Индийское ведомство уникальной идентификации (UIDAI) и Проект «Aadhaar»

Нандан Нилекани – один из наиболее успешных исполнительных директоров в Индии. Он из тех лидеров, которые добились наибольших преобразований. Инженер по образованию, Нилекани стал одним из соучредителей гиганта в области IT-услуг – компании Infosys, способствовавшей технологической революции в Индии. Ему даже приписывают знаменитую фразу о плоском мире, которой он однажды поделился с писателем Томасом Фридманом: Фридман связывает эту фразу, а заодно и название своего мирового бестселлера, с интервью, которое ему довелось взять у Нилекани, где тот поделился с писателем идеей о плоском игровом поле мира и о том, что положение Индии и Китая обязывает их конкурировать за работу как никогда раньше.

Нилекани получил прозвище «индийский Билл Гейтс». В этом сравнении технологии и предпринимательство играют роль лишь отчасти. Подобно Гейтсу, Нилекани стремится изменить мир к лучшему. После ухода из Infosys Нилекани написал свой бестселлер о государственной политике «Образ новой Индии», опубликованный в 2008 году, где описал суть противоречий на своей родине. Откровенная в описании трудностей, преисполненная надежды на реализацию потенциала страны, книга описывает способы и возможности, используя которые, Индия могла бы увеличить свои капиталы. Одна из идей Нилекани заключалась в создании уникального индивидуального идентификатора. Он считал, что это могло бы решить одну из наиболее распространенных проблем беднейших жителей Индии: защиту персональной идентификации.

На первый взгляд, суть вопроса уловить непросто. На Западе большинство детей рождается в медицинских учреждениях, где им автоматически выдается свидетельство о рождении. Оно, как объясняет Нилекани, «становится основным документом, позволяющим получить гражданство страны». Без этого доказательства идентификации люди не могут заявить о своих законных правах. Им не разрешается водить машину, голосовать или официально устраиваться на работу. У них нет прямого доступа к государственным услугам. Они не могут открыть счет или взять кредит в банке. Без идентификационных документов они фактически перестают быть людьми, являясь отрезанными от экономической деятельности, не имея ни малейшего шанса на то, чтобы воспользоваться своими гражданскими правами.

Это, поверите вы или нет, всего лишь десять лет назад было проблемой примерно четырех сотен миллионов жителей Индии. Представьте себе этот масштаб: количество людей без официальных документов, живших на территории Индии, превышало общее количество людей, живущих на территории США. Это было неблагополучное положение вещей, которое, тем не менее, являлось равновесием. Такие люди, как правило, были бедными, и отсутствие документов практически сводило на нет любую возможность эффективно изменить существовавшую систему, ведь эти люди не оказывали влияния на официальные юридическую и экономическую системы страны, представлявшие статус-кво, и не были в них задействованы каким-либо способом.

В «Образе новой Индии» Нилекани указал на это страшное равновесие и предложил решение для его изменения. Его идея заключалась в том, чтобы дать каждому из 1,2 миллиарда жителей Индии уникальный защищенный от мошенников идентификатор. В 2009 году, год спустя после того как была опубликована книга, премьер-министр страны Манмохан Сингх предложил Нилекани реализовать эту идею, назначив председателем ведомства, работавшего над аналогичной проблемой, – Индийского ведомства уникальной идентификации (UIDAI), которое разрабатывало проект по идентификации под названием Проект Aadhaar (слово на хинди, обозначающее основу или базу). Так предприниматель стал бюрократом.

Однако предпринимателем при этом быть не перестал – он применял инструменты и принципы преобразования с помощью бизнеса для достижения социального результата, нацеливаясь на изменение равновесия, благодаря чему страна смогла бы пройти через позитивное преобразование. Как ему представлялось, программа уникальной идентификации не только могла бы позволить беднейшим слоям населения получить удостоверения, дающие доступ к гражданским преимуществам, но и облегчить бремя проблем, сопряженных с мошенничеством, которые постоянно возникали перед службами социального обеспечения страны. В конечном итоге он верил в то, что Индия сумеет обойти западные страны по масштабу и защищенности своих идентификационных инструментов.

Как объяснял Нилекани: «С одной стороны, его [проект уникальной идентификации] можно считать одним из крупнейших в мире проектов социальной инклюзии. Это первая часть проблемы, которую необходимо решить. Вторая часть заключается в том, что он пытается решить проблему, единую для всех обществ, имеющих программы социального обеспечения. Когда вы создаете программу социального обеспечения в любой стране мира, вам требуется способ идентификации собственных резидентов, чтобы вы (а) всегда могли быть уверенными в том, что помощь будет направлена в адрес того человека, которому она действительно нужна и (b) [чтобы удостовериться] в том, что этого человека можно будет идентифицировать по прошествии времени». При таком огромном количестве малообеспеченных людей в Индии, живущих без идентификации, социальные программы не имели защиты от мошенничества и злоупотребления государственной помощью. Уникальный идентификатор сумел бы направить социальную и иную помощь тем, кто действительно в ней нуждался. «С одной стороны, вы решаете проблему социальной инклюзии, идентифицируя личности жителей страны и тем самым позволяя им участвовать в жизни общества, а с другой стороны – помогаете правительству распределять социальную помощь более рационально, эффективно и справедливо», – объясняет Нилекани.

