Кризис в еврозоне

Кризис еврозоны, обсуждавшийся как часть административной головоломки в главе V, также проливает свет на важные аспекты фискальной головоломки. Когда финансовый кризис 2008 г. еще только начинался, еврозона была гаванью стабильности. Эпицентр шторма находился в Лондоне и Нью-Йорке, и какое-то время казалось, что европейские экономики он затронет лишь в умеренной степени. Ситуация изменилась в 2010 г., когда возник кризис суверенного долга, который экономики еврозоны особенно остро ощутили, после того как стало ясно, что европейские банки и европейские правительства зависят от ситуации на международных финансовых рынках гораздо в большей степени, чем это предполагалось. Еврозона стала считаться самым слабым звеном в международной экономике, потому что, в отличие от США или Соединенного Королевства, здесь не было ни центрального банка, выступавшего в роли кредитора последней инстанции, ни политического органа, поддерживающего единую валюту и способного принять решительные меры для ее защиты. Трейдеры на рынке быстро почувствовали, что архитектура евро недостаточно прочна, чтобы противостоять кризису такой силы.

Различная производительность в еврозоне, скрытые профициты и дефициты платежных балансов стран в условиях единой валюты и процентной ставки означали, что преодолеть этот дисбаланс и сократить размер долга можно, только проведя внутреннюю девальвацию [Sinn, 2011]. Это требовало значительной дефляции путем увеличения налогов и сокращения государственных расходов, создания массовой безработицы и резкого понижения уровня заработной платы. Если бы такая ситуация сохранялась достаточно долго, то инвестиции на периферии еврозоны могли бы вновь начать приносить прибыль. Проблема еврозоны после 2008 г. состояла в том, что снижение налоговых поступлений и рост издержек означали, что многие правительства вынуждены были занимать больше средств, чтобы просто оставаться на плаву. Наиболее слабые страны еврозоны заставляли платить карательные ставки за финансирование заимствований на рынках облигаций, так как способность этих стран произвести реформы, которые позволят им возобновить рост и выплатить свои долги в рамках еврозоны, вызывала сомнение на рынках. Сомнение вызывала и готовность богатых стран Севера выделить значительные средства для финансовой стабилизации стран, расположенных на периферии еврозоны. Поэтому еврозона и стала эпицентром кризиса суверенного долга. Остальные государства, в том числе США и Соединенное Королевство, у которых показатели задолженности были такими же или даже хуже, чем у ряда периферийных стран еврозоны, особого интереса для рынков ценных бумаг не представляли, отчасти потому, что у них пока еще было то, чего не имели периферийные страны, – сильные центральные банки и национальные правительства, готовые вмешаться, чтобы поддержать собственную валюту и позволить провести необходимую для оздоровления внешнюю девальвацию.

Между 2008 и 2012 гг. экономика Европы, включая Соединенное Королевство, страдала от экономической стагнации, высоких показателей безработицы и очень слабого роста. Картина начала меняться лишь в 2013 г., да и то не во всех странах. Наиболее слабые страны еврозоны, особенно Греция, страдали от серьезного спада производства, роста безработицы и нарастающей социальной напряженности. В конце 2012 г. средний уровень безработицы в еврозоне составлял 11 %, но за этими цифрами скрывалось то, что безработица в Германии и Австрии составляла 5 и 4 % соответственно, а в Греции и Испании достигала 25 %. Безработица среди молодежи в этих странах превышала 50 %. Имелись свидетельства того, что проводимая политика способствовала резкому сокращению издержек в странах Юга, но оставалось неясным, позволит ли это начать настоящее восстановление экономики или эти страны так и не смогут выйти из замкнутого круга дефляции, жесткой экономии и растущего долга [Lapavitas, 2012; Patomaki, 2013].

