Фискальный кризис в США

Иллюстрацией фискальной головоломки служат тупиковые ситуации, в которых оказались США и ЕС в связи с фискальными проблемами, возникшими после краха 2008 г. Эти тупики демонстрируют различные аспекты одной и той же проблемы. В США тупик связан с будущим государства социальных гарантий и его финансированием, и из-за него страна дважды – в 2011 и 2013 гг. – оказалась перед угрозой не только приостановки работы правительства, но и национального дефолта. В ЕС тупиковая ситуация возникла в связи с вопросом о том, как заставить работать валютный союз. Из-за этого проблема примирения навязанной извне финансовой дисциплины с демократической самостоятельностью и легитимностью становится особенно острой.

В прошлом федеральное правительство много раз приостанавливало свою работу из-за разногласий между президентом и конгрессом по вопросу бюджета. Но сегодня это противостояние преодолеть гораздо труднее, а ставки значительно возросли. Основное разногласие возникло по вопросу о том, что следует считать легитимной политикой. Некоторые кейнсианские экономисты сочли совершенно недостаточными для скорейшего восстановления налоговые стимулы, предложенные администрацией Обамы и направленные на то, чтобы противостоять влиянию последствий финансового краха на экономику. Но с этой позицией не соглашались фискальные консерваторы из республиканского «Движения чаепития», которые полагали, что приоритеты определены неверно и такая позиция не только не позволяет решить проблему постоянно увеличивающегося национального долга, но и предполагает его дальнейший рост.

Долг стал расти с самого начала неолиберальной эпохи при Рональде Рейгане и Джордже Буше-старшем. Рейган был избран президентом благодаря обещанию сбалансировать бюджет, но при нем государственный долг увеличился втрое и к 1992 г. достиг 3 триллионов долларов (эту цифру постоянно использовал в своей предвыборной кампании Росс Перо). Размер долга стабилизировался в период президентства Билла Клинтона, но вновь резко возрос при Джордже Буше-младшем вследствие сокращения налогов и увеличения военных расходов и расходов на обеспечение безопасности после событий 11 сентября. Долг вырос еще больше в результате политики, которая проводилась Бушем и Хэнком Полсоном для предотвращения финансового коллапса 2008 г. и включала выкуп долговых обязательств Fannie Mae и Freddie Mac на сумму более 5 триллионов долларов. Такое отношение к кризису продолжилось и при Обаме. К президентским выборам 2012 г. государственный долг США достиг 16 триллионов долларов и продолжал увеличиваться. Американская экономика вновь начала расти, но гораздо медленнее, чем необходимо для скорейшего сокращения текущего дефицита, а вместе с ним и накопленного объема совокупного долга.

Демократы и республиканцы придерживались противоположных мнений относительно того, что делать с государственными финансами, сохраняющимся дефицитом и растущим долгом и за счет чего проводить корректировку – за счет повышения налогов или сокращения расходов. Республиканцы резко выступали против первого, особенно в отношении получателей высоких доходов, на том основании, что увеличение налогов для тех, кто создает богатство, повредит перспективам экономического роста. Они хотели бы провести коррекцию за счет государственных расходов, особенно за счет действующих и будущих социальных пособий, но не расходов на оборону, которые они предполагали увеличить. Серьезный комплекс предложений был представлен в виде плана Райана, разработанного конгрессменом от штата Индиана Полом Райаном, который выступал в качестве напарника Митта Ромни в ходе выборной кампании 2012 г. План Райана касался только федеральных расходов, составляющих приблизительно 50 % от всех расходов правительства США. В плане предусматривалось постепенное снижение доли федеральных расходов в национальном доходе с примерно 22 до 17 % при сохранении некоторых основных программ расходов – оборонной и Medicare. Это потребовало бы весьма значительных сокращений всех федеральных программ [Ryan, 2012]. Более того, согласно некоторым оценкам, для того чтобы этот план сработал, все остальные программы должны были бы просто исчезнуть [Wolf, 2012; Stockman, 2012]. Для дальнейшего сокращения федеральных расходов, до 15 или 10 %, с тем чтобы сделать возможным возврат к «ограниченному» правительству образца XIX в., чего так хотели участники «Движения чаепития», потребовалось бы значительно урезать расходы на оборону и Medicare. Демократы видели решение проблемы долга и дефицита в увеличении налогов для всех, кто зарабатывает более 250 тысяч долларов в год, при одновременном сокращении социальных и оборонных расходов. Однако они выступали за сохранение основных программ оказания помощи семьям со средним уровнем доходов и бедным семьям. Согласовать предложения по бюджету в августе 2011 г. не удалось, каждая из сторон осталась при своем мнении, а окончательное решение было перенесено на период после президентских выборов. Однако президентские выборы не решили ничего: балансирование на грани допустимого продолжалось, и к концу 2013 г. соглашения о будущем бюджета достичь все еще не удалось. В октябре, из-за того что республиканцы отказывались увеличивать предел государственного долга, возникла реальная угроза суверенного дефолта, которого удалось избежать с большим трудом.

