческое решение, в котором заинтересован лоббист? Сколько политических стейкхолдеров задействовано в его принятии? Какова их независимость при принятии решения?
4. Какова политическая культура в стране? Насколько представители публичной власти стремятся принимать решения в интересах общества? Существует ли тесная аффилированность объекта воздействия с конкурирующей группой влияния?
5. Существуют ли у объекта воздействия потребности, которые могут быть удовлетворены лоббистом в обмен на поддержку инициатив последнего?
6. Существуют ли у лоббиста возможность и желание подкупить объекта воздействия, а у последнего возможность и желание согласиться на это? Как создать такой уровень психологического комфорта, чтобы иметь возможность совершить «сделку»?
7. Насколько влиятелен объект воздействия, как сильны его позиции во власти? Достаточно ли у лоббиста ресурсов для возможной длительной конфронтации с объектом воздействия?

Теперь рассмотрим каждый из семи блоков модели подробнее.

Блок 1. Базовая взаимосвязь. Лоббизм всегда активен. Безусловно, существует значительная по времени подготовительная стадия, заключающаяся в аналитической работе, выработке аргументации, построении карты и анализе биографий политических стейкхолдеров, есть даже специалисты по связям с госорганами, которые ни разу ничего не лоббировали, то есть не влияли напрямую на процесс выработки государственно-управленческих решений, не навязывали свою волю и, следовательно, не добивались ее отражения в итоговых документах, выпускаемых органами публичной власти, однако стоит признать, что не бывает лоббизма без активных действий. По моим многолетним наблюдениям, наибольший результат при наименьших рисках и уровне психологического дискомфорта достигается, когда лоббиста и политического стейкхолдера связывает изначальный базис глубинных бессознательных отношений, основанный, например, на дружбе в детстве, приятельстве в институте, работе в одном органе власти, общих знакомых, родственных связях и т.п. Именно при наличии данного базиса взаимоотношения носят наиболее доверительный и открытый характер, достичь чего, пожалуй, — одна из самых сложных психологических задач как в лоббизме, так и в деловой жизни в целом. Таким образом активная стадия в работе лоббиста начинается с обращения к близким ему политическим стейкхолдерам, с которыми у него уже установлен обозначенный выше базис глубинных бессознательных отношений. Я исхожу здесь из того, что если человек работает в качестве лоббиста (в данном случае неважно, получил ли он эту работу как наемный служащий, или работает как предприниматель), то у него уже изначально должно быть минимальное портфолио профильных контактов, необходимых для осуществления какого-либо влияния. По моим оценкам, основанным на анализе биографий нескольких сот российских лоббистов, более двух третей из них пришли в индустрию лоббизма из органов государственной и (или) муниципальной власти, то есть изначально имели необходимый набор контактов среди политических стейкхолдеров, который является основой в данной профессии. Данный набор контактов, а также понимание того, как принимаются решения в конкретном институте власти, знание неформальной системы взаимоотношений, особенностей корпоративной культуры института — ключевой критерий рекрутирования специалистов в лоббизм во всем мире (табл. 13).

Блок 2. «Субсидирование». Лоббист, пытающийся добиться принятия того или иного политического решения, для начала начнет работать с теми представителями государственной власти, которые и так разделяют его точку зрения по интересующей теме. Это универсальное правило жизни — идти от простого к сложному. Любой практикующий лоббист подтвердит, что всякая мало-мальски серьезная кампания начинается с построения коалиции, сущность которой — мобилизация сторонников в деловой, общественной и государственной средах, чьи взгляды, верования и убеждения уже соответствуют его позиции. Помимо экономии ресурсов, у построения коалиции есть и другая не менее важная причина — каким бы опытным не был лоббист, он все же обладает ограниченным кругом поддержки во властных структурах, задействованных в принятии итогового политического решения. Таким образом, за счет построения коалиции лоббист стремится к максимизации числа и к повышению эффективности сторонников во власти, чья критическая масса, как он предполагает, в итоге приведет к принятию решения, соответствующему его интересам. На практике данное распределение «работ» коалиции в органах власти может выглядеть вполне конкретным образом: кто-то отвечает за работу с нужным, близким ему комитетом и (или) фракцией парламента, другой работает со сторонниками в структурных подразделениях ведомств, задействованных в выработке позиций по интересующему лоббисту вопросу, третий обеспечивает общественную поддержку и пр.

На этом этапе психологический дискомфорт стремится к минимуму. Если лоббист не вступает в коррупционный сговор с политическим стейкхолдером, уровень рисков для него также минимальный. Если вступает, данный сговор происходит при приемлемых для него психологических условиях, так как не было изначального конфликта позиций и интересов, которые требовалось изменить. При «субсидировании» прогноз положительного исхода также максимальный (табл. 14).

Блок 3. Косвенное лоббирование. Очень редкими бывают ситуации, когда все политические стейкхолдеры, задействованные в принятии решения, разделяют позиции лоббиста, и при этом отсутствуют группы влияния, чьи интересы не ущемляются. В политической жизни наиболее типична ситуация, когда существуют как сторонники позиции лоббиста во власти, так и те, кто относится к рассматриваемой теме нейтрально или негативно. По отношению к сторонникам по обозначенным выше причинам следует применять стратегию «субсидирования». К нейтральным объектам воздействия, особенно если их количество значительно, целесообразно применять технологии косвенного лоббирования. Именно широкий диапазон приемов психологического манипулирования, характерный для косвенного лоббирования, даст наилучший результат и приведет к максимизации сторонников позиции, которую отстаивает лоббист. К минусам косвенного лоббирования можно отнести часто встречающуюся высокую стоимость используемых технологий и результат, который не поддается контролю (табл. 15).

Блок 4. Убеждение (аргументирование). Результаты применения технологий косвенного лоббирования трудно прогнозировать, что может быть недопустимо, когда ставки в проводимой лоббистской кампании высоки. Именно поэтому косвенный лоббизм часто используется в качестве дополнительной меры воздействия, когда нужно создать выгодный лоббисту «информационный фон» и поддержать уже разделяющих его позиции сторонников во власти. Именно для максимизации результата лоббист вступает в прямое взаимодействие с политическим стейкхолдером. На первоначальном этапе лоббист приводит свои аргументы, призывая политического стейкхолдера учесть их в итоговом решении. Психологический прием, который здесь используется, — выстроить аргументы с целью показать, что позиция, с которой выступает лоббист, максимально соответствует государственным и (или) корпоративным интересам политического стейкхолдера. Как правило, данный этап убеждения осуществляется на публичных площадках, проводимых слушаниях, совещаниях, куда допускаются представители общественности, во время персональных официальных встреч и пр. Именно на этом этапе профессионализм лоббиста заключается в грамотно подобранных аргументах, выстроенной юридической логике, красноречии и прочих приемах психологического влияния. Стоит также отметить, что важными целями данного этапа являются, с одной стороны, убедить политического стейкхолдера в позиции лоббиста, а с другой — сделать так, чтобы данные аргументы были понятны и приняты всеми участниками принятия решения (например, участниками совещания, членами комиссии, сотрудниками аппарата ответственного лица и пр.). Смысл здесь в том, что если ответственный за принятие решения политический стейкхолдер, например, коррумпирован конкурирующей группой влияния, то под давлением коллег и общественности у него были ограничены возможности принять (если решение принимается единолично) или настаивать на принятии решения (если решение принимается коллегиально), которое не соответствовало бы интересам лоббиста (табл. 16).

Блок 5. Обмен в рамках правового поля. Политический стейкхолдер, стремящийся в своей деятельности к максимизации общественного интереса, представляется нам, скорее, идеальной моделью, которая, однако, не в полной мере соответствует реалиям политической жизни в изученных нами системах со значительной концентрацией политической власти. По нашему глубокому убеждению, было бы точнее утверждать, что политический стейкхолдер будет стремиться к максимизации общественного интереса тогда, когда это поведение соответствует его собственным целям. Данное «несовершенство» модели приводит к тому, что лоббист становится участником политического торга, а значимое место в его деятельности занимают кулуарные переговоры, когда в результате «социального обмена» идет торг за политический или административный капитал политических стейкхолдеров.