Сторонники политики жесткой экономии в Европе утверждают, что она является единственным способом решения проблемы накопленных долгов. До тех пор пока все долги не будут погашены, не может быть и речи о длительном восстановлении экономики. Нельзя ожидать от государств-кредиторов еврозоны, что они возьмут на себя издержки, связанные с чрезмерными расходами дефицитных экономик, ведь это означало бы постоянное субсидирование других стран из денег собственных налогоплательщиков без надежды на то, что ситуация когда-либо изменится к лучшему. Более низкий коэффициент задолженности и невысокий уровень безработицы в ряде государств-кредиторов свидетельствуют о том, что в годы экономического подъема они работали над тем, чтобы повысить производительность, соблюдая при этом фискальную дисциплину и не допуская превышения расходов над доходами. В рамках этого почти не остается места для снисхождения к тому, что воспринимается как расточительство со стороны государств-должников [Dyson, 2010]. Любые кредиты для них должны предоставляться на строгих условиях, требующих реформирования государственных финансов и проведения политики жесткой экономии. Во всех европейских странах наблюдается необычно высокий уровень безработицы и незначительный рост экономики. Обострилось соперничество внутри ЕС за перераспределение, и в политическом отношении правительствам государств-кредиторов теперь намного сложнее идти на уступки государствам-должникам. Такие уступки непопулярны среди населения. Этот сюжет оброс массой анекдотов об оплате труда и льготах для работников государственного сектора в государствах-должниках. Особенно отмечаются недостаточная эффективность многих программ и огромные убытки, которые несут такие службы, как железные дороги и объекты инфраструктуры. Часто обыгрываются культурные стереотипы, связанные с отношением к работе. Это привело к тому, что меры по спасению государств-должников встречают все большее сопротивление. Тема стала политически токсичной, и лишь немногие лидеры готовы обсуждать ее.

Эта политика не встретила сколько-нибудь серьезного противодействия. Предпринимались попытки разъяснить политику увеличения спроса и наращивания денежной массы, направленную на предотвращение дефляции и содействие восстановлению экономики стран еврозоны. Выплата долга, особенно государственного, считается задачей второго порядка, с решением которой можно подождать, до тех пор пока не наступит стабильное восстановление. Эта программа кейнсианского типа рассматривается в качестве общеевропейской программы, вполне осуществимой, если ей будут следовать все европейские страны. Объединение ресурсов всех стран и разработка общей политики выхода из кризиса и рецессии представляются наиболее надежным способом возобновления роста. Считается, что для восстановления экономики в первую очередь необходимо повысить спрос и укрепить доверие. Без повышения спроса невозможно улучшить ситуацию с обеспечением занятости и инвестиций. Без спроса продолжится стагнация экономики, и тогда еврозона рискует угодить в дефляционную ловушку, выбраться из которой будет трудно.

При всей убедительности этого европейско-кейнсианского нарратива он так и не получил особого развития, неизменно уступая нарративу жесткой экономии, предлагаемому ордолибералами. В призывах к избирателям относиться к национальной экономике и государственному хозяйству как к частному домохозяйству – и начать с политических мер, чтобы как можно скорее восстановить баланс государственных финансов, поощряя одновременно частные и корпоративные хозяйства сделать то же самое, – подчеркивается важность устойчивой валюты и соблюдения фискальной дисциплины. Но дисциплинарные требования, необходимые для спасения еврозоны, могут оказаться слишком жесткими, чтобы им можно было следовать на протяжении длительного времени [Marsh, 2013] и создать риск перехода инициативы в руки тех европейских партий, которые выступают не только против евро и еврозоны, но и против участия своих стран в ЕС.

Концепция евро с самого начала являлась федеральным проектом, но при его выполнении не были созданы федеральные институты, поддерживающие его. Все было в порядке, пока дела шли хорошо, но в трудные времена политическая готовность поддерживать этот проект и дальше подверглась испытанию рынком. Как предвидели некоторые архитекторы евро, на определенном этапе членам еврозоны придется выбирать между созданием фискального союза и политического органа, способного защитить единую валюту, с одной стороны, и отменой единой валюты и возвратом к национальным валютам – с другой. За тупиком в еврозоне скрывалась политическая реальность, выглядевшая как бесконечная череда посвященных кризису встреч на высшем уровне, серия мучительных переговоров, за которыми следовали заявления о достигнутых прорывах и вызванная ими эйфория на рынках, но заканчивалось все это тем, что комплекс согласованных мер постепенно рассыпался. Разрыв между риторикой саммитов и практическими шагами лидеров оставался слишком большим. Но постепенно в результате двух лет переговоров, длившихся с 2010 по 2012 г., еврозона, похоже, медленно приближается к решению проблемы. Правительства, наконец, признали главной задачей достижение соглашения, которое позволит предотвратить коллапс еврозоны, а не жесткую защиту своих позиций на переговорах, ведущихся все время, пока евро стремится вниз. ЕЦБ постепенно начинает играть все более значимую роль в поисках решения, пытаясь делать то, что, как утверждалось в начале кризиса, невозможно и неприемлемо, в частности, обеспечивать большую ликвидность. Многие обозреватели ожидали развала еврозоны, но до сих пор этого не случилось, и валюта все еще удерживает свои позиции, хотя для этого потребовалась небывалая прежде жесткая экономия и фискальная дисциплина.