Во время этого кризиса наиболее решительные голоса звучали со стороны участников «Движения чаепития» и либертари-анских мозговых центров, таких как Институт Катона. Консервативное крыло республиканской партии выступало за сильно «ограниченное» государство, а Институт Катона предложил свою оценку того, насколько «ограниченным» оно должно быть. В 1980-е годы утверждалось, что налоги для частных лиц свыше определенного уровня (около 40 %) становятся контрпродуктивными и ведут к сокращению доходов правительства, так как высокие ставки налогов ослабляют стимулы и готовность людей работать, а кроме того, богатые уклоняются от уплаты налогов. Связь была формализована в кривой Лаффера и привела к появлению политического рецепта, согласно которому снижение высоких предельных налоговых ставок в действительности принесет больше денег в государственный бюджет. Оказание помощи богатым поможет сбалансировать счета, а ущемление богатых приведет к тому, что правительство не получит денег на финансирование программ, и обернется провалом. Институт Катона предложил еще одну кривую, кривую Рана, названную по имени ее первооткрывателя Ричарда Рана. Согласно этой кривой, существует связь между долей государственных расходов в национальном доходе и темпами экономического роста в каждой стране. Если государственные расходы превышают определенный уровень, то темпы роста снижаются в прогрессии. Оптимальным считается уровень от 15 до 25 %, что намного ниже уровня государственных расходов в США (37 %) и в большинстве европейских стран (от 40 до 50 % и даже более). Эта кривая построена во многом на данных таких «государств», как Гонконг, где государственные расходы составляют менее 20 %. Институт Катона утверждает, что правительствам следует стремиться к уровню 15 % или даже ниже [Mitchell, 2013].

Снижение общих государственных расходов до 15 и даже 20 % стало смелым шагом в устремлениях американских консерваторов, а план Райана – примером того, как такие устремления могут быть претворены в жизнь. Но эти устремления также показывают трудности, связанные с радикальными планами урезания государства. Дело не в том, что они немыслимы. Дело в том, что политический путь к ним выглядит чрезвычайно сложным, потому что он связан с прекращением федеральных программ и программ, выполняемых на уровне отдельных штатов, а следовательно, и с тем, что федеральному правительству придется убедить в необходимости отказа от этих программ все заинтересованные группы, сформировавшиеся за более чем 80-летнюю историю существования государства социальных гарантий, или предложить им что-то взамен. Частично желание консерваторов отказаться от программы Obamacare еще до начала реформы и назначить это ценой их согласия увеличить верхний предел государственного долга объяснялось опасениями, что если большое число людей, причем многие из них впервые, получат медицинскую страховку, то в политическом отношении будет сложно потом отказаться от этой программы.