Необходимым условием начала подобного рода переговоров является создание психологически комфортной атмосферы. Она необходима, так как опытный политический стейкхолдер, обладающий властным капиталом, постоянно ожидает всевозможные провокации со стороны его коллег, подчиненных, политических и общественных оппонентов, СМИ, контролирующих и правоохранительных органов и пр. Таким образом, попытки лоббиста при недостаточной психологической расслабленности объекта воздействия будут встречены негативно и даже враждебно. С целью снижения психологического дискомфорта лоббист использует самые разные тактики от выхода на политического стейкхолдера через доверенных ему лиц до приглашения последнего на всевозможные выездные мероприятия (конференции, «круглые столы», обучающие программы, посещения производства и пр.). Выбор тактик зависит от возможностей лоббиста и индивидуальных предпочтений политического стейкхолдера. Например, если объект воздействия увлекается футболом, то лоббист, к примеру, под видом обучающего семинара, обеспечит ему лучшие места на финале чемпионата по футболу. Цель данных действий — создать максимально комфортную атмосферу для политического стейкхолдера, чтобы обсудить нужный лоббисту вопрос. Далее рассмотрим психологические особенности того, как непосредственно происходит процесс «социального обмена». Для этого мы используем условный модельный диалог между политическим стейкхолдером и лоббистом. Содержание такого рода переговоров однотипно, меняются лишь набор ресурсов, задействованных в обмене, а также матрица различных комбинаций, которая зависит от сложности проблемы и участвующих в ее решении институтов. Рассмотрим несколько примеров.

Пример односложной матрицы. Лоббист просит парламентария положительно проголосовать за интересующий его вопрос. Парламентарий просит профинансировать конференцию, которую он устраивает. Лоббист соглашается. Парламентарий голосует положительно.

Пример двусложной матрицы. Корпоративный лоббист обращается к чиновнику с просьбой написать положительное заключение на проект закона, который поступил в ведомство на согласование. Чиновник, перегруженный текущей работой, не против, но просит обеспечить его необходимой убедительной юридической аргументацией, примерами из международного опыта, а также данными статистики. Лоббист легко выполняет это условие: правовую аргументацию ему напишут юристы из соответст­вующего департамента компании, международный опыт пришлют из головного офиса, где систематизируется информация со всего мира по интересующей его теме, а данные статистики предоставит консалтинговое агентство, которое работает с ним на контрактной основе. После предоставления требуемой информации чиновник дополнительно просит лоббиста обеспечить обращение в поддержку проекта закона от парламентариев профильного комитета парламента на имя руководителя ведомства, в котором он работает. Это необходимо, с его слов, так как у законопроекта появились противники, и он не хочет самостоятельно выступать с его поддержкой, потому что опасается быть обвиненным в аффилированности и возможной нечистоплотности. Лоббист, имея необходимые контакты в парламенте, обеспечивает требуемое обращение, однако для этого ему пришлось оплатить парламентарию эфир на радио, ведь тот обеспокоен недостаточной известностью в столице. Получив обращение от профильных парламентариев, министр, перегруженный работой, направляет данное письмо чиновнику, с которым изначально вступил в контакт лоббист, для исполнения. В итоге чиновник пишет положительное заключение на законопроект.

Пример многосложной матрицы. Лоббист просит председателя комитета парламента обеспечить ему положительные результаты голосования входящих в его комитет депутатов. Руководитель комитета не против, если лоббист гарантирует ему, что на предстоящих выборах в парламент он обеспечит ему поддержку отраслевого объединения, чьи интересы представляет и в которое входят десятки тысяч членов — его потенциальных избирателей. Кроме того, председатель комитета просит согласовать этот вопрос с руководителем фракции в парламенте, с которым у него не сложились доверительные отношения. Обеспечить поддержку председателя профильного комитета на предстоящих выборах — не проблема для лоббиста, однако он не имеет «прямого выхода» на председателя фракции. Для этого он обращается к коллеге-лоббисту, который готов обеспечить решение этой проблемы за определенное вознаграждение. В итоге поддержка председателя фракции обменивается на финансовый ресурс, а поддержка председателя комитета парламента обменивается на социальный ресурс (табл. 17).

Блок 6. Обмен вне рамок правового поля. Современные теории коррупции, рационального выбора показывают, что политический стейхолдер коррупционен априори, более того он не смог бы занять своего места в бюрократической или политической иерархии без тесных, часто глубоко переплетенных интересов с группами влияния. Если эта гипотеза верна, меняется лишь внешняя оболочка взаимоотношений лоббиста и политического стейкхолдера в формах особенностей обмена ресурсами, их вида, проблем легитимации и легализации и пр. С точки зрения рассматриваемой здесь темы для нас важно желание и готовность двух акторов совершить серьезное уголовное преступление, произведя обмен государственно-управленческого решения на личные блага, которые обеспечит лоббист в зависимости от потребностей и запроса политического стейкхолдера. По нашим наблюдениям, современные политики для подобного рода переговоров, как правило, используют доверителей, а сам обмен прикрывается притворными сделками, ничтожность которых впоследствии очень сложно доказать. Для снятия психологического дискомфорта при обсуждении данной проблемы, как правило, используются всевозможные способы ухода от темы, ее различное интерпретирование, иносказание и пр. Можно говорить даже об особом языке таких взаимоотношений. Объясняется это фатальными последствиями как для судьбы лоббиста, так и для политического стейкхолдера в том случае, если обсуждение такого обмена станет достоянием правоохранительных органов или общественности. Помимо известных рисков данных взаимоотношений, крайне высокую степень психологического дискомфорта, у такого шага есть и значительные плюсы, к которым можно отнести глубинную (часто непонятную обществу) взаимосвязь лоббиста с политическим стейкхолдером, что приводит к крайне высокой результативности принятия государственно-управленческих решений в интересах последнего (табл. 18).

Блок 7. Психологическое принуждение. Довольно часто политический стейкхолдер занимает непримиримую по отношению к лоббисту позицию. Попытки лоббиста достичь договоренностей оканчиваются неудачей. Это может происходить по самым разным причинам, но основные из них следующие:

1. ПС сильно аффилирован с противодействующей группой давления.
2. Лоббист не смог достичь договоренностей с ПС относительно «цены» обмена.
3. ПС по своим убеждениям является противником темы, которую «продвигает» лоббист.

Если решение не принимается, а группа влияния, чьи интересы представляет лоббист, достаточно сильна, он угрожает или применяет санкции. Происходит это до тех пор, пока либо решение в том или ином компромиссном виде не будет принято, либо пока у лоббиста не закончатся ресурсы для применения санкций. Так, нам известны случаи, когда измотанные лоббистской борьбой оппоненты находили компромиссы и договаривались: ведомство инициировало законопроект, грубо затрагивающий интересы одной отраслевой группы влияния. Для блокировки этого законопроекта была развернута полномасштабная лоббистская и информационная кампания. В результате законопроект продолжительное время находился на стадии политических согласований, а руководитель ведомства, благодаря кампании в СМИ, подвергался резкой критики. В итоге, несмотря на то что интересы лоббистов и чиновников прямо противоречат друг другу, удалось найти компромиссное решение: ведомство смягчило формулировки в законопроекте, лоббисты не противодействовали его дальнейшему принятию. Политическая репутация руководителя ведомства была сохранена, закон в итоге принят, а все жесткие для группы влияния формулировки из него убраны (табл. 19).

Заключение и ключевые выводы

В рамках данного раздела нами была предпринята одна из первых в России попыток комплексно рассмотреть явление лоббизма как психологический феномен.

Представленный раздел состоит из шести подразделов. Вначале нами был исследован психологический портрет политического стейкхолдера. В этом подразделе мы представили ключевые, универсальные ценности и мотивировки двух психологически разноплановых групп: публичных политиков и чиновников (бюрократов). Типологизированный нами ценностный ряд политических стейкхолдеров определяет их систему мышления, поведения и обусловливает тот или иной выбор при взаимодействии с практикующим лоббистом. Глубинный анализ объекта воздействия является неотъемлемым, определяющим фактором в работе лоббиста, так как, чтобы оказать хоть какое-либо результативное влияние, нужно как минимум понимать мотивационную сферу лица, задействованного в принятии решения, его систему ценностей, взглядов и интересов.

Следующей задачей работы было проанализировать особенности психологических взаимоотношений лоббиста и политического стейкхолдера. Стоит отметить, что данная задача осталось бы нерешенной, если бы не наши более чем десятилетние встроенные прикладные наблюдения за практикой лоббизма в России и за рубежом. Эти наблюдения дали нам возможность приобрести уникальный фактологический материал, который в преобладающем большинстве случаев недоступен ученым, исследующих такие взаимоотношения во всем мире, по причинам их закрытости и непрозрачности. Указанная сложность, а также полное отсутствие эмпирических данных фактически сводят любые рассуждения на темы, что такое лоббизм и какова природа взаимоотношений между лоббистом и политическим стейкхолдером, на уровень предположений и псевдонаучности.