Мыслитель с неизменным комплексным подходом, не желающий выбирать между интересами людей и правительства, Нилекани ухватился за возможность достижения обеих целей одновременно при помощи одной-единственной инициативы. Но он понимал, что это будет нелегкий труд. Первая сложность заключалась уже в том, что у бедных не было базовых документов, не было ничего, что позволило бы идентифицировать их личность. «Мы нуждались в надежном способе обеспечения уникальности личности», – объясняет Нилекани.

К счастью, перед лицом угроз глобальной безопасности правительства бизнесы по всему миру добивались немалых успехов в применении биометрии для обеспечения уникальности, используя для этих целей отпечатки пальцев, сканирование глаза и так далее. «Проведя определенные исследования и доказав верность своей концепции, мы пришли к выводу о том, что мультимодальные биометрические данные, комбинирующие рисунки радужных оболочек обоих глаз, отпечатки десяти пальцев и цифровую подпись, уникальны среди миллиарда людей». Этот подход позволил ведомству анализировать данные каждой новой регистрации, сравнивая их с имеющейся базой данных, и удостоверяться в том, что биометрические данные не дублировались. Верность этого метода составляла более 99,9 процента.

Основная стратегия заключалась в том, чтобы предоставить каждому зарегистрированному жителю уникальный идентификатор, состоявший из двенадцати цифр и привязанный к биометрическим данным. При необходимости его правильность всегда можно было проверить при помощи биометрических идентификаторов. Это давало жителям доступ к государственным услугам и гражданским правам. Но, что немаловажно, помимо голосования и государственных программ идентификатор мог применяться и в других сферах – например, в банковской: для подтверждения личности клиента. А это означало, что идентификатор становился ценным приобретением для более широких слоев населения, даже если первоначальная и наибольшая выгода от всего предприятия предназначалась малоимущим.

Учитывая размеры проблемы, Нилекани понимал, что ему необходимо масштабное, быстрое и эффективное решение. Поэтому он разработал экосистему партнеров: внешних агентств и организаций, которые могли действовать в качестве регистраторов, используя программное обеспечение UIDAI. Он объяснял свое решение так: «Органы государственного управления, банки и почтовые офисы… все они могли выступать в роли регистраторов. На пике программы у нас было более тридцати тысяч подобных регистрационных станций по всей стране… UIDAI выдавал более миллиона уникальных идентификационных номеров в день».

Нилекани и его команда с самого начала работали, держа в уме масштаб и эффективность: «Масштабируемость на конечной стадии посредством технологии, масштабируемость на начальной стадии посредством технологии и обработки и бизнес-модель, которая позволяла многочисленным организациям становиться регистрирующими агентствами… В нашей системе было задействовано более ста тысяч человек, но в основной организации работало всего триста, – говорил он с налетом гордости. – Это была модель с высокой долей заемных средств, где технология, решение и бизнес-модель создаются небольшим количеством сотрудников». Нилекани, помимо прочего, тщательно обдумал все последствия капитальных и функциональных затрат программы подобного размаха, чтобы избежать непосильных расходов на этапе стартапа и огромного капитального риска для ведомства, поскольку технология выстраивалась по всей территории страны. Поэтому в UIDAI была создана модель, согласно которой регистрирующие агентства покупали регистрационное оборудование, а впоследствии за каждый выданный идентификационный номер им возвращалась небольшая сумма. Этот подход помог снизить капитальные затраты UIDAI и распределил риск по всей экосистеме. Таким образом, система стала одновременно широкомасштабной и надежной.

К 2014 году, когда Нилекани ушел с председательского поста, уникальный двенадцатизначный номер Aadhaar получило более 720 миллионов человек. Предполагалось, что к 2016 году это количество достигнет миллиарда. И опять же у программы нашлись свои критики, часть из которых выражают обеспокоенность по поводу персональной информации и решения о предоставлении номера не только гражданам, но и резидентам страны. Однако влияние программы вполне ощутимо: 720 миллионов зарегистрированных граждан, идентификаторы, привязанные к 60 миллионам банковских счетов, и более сотни агентств, использующих уникальные номера для идентификации.

Проект UIDAI выглядит как стандартное правительственное преобразование: инициирующее ведомство было создано в качестве ветви правительства, его председатель был официальным гражданским служащим, а все его подчиненные тоже были гражданскими служащими, и UIDAI напрямую подчинялось правительству. Кроме того, получатели не платили за получение идентификационных карт. Таким образом, модель соответствует типичной бесплатной государственной услуге, созданной для того, чтобы быть общедоступной и приносить социальную помощь.

Но другие аспекты проекта совершенно нехарактерны для традиционных правительственных усилий. Нилекани управлял ведомством в духе предпринимательского бизнеса, имея небольшую команду, поддерживаемую широкой сетью партнеров. Он выстроил платформу, на основе которой предприятия могли создавать некоммерческие программы. Благодаря этим услугам регистрация стала привлекательной не только для малообеспеченных жителей сельской местности, но и для всех остальных граждан страны. Это была важная часть головоломки, потому что, в отличие от традиционных правительственных начинаний, защищенных законодательством, проект не имел обязательный характер – регистрация была полностью добровольной. Выгодоприобретатели здесь могут считаться как гражданами, так и покупателями – это зависело от того, когда и каким образом они использовали номер Aadhaar. В конечном итоге UIDAI просто не может определяться в качестве источника преобразования исключительно правительственным или бизнес-путем – это классическая форма социального предпринимательства. Таким образом, мы наблюдаем за тем, как социальное предпринимательство использует разные методы, имеет разнообразные организационные структуры, действует на протяжении различных периодов времени – и все это варьируется в соответствии с поставленной целью.