Консерваторы считают государство социальных гарантий непозволительной роскошью и полагают, что оно обречено на провал. Социальные гарантии, которые согласилось предоставить правительство, – это множество бомб с часовым механизмом, и в конце концов они взорвутся. Правительственные субсидии стали причиной значительного дефицита, который потребует еще больше заемных средств, что приведет к накоплению задолженности. Республиканцы считают, что единственным способом решения проблемы дефицита является сокращение расходов, тогда как демократы хотят расширить налогооблагаемую базу и собирать больше налогов, сократив лишь некоторые расходы. Республиканцы не желают повышать налоги, потому что считают, что государство и так уже слишком разрослось, и его необходимо сократить. Это два совершенно противоположных взгляда на фискальную проблему, и достичь здесь какого-либо компромисса очень трудно. Поэтому США постоянно приходится сталкиваться с фискальными обрывами. Компромисс в виде закона о льготах налогоплательщикам, который был согласован сенатом на двухпартийной основе в январе 2013 г., но с трудом прошел через палату представителей, так как большинство республиканцев голосовали против, означал незначительное увеличение налога, взимаемого с граждан, зарабатывающих более 400 тысяч долларов в год, с 35 до 39,6 %. Анализ этого решения, проведенный сенатским комитетом по бюджету, показал, что, хотя в течение последующих 10 лет поступления вырастут на 600 миллионов долларов, налоговые льготы для всех остальных налогоплательщиков с учетом дополнительных расходов, предусмотренных в законопроекте, приведут к увеличению общего дефицита к 2020 г. еще на 4 триллиона долларов [CBO, 2013].

По мнению республиканцев, источником проблем является государство социальных гарантий, которое начало разрастаться еще со времени «Нового курса», но особую остроту они приобрели после принятия программ «Великого общества», включая программу Medicare, в 1960-х годах. Obamacare – всего лишь ее самое свежее издание, но фундамент государства социальных гарантий был заложен гораздо раньше – в 1930-х, 1940-х и 1960-х годах. Именно из-за возрастающих затрат на здравоохранение и пенсионное обеспечение, связанных с тем, что американцы стали жить дольше, а также из-за постоянного появления новых методов лечения эти программы могут оказаться нестабильными в долгосрочной перспективе, если только американцы не захотят платить больше налогов.

Природа тупика, сложившегося в США в связи с фискальной политикой, требует более пристального рассмотрения. Сложные споры о том, следует ли увеличивать верхний предел государственного долга, впервые начались летом 2011 г. и возобновились в 2013 г. Закон, принятый 70 лет назад, прямо требовал одобрения со стороны конгресса увеличения предела государственного долга. В эпоху дефицита бюджета и зависимости американского государства от долгового финансирования значительной части своих расходов увеличение предела государственного долга считалось само собой разумеющимся вопросом, который решался в любой момент по запросу администрации. Отказаться от увеличения предела государственного долга означало подтолкнуть страну к дефолту. То, что палата представителей в 2011 г. захотела использовать этот давний закон как оружие в битве за сокращение дефицита с конгрессом и Белым домом, было воспринято с некоторым недоверием. В январе 2011 г. Остан Гулсби, руководитель президентского Совета экономических консультантов, говорил: «Если мы придем к тому, что вы разрушите полное доверие и кредитоспособность США, это будет первый в истории дефолт, вызванный исключительно безумием. Я не понимаю, почему кто-то говорит о глупых играх с пределом государственного долга» [Goolsbee, 2011]. Но именно эту тему бесконечно обсуждали в консервативных блогах (и это же повторилось в 2013 г.). Гленн Бек заявил, что если не увеличить предел государственного долга, то произойдет финансовый обвал, но решение о его увеличении будет означать конец республиканской партии. Понятно, что ему важнее было избежать второго, чем первого. В августе 2011 г., по мере приближения даты принятия решения об увеличении предела государственного долга, становилось все более понятно, что палата представителей будет до конца настаивать на своем в вопросе о новом направлении в фискальной политике, а возрастающий дефицит придаст им большей смелости. Государственные расходы превышали тогда государственные долговые обязательства в 10 раз [Wall Street Journal, 2011]. Республиканцы утверждали, что правительство может легко урезать расходы и избежать дефолта, поэтому именно администрация президента должна объявить о необходимости значительного сокращения расходов, чтобы удержать потребность в заемных средствах ниже верхнего предела государственного долга.