В качестве фундаментальной основы для анализа психологии взаимоотношений между лоббистом и политическим стейкхолдером мы переработали ряд традиционных разделов социальной психологии, а именно ее прикладной ветви — психологии коммуникации и влияния. Далее нами были рассмотрены три концепции, которые по-разному определяют психологическую природу взаимодействия между лоббистом и политическим стейкхолдером. В теории «психологического влияния» роль лоббиста активна, а роль политического стейкхолдера пассивна. В теории «социального обмена» лоббист и политический стейкхолдер, скорее, — равноправные партнеры, заинтересованные друг в друге и участвующие в закрытых сделках межгруппового (межинституционального) обмена. В переработанной нами и расширенной теории «законодательного субсидирования» активная роль уже отводится политическим стейкхолдерам, а роль лоббиста принижается и сводится до уровня «обслуживающего персонала».

В следующем разделе нами были проанализированы ключевые технологии лоббизма с точки зрения того психологического воздействия, которые они оказывают на политических стейкхолдеров. Задачей данного раздела было понять, почему та или иная технология эффективна, на какую область психики объекта воздействия она направлена, какие ресурсы межинституционального обмена задействованы и пр.

В шестом, заключительном, разделе мы представили обобщенную авторскую модель психологического взаимодействия лоббиста и политического стейкхолдера. Главной целью представленной модели было обобщение рассмотренных ранее концепций, а также выработка единого универсального подхода, который всесторонне описывал бы сложную, многогранную природу взаимоотношений лоббиста и политического стейкхолдера.

§3  Государственно-управленческая теория лоббизма

Анализируя содержательный смысл лоббизма, нам представляется, что современными российской и зарубежной гуманитарными науками был обойден важный аспект в раскрытии данного общественно-политического явления, а именно: понимание лоббизма через призму принятия государственных (муниципальных) решений и через те документальные формы, в которых такие решения выражаются и закрепляются.

Уже ставшее традиционным понимание лоббизма через категорию «влияния» упускает тот факт, что конечной целью лоббизма, того, ради чего проводится лоббистская кампания, является реализованное государственно-управленческое решение, которое закрепляется в соответствующей форме и выражает частный интерес группы, представляемой лоббистом. В раскрытии явления лоббизма, образно выражаясь, исследователи традиционно шли как бы от лоббистов, например, исследуя технологии их влияния (характерно для политологов), правовые аспекты регулирования их деятельности (характерно для юристов) или раскрывая особенности их деятельности в ряде институтов государственной власти (например, наиболее характерны исследования в сфере законодательной ветви власти) и пр.

Однако, как нам представляется, перед тем как анализировать методы и порядок влияния, нужно понять, как устроен процесс выработки государственных (муниципальных) решений, а также — в каких формах он выражается. На наш взгляд, частая концентрация внимания специалистов по лоббизму на «влиянии» без должного понимания сущности процесса выработки и выражения (закрепления) государственных (муниципальных) решений вульгаризировала само понятие «лоббизм», в значительной мере свело понимание данного явления в плоскость нелегальной деятельности и коррупции.

В рамках данного раздела предлагается обратный подход. Вначале следует рассмотреть то, как принимаются государственные решения, в каких формах они выражаются (закрепляются), а потом на основании этого проанализировать лоббистские кампании, которые всегда являются производными от полномочий и решений, закрепленных за государственными институтами. Такой подход, как нам кажется, не только обоснован, но и позволит в полной мере, комплексно раскрыть это явление. Ведь цель лоббизма — принятое в частных интересах государственное (муниципальное) решение. Но если цель лоббиста — принятие государственного решения, то для того, чтобы полноценно ответить, что такое лоббизм, необходимо разобраться с тем, что такое государственно-управленческое решение, в каких формах оно реализуется и закрепляется, и уже после этого пытаться дать оценку тому, как частный интерес может быть эффективно реализован в данном процессе.

Очевидно, что данная тема перекликается с дисциплиной «государственное и муниципальное управление». Предмет изучения данной дисциплины — управление при использовании публичной государственной власти (от имени всего общества) и управление в масштабах муниципального образования (села, города, района и т.д.).

В учебном пособии под редакцией правоведа В.А. Козбаненко дается такое определение рассматриваемого нами понятия: «Государственно-управленческое решение — осознанно сделанный субъектом государственного управления выбор целенаправленного воздействия на социальную действительность, выраженный в официальной форме». Между тем существует более широкое понятие государственно-управленческого решения — это властная воля государства, которая приобретает официально выраженную форму, будучи закрепленной в существующих государственных актах, издаваемых государственным органом либо должностным лицом в соответствии со своей компетенцией и в пределах предоставленных полномочий. В определении Козбаненко рассмотрим ключевые моменты, которые являются определяющими при понимании содержательного смысла лоббизма.

Во-первых, это наличие субъекта государственного управления, представителя публичной власти, имеющего соответствующие полномочия по выработке управленческих решений. Очевидно, что у огромного массива представителей публичной власти имеются различные возможности по реализации своей воли в итоговых государственно-управленческих решениях. На примере России наибольшие возможности по реализации своей управленческой воли существуют у главы государства, который определяет общие направления внешней и внутренней политики, далее следует Председатель Правительства Российской Федерации, ответственный за социально-экономический курс страны; управленческие возможности заместителей Председателя Правительства и руководителей министерств и ведомств ограничены закрепленным предметом их компетенции (например, отраслью экономики). ­Самыми ограниченными возможностями на уровне исполнительной власти обладают чиновники в ранге специалиста или эксперта. Однако с точки зрения теории лоббизма следует понимать, что, принимая управленческое решение в своей узкой предметной области, например при подготовке записок, проектов заключений, воля такого на первый взгляд рядового чиновника может найти (и часто находит) финальное выражение в итоговых документах, принимаемых парламентом и (или) выходящих за подписью Президента или Председателя Правительства.

Во-вторых, следует отметить наличие осознанно сделанного выбора. Социолог Т. Кулакова справедливо замечает, что мы можем говорить о «решении» только в том случае, если существует выбор не менее чем из двух альтернативных возможностей. Если рассматривается или прорабатывается только один подход к какой-либо социальной проблеме и выбор как таковой отсутствует, нельзя говорить о том, что это — решение. Следует отметить, что наличие выбора вообще является фундаментальной предпосылкой существования лоббизма как социальной данности. Если бы у представителя публичной власти не было сомнений в том, какое из решений принять, не было бы и лоббистов, которые с помощью различных средств склоняли бы его к выбору более выгодного им управленческого решения, преподнося его как наиболее оптимальное с точки зрения государства.

В-третьих, важно наличие воздействия на социальную действительность. Другими словами, государственно-управленческие решения, принятые представителем публичной власти, не проходят бесследно, а часто имеют значительные последствия, влияющие на положение общественных акторов, нормативную регуляторику ведения бизнеса, инвестиции, налогообложение, корпоративный имидж и многое другое. Именно эти последствия, обусловленные возможностями государства по изменению социальной реальности, определяют существование лоббизма как значимого общественно-политического института. С некоторыми оговорками можно утверждать, что чем большее воздействие оказывает государство на социальную действительность, тем более развит лоббизм. Именно с этим связаны активность профессиональных лоббистов в таких отраслях, как ТЭК, фармацевтика, табачная, и их слабость в отрасли информационных технологий.

В-четвертых, играет роль выражение государственно-управленческого решения в официальной форме, которое закрепляется в соответствующих документах. Все официальные решения, имеющие статус государственных, оформляются надлежащим образом в виде различных документов (актов). Документирование предполагает соблюдение установленных правил записи и оформления управленческих решений. Надлежащее соблюдение таких правил обязательно, так как придает им официальное выражение и юридическую силу. Так, пока какой-либо документ, например приказ министра, не зарегистрирован, он юридически не существует. Федеральный закон не вступит в силу, пока он не опубликован в строго установленных изданиях. Глубокое понимание того, в какой форме выражается государственно-управленческое решение в разных институтах власти по одному или другому поводу, является важным критерием профессионализма лоббиста.

Рассмотрим виды государственно-управленческих решений.

Виды государственно-управленческих решений и их значение для лоббиста

Для более глубокого понимания природы государственно-управленческих решений проведем их классификацию с точки зрения теории лоббизма. Данная работа необходима, так как в зависимости от процесса принятия государственно-управленческого решения формируется тактика лоббиста, который стремится на это решение повлиять. Итак, здесь нами будут рассмотрены наиболее важные для лоббистской деятельности виды решений: единоличные и коллегиальные, политические и административные.