Причины того, почему в еврозоне сложилась тупиковая ситуация, из которой так трудно выйти, понять несложно. Решимость сгруппировавшихся вокруг Германии государств-кредиторов поставить жесткие условия более слабым членам блока еврозоны и навязать им меры жесткой экономии в обмен на кредиты, необходимые для их спасения, столкнулась с нарастающей волной массового сопротивления в государствах-должниках. Программа жесткой экономии может быть успешной лишь при условии, что в государствах-должниках, готовых выполнить эту программу, будут работать правительства, сформированные в результате выборов. Евро оказался зажатым между готовностью рынков и правительств продолжать выдавать ссуды, и готовностью граждан принять на себя груз все более жесткой экономии.

С момента своего введения евро был смелым политическим экспериментом, в успешности которого многие тогда сомневались. Валютные союзы, не пользующиеся поддержкой единого государства, имеют склонность распадаться. Евро – это валютный союз беспрецедентного масштаба. Валютный союз, охватывающий экономику целого континента без поддержки в виде фискального или политического союза, с большой вероятностью должен был когда-то подвергнуться испытанию, как и предвидели создатели этого союза. В результате испытания он может распасться, а может стать катализатором создания фискального и политического союза. Третья возможность, которую на самом деле в то время и не рассматривали, состоит в том, что, даже если еврозона и не распадется, она так и не сумеет преодолеть внутренние проблемы, и тогда тупиковая ситуация сохранится навсегда.

Распад еврозоны все еще возможен, и если он произойдет, то, вероятнее всего, он будет спровоцирован серьезным дефолтом в одном или нескольких из государств-должников: Греции, Ирландии, Португалии, Испании или Италии. Какое-то время обсуждалась возможность отказа от евро некоторых государств-кредиторов и создания ими союза вокруг новой твердой валюты – возрожденной немецкой марки. Эти разговоры утихли, но перспективы дефолта сохранились. Все зависит от политической готовности государств-кредиторов не допустить дефолта и умения государств-должников убедить своих граждан остаться в зоне евро, пусть и на драконовских условиях, а также от того, не случится ли в дальнейшем новых потрясений. Имеет место значительная международная поддержка, в частности со стороны США, МВФ и даже Соединенного Королевства, в поисках путей разрешения кризиса еврозоны и предотвращения ее распада, поскольку последствия такого распада могут оказаться очень тяжелыми для международной экономики. Но государства-кредиторы, которые подвергаются резкому осуждению за жесткие условия, навязываемые ими странам, пытающимся получить кредиты, вынуждены учитывать настроения своих избирателей. Так устроена политика налогового государства на транснациональном уровне. Любая национальная юрисдикция должна считаться как с внешними, так и с внутренними обстоятельствами. Поэтому лидерам стран приходится угождать зарубежным партнерам и финансовым рынкам и одновременно искать поддержку со стороны своих избирателей. Доведенным до абсурда примером является утверждение, что Германия и остальные государства-кредиторы должны теперь вечно спасать страны южных окраин ЕС, оплачивая расточительство и неэффективность их государственного сектора, – это крайняя версия аргумента о государстве социальных гарантий, поскольку в этом случае гарантии предоставляются вовсе даже не гражданам страны, а членам гораздо менее организованной региональной ассоциации, не создавшей ничего похожего на те же самые узы или атмосферу солидарности, на которые можно было бы рассчитывать во время кризиса.