В 2011 г. это противостояние усугублялось тем, что в США наметился неуверенный экономический подъем. Но в третьем квартале того же года мировая экономика вновь пошла на спад. Спустя недолгий период, в течение которого США и ведущие экономики ОЭСР начали приходить в себя после финансового краха 2008 г., показав в 2010 г. выглядевшие вполне оптимистическими 3 % роста, в 2011 г. они вновь столкнулись с замедлением экономической активности и уменьшением количества новых рабочих мест. В августе того же года в США не было чистого увеличения числа рабочих мест: в качестве безработных было зарегистрировано 14 миллионов человек, еще 9 миллионов частично занятых искали работу и примерно 6,5 миллионов не были зарегистрированы. Согласно оценкам, для снижения уровня безработицы до 5 % в течение 5 лет требовалось 17 миллионов новых рабочих мест, что составляло примерно 282 тысячи новых рабочих мест в месяц [Samuelson, 2011]. Даже во времена бума 1990-х годов создавалось всего лишь 240 тысяч рабочих мест, а в период наступившей после 2008 г. рецессии этот показатель сократился до 105 тысяч. Кроме того, высокий уровень безработицы в ряде случаев вызвал снижение заработной платы, а это означало уменьшение чистого заработка, что еще в большей степени омрачало перспективы восстановления.

В июле и августе 2011 г. конфронтация в вопросе о дефиците достигла апогея. Дефолта едва удалось избежать благодаря заключенной в последний момент сделке. Считалось, что на самые большие уступки пошел президент. В обмен на увеличение предела государственного долга ему пришлось отказаться от своих требований повышения налогов для богатых и согласиться с пакетным сокращением расходов, которое должно было привести к снижению государственных расходов на 2,4 триллиона долларов в течение последующих 10 лет. Несмотря на это, компромисс, положивший конец противостоянию, был воспринят многими трейдерами как недостаточный, а компания Standard and Poor’s воспользовалась представившейся возможностью изменить кредитный рейтинг США с ААА до АА+. Это имело, скорее, символическое значение, но тем не менее привело к еще одному резкому спаду на биржах из-за опасений нового замедления роста. То, что американская экономика не сохранила в 2011 г. темпы роста 2010 г., означало потенциальное снижение выпуска на 350 миллиардов долларов. Это осложняло задачу сокращения дефицита и делало более вероятным его рост в связи со снижением налоговых сборов и увеличением социальных расходов.

На Капитолийском холме обе стороны осознавали всю серьезность экономической ситуации, однако предлагаемые решения были диаметрально противоположны. Для республиканцев, особенно для многих сторонников «Движения чаепития», избранных в конгресс на промежуточных выборах, правительство стало слишком большим, потому его следовало значительно уменьшить. Без решения проблемы дефицита длительное восстановление экономики было невозможным. Для демократов проблема дефицита была не главной. Главными были рабочие места и экономический рост. Если федеральное правительство сможет стимулировать восстановление и избежать скатывания экономики в рецессию, то дефицит будет приемлемым, а в долгосрочной перспективе его удастся сократить. Тупиковая ситуация усугублялась тем, что 2012 г. был годом выборов. В законе о рабочих местах в Америке, который Обама представил 8 сентября, предусматривалось как дальнейшее стимулирование, так и ощутимое сокращение подоходных налогов. Многие республиканские комментаторы и блогеры сразу же назвали это продолжением провального подхода, попыткой сгладить остроту проблемы, а не найти для нее долгосрочное решение, предложением, подготовленным в основном с учетом предстоящих президентских выборов. В сенате принятие решения по данному закону всячески затягивали, и в конце концов он не был принят.