Индивидуальные (единоличные) и коллегиальные решения

Индивидуальные государственно-управленческие решения — это решения, которые принимаются должностным лицом единолично в соответствии с утвержденными полномочиями. Наиболее показательные примеры таких решений: поручения и указания Президента Российской Федерации, инициативы депутатов Федерального ­Собрания по инициации депутатского запроса или обращения и пр.

Стоит отметить, что в современной практике государственного управления единоличные решения, особенно по наиболее важным вопросам, встречаются гораздо реже, чем коллегиальные. Объясняется это, с одной стороны, стремлением снизить субъективное влияние «человеческого» фактора при подготовке решения, с другой — минимизировать коррупционные риски. Таким образом, с определенными оговорками можно утверждать, что современные государственно-управленческие решения принимаются коллегиальным путем, когда в выработке финального документа участвует целый ряд государственных институтов и организаций.

Коллегиальные государственно-управленческие решения — это решения, принятые группой уполномоченных должностных лиц путем совместного обсуждения вопроса с учетом разных мнений и предложений. Выделяют два основных типа коллегиальности: решающая форма коллегиальности и совещательная форма. Рассмотрим их подробнее.

a. Решающая форма коллегиальности. При решающей форме коллегиальности окончательный выбор решения осуществляется путем голосования присутствующих и уполномоченных должностных лиц. Например, решения Государственной Думы принимаются на ее заседаниях открытым или тайным голосованием. Проекты федеральных законов, постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. В ряде важнейших для лоббиста коллегиальных органов для принятия решений «большинства» недостаточно. Так, например, для принятия решений на заседании «Комиссии Министерства здравоохранения Российской Федерации по формированию перечней лекарственных препаратов для медицинского применения и минимального ассортимента лекарственных препаратов, необходимых для оказания медицинской помощи» требуется квалифицированное большинство (не менее двух третей) от числа голосов присутствующих на заседании членов Комиссии путем открытого голосования. Как известно, для принятия конституционных законов также требуется конституционное большинство в две трети голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и три четверти голосов от общего числа членов Совета Федерации. Кроме того, согласно Конституции России, для преодоления президентского вето требуются те же две трети голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Решения на заседаниях Правительства Российской Федерации, а также правительственных комиссий принимаются, как правило, общим согласием.

б. Совещательная форма коллегиальности. При совещательной форме коллегиальности итоговое решение принимается единоличным решением должностного лица, возглавляющего коллегию. Например, неурегулированные разногласия по проекту федерального закона рассматриваются на совещании под руководством Председателя Правительства, заместителя Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей) с участием федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, когда с ними имеются разногласия. Итоговое решение по проекту федерального закона принимается Председателем Правительства или заместителями Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей).

Важной особенностью современной системы выработки государственно-управленческих решений коллегиального типа являются их детальные предварительные проработка и согласование. К непосредственному заседанию коллегии результат рассмотрения вопроса по большей части уже известен, а сама процедура заседания носит довольно формальный (ритуальный) характер. Как известно, профильные департаменты Правительства уже за три дня до заседания Правительства Российской Федерации готовят соответствующие проекты протокольных решений по вопросам, вынесенным на заседание Правительства, с учетом предложений, представленных руководителями федеральных органов исполнительной власти, на которые возложена подготовка соответствующих проектов документов. По итогам заседания Правительства при подготовке текста разделов протокола за основу, как правило, принимается проект протокольного решения, разосланного членам Правительства по соответствующему вопросу повестки его заседания. Аналогичная ситуация характерна и для современного законотворческого процесса при рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов. По устоявшейся практике ключевые решения по голосованию депутатов на пленарных заседаниях Государственной Думы в среду и в пятницу принимаются на заседании Президиума фракции «Единая Россия», которое проходит в понедельник. При рассмотрении проектов федеральных законов во втором чтении определяющее значение играет позиция профильного Комитета, который формирует таблицу поправок, рекомендуемых к принятию.

В отношении формирования состава членов коллегиальных органов стоит отметить, что они традиционно состоят из председателя, заместителя председателя, ответственного секретаря, а также членов, часть из которых входит в коллегию (по согласованию). В положении о коллегии закрепляются полномочия председателя и его заместителей. Председатель ведет заседание коллегии. Заместитель исполняет обязанности председателя в случае его отсутствия. Ответственный секретарь осуществляет функции по организации деятельности коллегии. Довольно часто определенный член в состав коллегии включается по согласованию. В этом случае в списке членов коллегии рядом с его фамилией и должностью в скобках указывается «(по согласованию)». Это стандартная форма, когда в коллегию входит представитель другого института власти или организации, которые формально не подчиняются органу, утверждающему ее состав. При этом права такого рода членов коллегии идентичны правам рядовых членов.

Довольно часто члены коллегии могут быть с правом решающего и совещательного голосов. Решающий голос — голос члена коллегии, который учитывается при принятии итогового решения. Совещательный голос, напротив, имеет консультативный характер, и его позиция не влечет никаких юридических последствий. Также «решающим» часто называется голос председателя коллегии. Этот голос «решал» вопрос, поставленный на голосовании, когда мнения остальных членов коллегии разделились поровну. Неслучайно коллегии для решения вопросов с помощью голосования всегда создаются из нечетного числа членов, имеющих право голоса. Например, на заседании Правительства Российской Федерации на основании предложения члена Правительства по решению председательствующего может быть проведено голосование. В этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов Правительства. При равенстве голосов решающим является голос председательствующего на заседании.

Политические и административные решения

Данное разделение обусловлено тем подходом, который используют лоббисты в своей практической деятельности. Первый вид решений принимается по наиболее важным общественно значимым проблемам единоличными (например, Президент) либо коллегиальными (например, Правительство) органами власти. Политические решения составляют первичный уровень государственно-управленческих решений, тогда как административные решения являются вторичными, имеющими подчиненно-вспомогательное значение. Административные решения производны от политических в том смысле, что они направлены на обеспечение условий для подготовки, принятия и реализации решений политического руководства. Отличительная особенность государственных решений административного уровня в том, что они, как правило, имеют, обезличенный характер. В их подготовке, принятии и выполнении участвует большое число специалистов разного профиля, а потому их авторство не связывают с именем конкретного госслужащего. С точки зрения теории лоббизма политические решения обладают большей энергией реализации, они задают необходимый вектор движения, который формально должен быть исполнен. Показательными примерами таких решений являются, например, поручения Президента Российской Федерации, председателя Правительства Российской Федерации, заместителей председателя Правительства Российской Федерации и пр. Очевидно, что значение такого рода политических решений крайне велико. Однако, несмотря на отмеченную энергию, это не значит, что они в обязательном порядке будут исполнены. Многие публичные заявления, озвученные договоренности и поручения даже первых лиц государства довольно часто так и оставались в качестве государственно-управленческой идеи, не пройдя соответствующий цикл необходимых для их реализации юридических процедур. Для подтверждения можно привести примеры совещаний, заседаний комиссий или советов при Президенте Российской Федерации, на которых многие представители некоммерческого сектора имеют институциональное представительство. Часто по итогам данных мероприятий в ответ на просьбу той или иной группы влияния первым лицом государства принимаются политические решения, даются соответствующие поручения для «проработки» вопроса. Некоммерческий сектор, который в России в большинстве своем далек от практики лоббизма, считает, что после этого выделенная ими проблема будет решена автоматически. Однако в процессе обеспечения политического решения проходит множество бюрократических процедур, административных согласований, в результате которых лоббистская инициатива может быть заторможена (например, в результате неудачи согласования с тем или иным государственным институтом или противодействия конкурентов), а впоследствии и остановлена. Это говорит о том, что лоббисту, даже если ему удалось добиться поддержки своих инициатив на политическом уровне, не следует пренебрегать административным взаимодействием.

Полномочия государственных органов и должностных лиц и их значение в работе лоббиста

Полномочия — это совокупность строго установленных прав и обязанностей государственного органа или его представителей для принятия государственно-управленческих решений и совершения конкретных действий в определенной сфере общественной жизни. Каждый орган государства и его представители могут действовать только в рамках предоставленных им полномочий. Выход за их пределы признается правонарушением, а принятые решения или действия за пределами предоставленных полномочий подлежат незамедлительной отмене.

Полномочия ключевых государственных органов, а также высших должностных лиц государства закреплены в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах, федеральных законах, регламентах, положениях, инструкциях и других документах.

Например, широкие полномочия Президента Российской Федерации закреплены в Конституции Российской Федерации. В сфере исполнительной власти Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, принимает решения об отставке Правительства, может отменять его постановления и распоряжения. Перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия. Кроме того, Президент непосредственно руководит деятельностью целого ряда федеральных органов исполнительной власти, среди которых МВД, МЧС, МИД, Министерство обороны, Министерство юстиции, а также федеральные службы (ФСБ, ФСО). Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина, до решения этого вопроса соответствующим судом.