Если выход из этого тупика не будет найден, возникнет риск того, что кризис еврозоны действительно перерастет в кризис без конца. Еврозона может сохраниться, принимая корректирующие меры для предотвращения краха евро, но этого совершенно недостаточно для окончательного разрешения кризиса и предотвращения его повторения [Münchau, 2013; 2014; Marsh, 2013; Stephens, 2013]. Экономическая стагнация еврозоны продолжится в условиях жесточайшей экономии, высокого уровня безработицы, дефляции и крайне смутных перспектив экономического роста. Правительствам так или иначе удастся сдерживать недовольство граждан, но при этом придется держать под контролем рынки. Этот напоминает номер канатоходца, который достаточно умело исполняется начиная с 2010 г. Вряд ли этот номер можно продолжать бесконечно.

В качестве очевидного решения проблемы еврозоны многие предлагают завершить переход к полноценному фискальному, банковскому и политическому союзу. Некоторые шаги в этом направлении были предприняты в 2012 г., что несколько разрядило обстановку, но многое еще предстоит сделать, и большинство наблюдателей видит для этого серьезные препятствия. Дальнейший прогресс зависит от политического понимания того, что риск коллапса выше, чем риск проведения реформ. Чтобы система начала работать, странам еврозоны придется согласиться с объединением суверенитетов и созданием федерального органа управления экономикой еврозоны и поддержки евро. Основным препятствием с учетом того, что пережили граждане государств-должников, и их возмущения станет обеспечение легитимности подобных договоренностей.

Дефляция, навязанная еврозоне ради спасения евро, повторяет дефляционную политику, которая проводилась в Британии в 1920-х годах ради сохранения золотого стандарта. Тогда тоже произошла поляризация уровней жизни в различных частях страны. В предложенной «тройкой» программе жесткой экономии еврозона рассматривается как единая страна с единой валютой и определяется ряд условий, обязательных для выполнения всеми участниками еврозоны. Такая политика диктуется интересами наиболее сильных стран и тех, кто их поддерживает извне в ведущих организациях международного рыночного порядка. Не хватает только впечатляющего плана, европейского варианта плана Маршалла, способного стимулировать рост европейской экономики, снизить бремя политики жесткой экономии и дать гражданам Европы хоть какую-то надежду [Tsoukalis, 2013]. Не похоже, чтобы европейский политический класс обдумывал такой план, потому что ему будет сложно получить поддержку со стороны избирателей. Американской администрации удалось обеспечить поддержку плана Маршалла и восстановления Западной Европы и Японии, объяснив его необходимостью защиты от угрозы со стороны Советского Союза. У европейских лидеров нет возможности воспользоваться подобным доводом для решения проблем еврозоны. Они надеются, что рост удастся обеспечить за счет внешних источников и что еврозону удастся сдвинуть с мели в результате восстановления экономики США и ускоренного экономического роста в Азии. А пока единственная надежда на восстановление состоит в дальнейшем снижении заработной платы до уровня, при котором издержки в государствах-должниках сравняются с издержками в государствах-кредиторах. Такая политика может вызвать политический взрыв в наиболее пострадавших странах и привести к избранию в них правительств, которые заявят о дефолте или даже выходе из ЕС.

Если не будет создан фискальный и политический союз, то еврозона окажется в безвыходном положении. Политическое руководство не желает отказываться от фискальной ортодоксии, а значит, и от восстановления еврозоны за счет ее собственных внутренних резервов. Может случиться и так, что рост политической напряженности приведет к взрыву, после чего будут избраны правительства, которые в одностороннем порядке расторгнут действующие союзы и международные договоренности. Это станет свидетельством еще более масштабного распада Европы и возникновения новой политической опасности. В международной системе государств существуют и другие серьезные тупики, но ни один из них не представляет такой опасности политического взрыва, как патовая ситуация, сложившаяся в еврозоне. В 2013 г. напор еще удавалось сдерживать, но уже наблюдались зловещие признаки нарастающего недовольства и роста популярности внесистемных партий крайне правого толка.