Фракция «Движение чаепития» выступала против создания не только фискальных, но и монетарных стимулов. Она противилась любой политике государственного вмешательства в управление экономикой. Председатель совета управляющих ФРС Бен Бернанке последовал совету Милтона Фридмана помнить об ошибках, допущенных монетарными властями после 1929 г., и пошел на снижение процентной ставки до 0,25 % и введение количественного смягчения, которые обеспечили необходимую ликвидность в экономике и позволили избежать банкротства банков. При всей безупречности репутации Бернанке как монетариста его попытка перейти в 2011 г. к третьему этапу количественного смягчения резко осуждалась многими консерваторами, а Рик Перри, одно время лидировавший среди республиканских кандидатов на президентских выборах 2012 г., даже назвал ее предательством. В 1970–1980-х годах кейнсианцы и монетаристы спорили о том, что должно стать приоритетом правительства – создание рабочих мест или борьба с инфляцией, а также о том, какая политика эффективнее – фискальная или монетарная. Однако эти дебаты велись в условиях расширенного государства, сложившегося после провозглашения «Нового курса», экономики времен Второй мировой войны и холодной войны. Это расширенное государство означало и более активную политику вмешательства в управление экономикой, при которой государство брало на себя всю ответственность и за ее функционирование, и за социальные гарантии в области медицинского обслуживания и пенсионного обеспечения для всех американских граждан.

«Движение чаепития» стремилось повернуть этот процесс вспять и использовало аргументы, звучавшие еще до «Нового курса». Порой это казалось отзвуком споров между Кейнсом и Хайеком о причинах Великого краха и Великой депрессии и о том, какой должна быть политическая реакция на эти события [Wapshott, 2012]. Хайек считал основной проблемой неправильное использование ресурсов во время бума 1920-х годов. Фиктивные ценности, возникшие во время бума, необходимо было уничтожить как можно скорее, прибегнув к острой дефляции, которая сделала бы возможным быстрый и обеспеченный надежной базой рост. В случае вмешательства со стороны правительства и его попытки не допустить, чтобы рынок уничтожил появившиеся во время бума дутые ценности, произойдет еще большее искажение экономической деятельности и возникнет опасность инфляции, которая приведет к новому, еще более разрушительному коллапсу. Эндрю Меллон предлагал похожий подход, обусловленный его опытом бизнесмена. По его словам, положительной стороной рецессии было то, что активы возвращались к своим законным владельцам. Его ликвидационистский подход лежал в основе здоровых финансов до начала Великой депрессии и «Нового курса». Как следствие, ответственность за то, что спад перерос в Великую депрессию, была возложена не только на кейнсианцев, но и на монетаристов. Однако американские консерваторы и особенно сторонники «Движения чаепития» стремились реабилитировать этот подход, настаивая на правильности подхода к налогообложению со стороны предложения и подхода к фискальной политике с позиций сбалансированного бюджета и утверждая, что ответственность за нынешние трудности лежит на политике «Нового курса», так как именно он сделал возможным появление большого правительства и практики социальных пособий и иждивенчества.