В сфере законодательной власти президент подписывает и обнародует федеральные конституционные и федеральные законы, в отношении последних обладает правом отлагательного вето. Он вносит законопроекты в Государственную Думу, имеет право вносить предложение о поправках и пересмотре Конституции РФ.

Детальную информацию о процессе подготовки и оформлении государственно-управленческих решений президента его Администрацией можно найти в «Инструкции по делопроизводству в Администрации Президента Российской Федерации».

Ключевые полномочия Правительства Российской Федерации закреплены в Конституции Российской Федерации, а также в федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». Среди основных полномочий Правительства основной закон России (статья 114) указывает:

a. Разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения; представление Государственной Думе отчета о его исполнении.

б. Обеспечение проведения в Российской Федерации единой государственной политики в областях культуры, науки, образования, здравоохранения, социа­льного обеспечения, экологии.

в. Осуществление управления федеральной собственностью.

г. Осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ.

e. Осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, ­охране собственности и общественного порядка, борьба с преступностью.

Более детально полномочия в различных сферах общественной жизни закреплены в главе III Федерального Конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Правила организации деятельности Правительства по реализации его полномочий отражены в Регламенте Правительства Российской Федерации, утвержденном соответствующим постановлением Правительства.

Детальную информацию о процессе подготовки и оформлении государственно-управленческих решений Правительства его Аппаратом можно найти в «Инструкции по делопроизводству в Аппарате Правительства Российской Федерации».

Специального федерального закона, в котором находился бы исчерпывающий перечень полномочий федеральных органов исполнительной власти в российском законодательстве, не существует. Подобное содержится в Положениях о федеральных министерствах и о других ведомства, утверждаемых соответствующими Постановлениями Правительства, а также Регламентах, которые устанавливают правила организации деятельности федеральных министерств и других ведомств по реализации их функций и полномочий.

Например, полномочия Министерства Финансов закреплены в двух основных документах:

• Положение о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. №329.
• Регламент Министерства финансов Российской Федерации, утвержденный приказом Минфина РФ от 15 июня 2012 г. №82н.

В этих документах четко устанавливаются полномочия министра, его заместителей, руководителей структурных подразделений министерства, а также порядок принятия и согласования решений на данном уровне. Аналогичную информацию по другим федеральным ведомствам можно найти в соответствующих Положениях и Регламентах, принятых по единому стандарту.

Понимание полномочий государственных органов и их представителей при реализации государственно-управленческих решений — базовая профессиональная компетенция в лоббизме, так как, очевидно, если мы и можем говорить о влиянии негосударственных акторов на процесс выработки государственных решений, то оно осуществляется в рамках строго установленных полномочий должностных лиц в соответствии с четкой должностной иерархией. Большое значение данной компетенции проиллюстрируем следующим примером. Директор департамента Министерства финансов Российской Федерации не обладает полномочиями подписывать документы о согласовании проектов актов, а также о направлении замечаний и предложений на них, которые поступают в федеральное ведомство от заинтересованных государственных институтов и организаций. Эти полномочия закреплены за курирующим департамент заместителем министра. Поэтому бесполезно лоббировать данный вопрос в профильном департаменте федерального ведомства, так как чиновник будет действовать в строгом соответствии с предоставленными ему в данном случае полномочиями.

В заключение данного раздела, стоит отметить, что в практике лоббизма встречаются случаи, когда государственный орган имеет полномочия, но не обладает реальной властью действовать или влиять на ситуацию. В то же время верно и обратное, государственный орган или должностное лицо может иметь власть, но не обладать соответствующими полномочиями. Например, известно, что Государственная Дума формально обладает широкими полномочиями не только по принятию федеральных законов, но и, при необходимости, полномочиями по преодолению позиции Совета Федерации и вето Президента Российской Федерации. Однако в действующих политических реалиях, обладая формально закрепленными полномочиями, она не имеет реальной власти, позволяющими реализовать ее инициативы. В подтверждение второго тезиса о ситуации, когда государственный орган или должностное лицо может иметь власть, но не обладать соответствующими полномочиями, можно привести пример довольно ультимативного письма помощников Президента Российской Федерации должностным лицам федеральных ведомств, а также депутатам Федерального Собрания относительно готовящихся там актов исполнительной власти и федеральных законов. В действующих политических реалиях содержание данных писем обязательно к исполнению. В данном случае мы видим неформальное, неправовое проявление власти Администрации Президента в чистом виде, при этом ни в каких актах данные полномочия за этим государственным институтом не закреплены.

Акты государственных органов как результат государственно-управленческого (-их) решения (-ий)

Нормативные и ненормативные акты. Государственно-управленческие решения оформляются изданием актов, которые могут быть нормативными и ненормативными. Нормативные акты представляют собой акты, содержащие нормы права, то есть общеобязательные правила поведения. Они обращены к неопределенному кругу лиц, действуют продолжительно и применяются неоднократно. Самым ярким примером нормативных актов являются федеральные законы, которые определяют наиболее важные стороны общественной и государственной жизни.

Другим важным примером нормативных актов являются подзаконные нормативные правовые акты. Подзаконные нормативные правовые акты выпускаются, как правило, органами исполнительной власти в развитие принятых федеральных законов и призваны конкретизировать их. Они обладают меньшей юридической силой, чем законы, и не могут противоречить им. Понятие юридической силы нормативного правового акта является важным элементом в теории и практике лоббизма. Акты вышестоящих правотворческих органов обладают более высокой юридической силой, чем акты нижестоящих правотворческих органов. Соответственно, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти ниже по юридической силе, чем соответствующие указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации или федеральные законы. На практике это значит, что в определенных ситуациях у лоббиста всегда есть выбор того, кампанию по изменению какого акта инициировать. Например, предположим, что детали интересующей лоббиста темы содержатся в постановлении Правительства. Соответственно, лоббист может инициировать изменение данного акта Правительства через установленные процедуры, а может попытаться изменить федеральный закон, который обладает большей юридической силой перед актом Правительства, но может и добиться соответствующего указания или поручения президента председателю Правительства или его заместителям.

Что же касается ненормативных актов, то они вместо норм права содержат предписания индивидуального характера. Эти акты обращены строго к определенному лицу или кругу лиц, действие их во времени ограничено, и применяются они однократно.

В работе лоббиста нормативность или индивидуальность документа носит принципиальный характер, так как в зависимости от того, носит ли проект документа нормативный характер, предполагаются различные процедуры по его согласованию. Например, указы Президента Российской Федерации нормативного характера или акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер (проекты постановлений Правительства), подлежат при их разработке в Правительстве Российской Федерации процедуре независимой антикоррупционной экспертизы, а также правовой и антикоррупционной экспертизе в Министерстве юстиции Российской Федерации. Очевидно, что дополнительные этапы согласования в зависимости от нормативной природы проекта акта — это и дополнительная работа для лоббиста, сопровождающего акт, но также и новые возможности для блокировки, если лоббист выступает против его принятия.

Ключевые этапы закрепления государственно-управленческих решений

Процесс закрепления государственно-управленческого решения в официально выраженной форме называется правотворчеством. Основанием возникновения правотворческого процесса является юридический факт, то есть решение соответствующего, наделенного такими полномочиями, представителя публичной власти о подготовке проекта нормативного правового акта или другого официального документа. Для более глубокого понимания данного юридического явления обратимся к российским правоведам. По определению А.С. Пиголкина правотворческий процесс представляет собой «порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативного правового акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер». В.А. Козбаненко еще сильнее фиксирует свое внимание на длительности процесса, определяя, что разработка, принятие и реализация государственных решений — это сложный, многоступенчатый процесс, в котором происходит выработка и согласование позиций по самым разнообразным общественно значимым вопросам с целью практического осуществления мер властного воздействия на социальную действительность.

С точки зрения теории лоббизма в данном определении для нас важно то, что между самой идеей о принятии государственно-управленческого решения и фактом его документального оформления и вступления в юридическую силу протекает некий процесс в виде «юридически значимых действий», без правильного прохождения которых данная идея останется только идеей и не будет иметь юридических последствий. Именно наличие растянутого во времени процесса, выраженного в прохождении многочисленных юридических действий, часто с согласованием итогового документа со множеством государственных институтов (нередко с диаметрально противоположными мнениями), является значимой предпосылкой для существования лоббизма, тем, что определяет его профессиональный характер.

Приведем далее описание наиболее важных этапов закрепления государственно-управленческих решений в официальных документах.

Процесс инициации — первоначальный этап закрепления государственно-управленческого решения. Его значение для лоббизма крайне велико, так как существует строго установленный набор субъектов по инициированию того или иного государственного документа. Например, инициирование проектов федеральных законов закреплено за субъектами права законодательной инициативы, к которым относятся Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, законодательные собрания субъектов Российской Федерации, а также суды высших инстанций по предмету их ведения. Этот круг строго ограничен. Другие государственные институты, прочие акторы не могут самостоятельно инициировать проект федерального закона и внести его на рассмотрение в Государственную Думу.

Похожая ситуация с нормативными актами Президента и Правительства Российской Федерации и федеральных ведомств.

Подготовка проектов указов и распоряжений президента осуществляется в соответствии с поручениями и указаниями президента, поручениями руководителя Администрации.

Инициаторами разработки законопроектов президента могут выступать подразделения Администрации Президента Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также граждане и организации. Данные предложения направляются на рассмотрение руководителю Администрации.

Инициирование проекта акта Правительства Российской Федерации происходит в следующих трех случаях: если принятие данного акта предусмотрено законодательными актами Российской Федерации, поручениями или указаниями Президента Российской Федерации; имеется соответствующее поручение председателя Правительства Российской Федерации; разработка проекта акта Правительства преду­смотрена ежегодно утверждаемыми руководителями федеральных органов исполнительной власти планами подготовки нормативных правовых актов Правительства на очередной календарный год.

Подготовка проектов нормативных правовых актов федеральными ведомствами в большинстве случаев осуществляется по инициативе их структурных подразделений. Однако процесс разработки осуществляется в соответствии с ежегодно утверждаемыми руководителями федеральных органов исполнительной власти планами на очередной календарный год. Внесение изменений в указанные планы осуществляется федеральными органами исполнительной власти только по согласованию с заместителями председателя Правительства Российской Федерации, в обязанности которых входит координация вопросов деятельности соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Акты Федерального Собрания принимаются соответствующими постановлениями палат, наиболее важными из которых являются постановления об обращении в тот или иной орган государственной власти, а также постановление о парламентском запросе. Проект постановления Государственной Думы, за исключением изменения Регламента Государственной Думы, может быть внесен Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, фракциями, комитетами и комиссиями Государственной Думы, Правительством Российской Федерации, законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также Конституционным Судом Российской Федерации и Верховным Судом Российской Федерации по вопросам их ведения. Проекты постановлений Государственной Думы о принятии обращений могут быть внесены депутатами Государственной Думы, депутатскими объединениями в Государственной Думе, комитетами и комиссиями Государственной Думы.

Предложение о парламентском запросе может вноситься на рассмотрение Совета Федерации Председателем Совета Федерации, его заместителями, комитетом Совета Федерации по вопросам его ведения, двумя членами Совета Федерации, представляющими один субъект Российской Федерации, или группой членов Совета Федерации численностью не менее пяти человек.

Проект парламентского запроса, оформленный в соответствии с утвержденной в Аппарате Государственной Думы форме, и проект соответствующего постановления Государственной Думы вносятся на рассмотрение Государственной Думы инициаторами парламентского запроса: депутатом или группой депутатов Государственной Думы.

Таким образом, инициирование проектов федеральных законов и актов исполнительной и законодательной властей (которое является целями преобладающего большинства лоббистских кампаний в России) строго регламентировано и нормативно закреплено за определенным кругом политических стейкхолдеров. Очевидно, что выбор лоббистом политического стейкхолдера — первоначального драйвера инициативы — осуществляется в соответствии с возможностями лоббиста, а также — с юридической силой политического стейкхолдера. Чем она значительнее, тем меньше у лоббиста будет индивидуальной работы по проведению дальнейших согласующих процедур.

Разработка проектов актов — это написание текста проекта акта и всей регламентируемой сопроводительной документации. Например, для рассмотрения в Правительстве проекта федерального закона необходимо предоставить еще не менее десяти типов документов, включающих проект распоряжения Правительства о внесении проекта федерального закона в Государственную Думу, пояснительную записку, финансово-экономическое обоснование, заключения участвующих в разработке проекта закона министерств и ведомств, позицию Администрации Президента Российской Федерации, заключение Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и т.д. Как видно, подготовка такого массива информации требует значительного профессионализма и времени разработчиков акта. Процесс разработки проекта акта строго регламентирован.

Например, за разработку актов Президента Российской Федерации отвечают заместители руководителя его Администрации, помощники президента, руководители подразделений Администрации. Указанные должностные лица определяют исполнителей этих документов, организуют их подготовку и несут ответственность за качество и своевременность подготовки указанных документов. Как правило, проекты актов президента готовятся непосредственно в структурных подразделениях Администрации Президента или профильными федеральными ведомствами. Однако окончательный текст актов или разработанных проектов законов, планируемых от лица президента к внесению в Государственную Думу, готовится Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации.

Разработка проектов актов Правительства Российской Федерации осуществляется, как правило, в федеральных органах исполнительной власти или в Аппарате Правительства. Разработку правительственных законопроектов, как правило, осуществляют: специально образованные рабочие группы, утверждаемые Комиссией по законопроектной деятельности; федеральные органы исполнительной власти; а также профильное структурное подразделение Аппарата Правительства Российской Федерации.

Формулирование содержательной части нормативного правового акта федерального ведомства возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции.

Разработка актов Федерального Собрания осуществляется его членами (депутатами и сенаторами), их помощниками, сотрудниками соответствующих Аппаратов Федерального Собрания, а также привлекаемыми экспертами и организациями. Проекты федеральных законов, запросы и обращения парламентариев, другие документы парламентариев, как правило, разрабатываются их помощниками или представляются организациями, заинтересованными в инициировании тех или иных документов.

Очевидно, что лоббист крайне заинтересован, чтобы нужная ему инициатива на самом раннем этапе рассмотрения вошла в документ, который готовится и выпускается разработчиками. Это намного упрощает дальнейшую работу, так как снимает с лоббиста задачу корректировать текст, например, через процедуры согласования, предоставления заключений или инициации поправки, если речь идет о федеральном законе. Именно на этом этапе лоббисты определяют исполнителей (разработчиков) документа и ищут возможности для профессиональных коммуникаций с ними.

Согласования — это процесс по оформлению позиций ключевых участников правотворческого процесса (государственного органа или организации), который выражается в форме их согласия либо несогласия с соответствующим проектом акта с обоснованием имеющихся замечаний и предложений. Через процедуру согласования в том или ином виде проходит преобладающее большинство наиболее важных государственных документов нормативного и ненормативного содержания. Факт согласования подтверждается соответствующей визой руководителя государственного органа (организации). Процесс согласования проектов документов, круг, участвующий в согласовании государственных органов (организаций), сроки, а также процедура снятия разногласий строго регламентирована.

Например, проекты указов и распоряжений президента, затрагивающие вопросы, отнесенные к компетенции Правительства Российской Федерации, согласованные в установленном порядке с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, направляются на согласование в Правительство Российской Федерации. Проекты поручений (перечней поручений) президента в обязательном порядке согласовываются с Государственно-правовым управлением, Контрольным управлением Президента, а также с подразделениями Администрации, к компетенции которых относятся вопросы, содержащиеся в проекте поручения (перечня поручений). Проекты поручений (перечней поручений) Президента Российской Федерации, реализация которых потребует расходов из федерального бюджета, подлежат согласованию с Экспертным управлением Президента Российской Федерации.

Проекты актов Правительства Российской Федерации до их внесения в Правительство подлежат согласованию: с руководителями федеральных органов исполнительной власти, к сфере деятельности которых в основном относятся вопросы, содержащиеся в указанных проектах; министром Российской Федерации в случае его участия в подготовке соответствующих проектов актов; при необходимости — с другими государственными органами и иными организациями. Состав органов и организаций, с которыми требуются дополнительные согласования, определяется руководителем федерального органа исполнительной власти, а также Председателем Правительства и заместителями Председателя Правительства.

За процедуру согласования правительственного проекта федерального закона отвечает его разработчик в лице, как правило, руководителя рабочей группы. Проекты федеральных законов Правительства до их внесения в Правительство подлежат согласованию: с руководителями федеральных органов исполнительной власти, к сфере деятельности которых в основном относятся вопросы, содержащиеся в указанных проектах; министром Российской Федерации в случае его участия в подготовке соответствующих проектов актов; при необходимости — с другими государственными органами и иными организациями; общественными советами при федеральных органах исполнительной власти в случаях, предусмотренных постановлением Правительства РФ №877; Администрацией Президента Российской Федерации. Зако­нопроекты, вносимые Правительством в Государственную Думу, направляются с сопроводительным письмом заместителя Председателя Правительства — Руководителя Аппарата Правительства или заместителя Руководителя Аппарата Правительства для согласования в Администрацию Президента Российской Федерации не позднее чем за две недели до их рассмотрения на заседании Правительства.

Разрабатываемые структурными подразделениями федеральных министерств и ведомств проекты ведомственных актов согласовываются юридическим (правовым) департаментом федерального ведомства, а также заместителем руководителя федерального ведомства (в соответствии с распределением обязанностей) и подписываются (утверждаются) руководителем федерального ведомства или его заместителем, исполняющим его обязанности. Проект ведомственного нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также, если проект нормативного правового акта содержит положения межотраслевого значения или предусматривает совместную деятельность федеральных органов исполнительной власти. Например, проект нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, которым регулируются отношения в области страхового дела, подлежит обязательному согласованию с Министерством финансов Российской Федерации. Предусмотрены другие случаи обязательного согласования, регламентируемые «Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

Акты Федерального Собрания в виде постановлений, наиболее важными из которых являются обращения палат Федерального Собрания и парламентский запрос, подлежат рассмотрению на заседаниях Совета палаты и Совета Государственной Думы, а также экспертизе в правовых управлениях палат парламента.

Получение заключения — это процесс, при котором ключевые участники правотворческого процесса (государственные органы и организации) в соответствии со своей компетенцией и установленными законом требованиями формулируют позицию, выраженную в форме официального документа, в котором делается обоснованный вывод о соответствии проекта акта определенным критериям и необходимости его принятия в представленном виде. Процесс подготовки заключений и их содержание строго регламентированы. Без получения всех установленных заключений проект акта не может быть рассмотрен и принят. Выделим наиболее важные виды заключений, в воздействии на которые принимают участие лоббисты.

Заключение президента Российской Федерации и его Администрации. Получение заключения президента и его Администрации — важнейшей этап нормотворческого процесса. Например, в Администрацию Президента Российской Федерации для получения заключения Правительством Российской Федерации направляются: законопроекты, вносимые Правительством в Государственную Думу; проекты постановлений Правительства, принятие которых предусмотрено актами президента Российской Федерации; проекты актов, рассмотренные на заседании Правительства под председательством президента Российской Федерации.

Также в Администрацию Президента Российской Федерации направляются для заключения проекты актов Правительства, принимаемые в пределах его компетенции по отнесенным Конституцией Российской Федерации к ведению президента Российской Федерации вопросам.

Советом Государственной Думы направляются на заключение президенту проекты федеральных законов, внесенных в Государственную Думу, а также проекты федеральных законов, принятых Государственной Думой в первом чтении.

Заключение Правительства Российской Федерации — это предусмотренный статьей 104 Конституции Российской Федерации документ, в котором Правительство выражает свою точку зрения на проекты федеральных законов определенного содержания. К этой категории относятся законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Законопроекты данного содержания могут быть внесены в Государственную Думу ФС РФ только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Заключение Министерства финансов Российской Федерации. Проекты нормативных актов, оказывающих влияние на доходы или расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов подлежат направлению на заключение в Министерство финансов. В указанном заключении Министерство дает оценку финансовых последствий принятия соответствующих решений для указанных бюджетов и внебюджетных фондов с учетом представленного финансово-экономического обоснования.

Заключение Министерства экономического развития Российской Федерации (а также заключение об оценке регулирующего воздействия). Проекты правовых актов, регулирующих отношения субъектов предпринимательской деятельности или их отношения с государством и оказывающих влияние на макроэкономические показатели развития страны, подлежат направлению на заключение в Министерство экономического развития, которое дает оценку влияния принятия соответствующих решений на макроэкономические показатели и их последствий для субъектов предпринимательской деятельности. Кроме того, проекты актов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также регулирующие отношения, которые содержатся в «Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», подлежат оценке регулирующего воздействия, которая проводится Министерством экономического развития в законодательно установленном порядке. Проекты актов вносятся в Правительство только при наличии заключения об оценке регулирующего воздействия.

Заключение Министерства юстиции Российской Федерации содержит правовую и антикоррупционную экспертизу проекта акта. Правовая экспертиза — это исследование на соответствие этого акта законодательству Российской Федерации. При правовой экспертизе проводится правовая оценка формы правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего этот акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также оценка соответствия данного акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов). В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении правовой экспертизы будет установлено его несоответствие законодательству Российской Федерации. Антикоррупционная экспертиза — это исследование проекта нормативного акта на предмет выявления в нем коррупциогенных факторов. Коррупцио­генными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении антикоррупционной экспертизы в этом акте будут выявлены коррупциогенные факторы.

Заключение Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации об оценке целесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования. Проекты актов, предусматривающих мероприятия по использованию информационно-коммуникационных технологий, созданию, развитию, эксплуатации информационных систем и информационно-коммуникационной инфраструктуры, направляются в Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации на заключение, в котором дается оценка целесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования. Мероприятия по информатизации — мероприятия государственных органов, направленные на создание, развитие, эксплуатацию или использование информационно-коммуникационных технологий, а также вывод из эксплуатации информационных систем и компонентов информационно-телекоммуникационной инфраструктуры.

Заключение Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Заключение Института, содержащее правовую экспертизу проектов федеральных законов, разработку которых ведут федеральные органы исполнительной власти — необходимый документ для их внесения на рассмотрение в Правительстве Российской Федерации.

Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. Независимая антикоррупционная экспертиза — это исследование, которое проводится юридическими и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению.

Общественные обсуждения — это необходимый этап при разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативно-правовых актов, осуществляемый зарегистрированными на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов экспертами путем направления своих замечаний относительно размещенного текста проекта акта. Система раскрытия информации федеральными органами исполнительной власти предусматривает необходимость проведения ими общественного обсуждения каждого проекта нормативного правового акта. При проведении с помощью портала общественного обсуждения ведомство определяет его срок (не менее 15 календарных дней) и указывает контактную информацию для сбора предложений по улучшению концепции планируемого регулирования или текста документа. На основании описания стоящих перед разработчиком вопросов заинтересованные участники обсуждения могут предложить свой подход к реализации той или иной задачи, желаемую концепцию документа. Предложения могут быть направлены с помощью портала, а также на почтовый или электронный адрес разработчика. Ведомство обязано рассмотреть все предложения, поступившие в срок проведения общественного обсуждения, и отразить результаты в сводке предложений, которая размещается на портале при завершении соответствующего этапа.

Устранение разногласий. В процессе разработки и согласования проектов документов у различных участников правотворческого процесса довольно часто возникают возражения и замечания. Устоявшаяся практика устранения разногласий по тексту документа предполагает два этапа. На первом этапе разработчик документа созывает совещание, на которое приглашаются заинтересованные участники. На совещании разработчик стремится добиться устранения замечаний. Если это не удается, составляется таблица разногласий, которая прикладывается к проекту документа. Итоговое решение по тексту документа принимается руководством.

Например, замечания, возникающие в процессе согласования проектов указов и распоряжений президента, рассматриваются заместителем руководителя Администрации Президента, или помощником президента, или должностным лицом Администрации, осуществляющим общее руководство подразделением, ответственным за подготовку проекта указа и распоряжения президента.

Итоговое решение по проектам, актам Правительства Российской Федерации, по которым имеются неурегулированные разногласия федеральных ведомств, принимается Председателем Правительства или заместителями Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей).

С точки зрения правовых последствий эффективность инициирования тех или иных проектов документов у различных, наделенных такими полномочиями субъектов, отличается. В этой связи используют термин юридическая сила, который определяет те правовые последствия, которые возникают после инициирования проекта документа и скорость прохождения необходимых для принятия данного документа процедур. В действующих в России политических реалиях наибольшей юридической силой обладает президент Российской Федерации, эффективность инициируемых им документов, которые в том числе находят свое выражение в правовых актах исполнительной и законодательной власти, близка к 100%. Очевидно, именно этим качеством данного института объясняется то, что лоббизм на этом уровне наиболее востребован. Несмотря на то что законодательная деятельность является основополагающей функцией российского парламента, юридическая сила инициируемых его членами проектов законов невелика — средний показатель законодательной эффективности здесь не превышает 20%. Это значит, что примерно только один из пяти инициируемых парламентариями законопроектов в итоге становится федеральным законом. Федеральные министерства, которые, как известно, не являются субъектами права законодательной инициативы, тем не менее обладают значительной юридической силой в современном законодательном процессе, участвуя в разработке законов и часто определяя позицию Правительства Российской Федерации. Кроме того, например, без одобрения Министерства финансов практически не могут быть приняты федеральные законы в налоговой, бюджетной и финансовой сферах.

Говоря о юридической силе и правовых последствиях, вызываемых такими документами, стоит отметить, что данные термины понимаются нами, скорее, в рамках политологической парадигмы, как властная категория, которая не всегда регулируется правовыми нормами. Например, юридическая сила писем Администрации Президента Российской Федерации, и прежде всего Государственно-правового управления Президента Российской Федерации, крайне велика и в действующих политических реалиях, с точки зрения правовых последствий, сопоставима с документами Председателя Правительства Российской Федерации или его заместителей и гораздо выше любых других известных нам инициируемых государственных документов, за исключением личных президентских инициатив. При этом характер и субординация взаимоотношений данного Управления, например, с руководящими сотрудниками Аппарата Правительства Российской Федерации, председателями Комитетов Государственной Думы, руководителями федеральных министерств и ведомств, нигде не определены. В правотворческой практике последнего времени характер писем председателей комитетов Государственной Думы помощнику президента Российской Федерации (начальнику Государственно-правового управления) перед рассмотрением проекта закона во втором чтении, с просьбой одобрить финальную версию законопроекта, и ответы на них с содержательными комментариями являются определяющим в том отношении, в каком виде законопроект будет рассмотрен и принят депутатами на пленарном заседании. Похожая ситуация наблюдается и с правительственными законопроектами, которые согласуются Администрацией Президента перед их финальным рассмотрением на заседании профильной комиссии.

Практическое использование представленного подхода к явлению лоббизма будет продемонстрировано нами в главе 2 части 2 настоящего издания.

§4  Формально-правовой подход к лоббизму: межюрисдикционный сравнительный анализ

В рамках политологической науки к лоббизму принято относить любые законные умышленные действия, которые способствуют принятию политических решений, интересующих лоббиста. Соответственно, все действия, прямо или косвенно реализованные по воле лоббиста и способствующие принятию политического решения, признаются лоббистскими. Несмотря на то что представленный подход не вызывает особых возражений в научных кругах, существуют заметные разногласия при попытках нормативно конкретизировать суть лоббистских действий в рамках закона. Данная проблема усложняется еще и тем, что в ряде случаев международного законодательства индивидуум несет юридическую ответственность (от штрафа до лишения свободы), если будет доказано, что его действия были лоббистскими и осуществлены без соответствующей регистрации и отчетности. Взаимодействие системы права с лоббизмом выражается в стремлении последнего оказать воздействие на ее содержание, в то же время сама эта деятельность, средства и способы ее осуществления регулируются действующим законодательством.

Как справедливо определяет российский правовед А. Любимов, «лоббизм в правовом смысле — это совокупность норм, регулирующих взаимодействие (участие) граждан, общественных объединений, организаций, специализирующихся на лоббистской деятельности, других субъектов правоотношений с органами государственной власти и местного самоуправления для оказания влияния на принятие необходимых лоббистам решений».

Правовед В. Исаков определяет лоббизм как правовой институт в следующем значении — это совокупность правовых норм, регулирующих воздействие граждан, общественных объединений, организаций, предприятий, других субъектов на органы государственной власти и местного самоуправления для оказания влияния на принятие необходимых решений в целях достижения своих интересов.

В рамках формально-правового подхода мы рассмотрим, как нормативно раскрывается содержательный статус лоббизма в разных правовых системах (юрисдикциях), в которых принято соответствующее законодательство. В настоящее время таких стран и межгосударственных образований девять: в XX в. четыре (США с 1946 г., Германия с 1972 г., Канада с 1989 г., Европейский Союз с 1996 г.) приняли законы о лоббизме, при этом в первом десятилетии XXI в. таких стран уже пять: Литва, Польша, Венгрия, Тайвань и Австралия. Мы также рассмотрим точку зрения на лоббизм законодателей из России и Казахстана — стран, в которых за последние 20 лет делалось несколько попыток принятия такого законодательства. Важно отметить, что главной целью нашего исследования является не анализ законодательства о регулировании лоббизма в мире в целом, в данном случае мы лишь рассмотрим, как различные юрисдикции раскрывают содержательный смысл лоббизма, а данное представление меняется во времени исходя из практики регулирования, каким образом оно соотносится с современными научными подходами к данному явлению, процесс преобразования научного знания в нормативные дефиниции и пр. Таким образом, в данной работе нас будут интересовать ответы на определенный круг вопросов:

1. Как законодатель понимает сущность лоббизма (лоббирования), лоббистской деятельности.
2. Кого законодатель относит к лоббистам.
3. На какие органы публичной власти (государственной, муниципальной), на какой круг должностных лиц может осуществляться воздействие, признаваемое лоббизмом.

Как мы увидим в дальнейшем, ответы на эти фундаментальные вопросы часто существенно различаются при рассмотрении научных и законодательных подходов.

США

Что понимается под лоббизмом? США является первой страной в мире, в которой лоббистская деятельность была нормативно закреплена в рамках федерального закона. В 1946 г. в стране был принят Закон о федеральном регулировании лоббистской деятельности, в котором установлено требование о необходимой регистрации всех профессиональных лоббистов. В § 266 закона определено, что его действие распространяется на любое лицо, «которое непосредственно либо через своих представителей, служащих или иных лиц собирает или получает денежные средства или иные ценности с целью использования главным образом для достижения одной из ниже­следующих задач:

• принятия или отклонения Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта;
• воздействия прямо или косвенно на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта».

Закон распространялся только на лоббистов, осуществляющих свою деятельность в Конгрессе США.

В 1995 г. президент США Билл Клинтон подписал новый, более жесткий закон о раскрытии лоббистской деятельности (Lobbying Disclosure Act), который вступил в силу 1 января 1996 г.

Согласно закону, лоббистом считается человек, который тратит не менее 20% своего времени на лоббистскую деятельность, имеет многочисленные контакты с членами законодательных и исполнительных органов власти, получил за услуги от своих клиентов не менее 5000 долл. в течение шести месяцев. Также лоббистами считаются сотрудники организаций, рассчитывающие потратить более 20 000 долл. за тот же период.

Клиентом (заказчиком) лоббиста считается любое физическое или юридическое лицо, нанимающее другое лицо за финансовую или иную компенсацию для осуществления лоббистской деятельности от своего имени. В свою очередь, физическим лицом считается любой индивид, а юридическим лицом — корпорация, компания, фонд, ассоциация, рабочая организация, фирма, партнерство, общество, акционерное общество, группа организаций, правительство штата или органы местного самоуправления. Соответственно, законом признается лоббистской: деятельность внешних и внутренних лоббистов; местных органов власти, имеющих интересы и действующих на федеральном уровне.

Действие закона распространяется на лоббирование не только в Конгрессе, но и в исполнительных органах власти. При этом законом вводится понятие «охваченные должностные лица» органов исполнительной и законодательной власти. Его назначение в том, что контакты только с этими лицами являются де-юре лоббистскими, и, соответственно, подлежащими раскрытию. Всего охваченных лиц 4600 человек, к таковыми относятся: президент и вице-президент США; должностные лица и служащие Исполнительного управления президента США; руководители федеральных ведомств, их заместители и помощники; руководители структурных подразделений этих ведомств, их заместители и помощники; советники и другие лица, перечисленные в специальном расписании исполнительных должностей; должностные лица и служащие, занимающие должности конфиденциального характера; военные чины, начиная от бригадного генерала и контр-адмирала; конгрессмены, сотрудники аппарата Конгресса США, включая членов специальных рабочих групп.

Согласно закону, лоббистская деятельность — это лоббистские контакты и усилия в поддержку таких контактов, включая подготовку и планирование деятельности, исследовательскую и другую подготовительную работу, предназначенную во время ее проведения для использования в контактах, а также координацию с лоббистской деятельностью других.

Термин «лоббистский контакт» означает любое устное или письменное сообщение, адресованное от имени клиента охваченному должностному лицу, относительно: разработки, изменения или принятия федерального законодательства, федеральных административных актов, регулирующих установлений, исполнительных приказов и любых других программ, политики или позиции правительства США; управления федеральными программами, включая управление федеральными контрактами, ссудами, дотациями, разрешениями или лицензиями; назначения на должности, требующие утверждения Сенатом США.

Несмотря на столь детальные перечни, во избежание расхождения в правоприменительной практике Закон 1995 г. дополнительно оговаривает, какие контакты по характеру близки к лоббистским и, вероятно, соответствуют их политическому значению, однако с правовой позиции таковыми не являются. Систематизируем их в виде таблицы с небольшими, раскрывающими суть этих контактов комментариями (табл. 20).

Отправить