Эндрю Меллон, наверное, не поддержал бы «Движение чаепития», как бы сторонники этого движения его сейчас ни превозносили. Меллон был несгибаемым консерватором в фискальных вопросах. Он выступал за снижение налогов лишь в период подъема. В условиях спада он предпочитал поддерживать сбалансированный бюджет за счет повышения налогов, а не сокращения расходов, потому что за счет налогов это можно сделать гораздо быстрее и с большей уверенностью в конечном результате. Отказ от повышения налогов для преодоления дефицита бюджета он счел бы верхом безответственности. Правда, при Меллоне государство было гораздо меньше. Сторонники «Движения чаепития» считают, что расширение государства, произошедшее за это время, привело к изменению контекста фискальной политики. Теперь нужна решительная атака на причины возникновения долга и дефицита, которые нанесли большой вред США. Любая нерешительность лишь затянет решение проблемы. После эпохи «Нового курса» федеральное правительство расходовало от 18 до 22 % ВВП на субсидии, особенно на социальную защиту, инфраструктуру и оборону. При этом за последние 30 лет, начиная с периода Рейгана, правительство США настойчиво стремилось расходовать больше, чем ожидало получить от повышения налогов. Рейган сократил налоги и увеличил расходы, но политика со стороны предложения не позволила за счет дополнительных налоговых поступлений получить достаточное количество долларов, чтобы оплатить значительный рост военных расходов, которые он санкционировал. К 2012 г. ежегодный дефицит составлял 10 % ВВП. В то время как частные лица и государства готовы предоставить США средства взаймы, фискальные реалисты утверждают, что это не имеет значения. До тех пор пока доллар является ведущей валютой мира, он всегда будет считаться безопасной гаванью, какие бы решения ни принимались кредитными организациями. Но тревогу вызывает то, что значительную часть долга Соединенных Штатов держат суверенные фонды стран, которые не являются демократиями, – в частности, Китая, Саудовской Аравии и государств Персидского залива, – а это повышает вероятность того, что со временем доллар уже не будет приниматься как мировая валюта, и тогда он сильно потеряет в цене. В конце концов, именно это и произошло с фунтом стерлингов.

В 1933 г. Рузвельта избрали президентом США, потому что он обещал сбалансировать бюджет, но в попытках вновь запустить экономику он начал экспериментировать с различной экономической политикой. Обаме пришлось работать с доставшимся ему в наследство большим правительством со всем его несовершенством и негибкостью. Сторонники Обамы призывали его действовать смелее. После противостояния 2011 г. сатирический журнал The Onion писал, что Обама хвастался, будто потребовал жестких уступок от демократов и им подобных! Но у него было недостаточно места для маневра. Лозунг «Движения чаепития», звучавший как «урезать, ограничить и сбалансировать» (cut, cup and balance), означал, что они хотят урезать расходы, ограничить верхний предел государственного долга и сбалансировать бюджет, лишив федеральное правительство полномочий по своему усмотрению допускать дефицит бюджета в любое время, включая период рецессий. Даже более умеренные республиканцы, чьи голоса звучали, например, в The Wall Street Journal, выступали за постоянное сокращение всех налогов, введение моратория на регулирование и фискальную дисциплину, утверждая, что кейнсианское стимулирование экономики, предлагаемое Обамой и призванное привести к созданию 3,5 миллиона рабочих мест, на самом деле вызвало рост безработицы с 8 до 9 %. Обама сделал это просто для того, чтобы дать денег тем, кто работает на правительство, обеспечить им защиту за счет частного сектора. Приводились цифры, согласно которым начиная с 2009 г. созданные Обамой стимулы изначально обошлись в 830 миллиардов долларов; к этому впоследствии прибавились средства, предназначенные для спасения GM/Chrysler, Obamacare (1 триллион долларов в виде субсидий на медицинское обслуживание), закон Додда – Франка об изменении финансового регулирования, облигации Build America и выплаты пособий по безработице в течение более длительного времени. В целом эти стимулы обошлись почти в 3 триллиона долларов [Wall Street Journal, 2011].

В основе этих ожесточенных дебатов лежали давние проблемы налогообложения, возникшие в США еще до финансового коллапса и рецессии. Семейная пара, выходящая на пенсию в 2011 г. при заработке 89 тысяч долларов, заплатила бы 114 тысяч долларов в виде взносов Medicare, но за эти деньги они могли рассчитывать на получение медицинских услуг, которые стоили втрое больше. В социальном страховании то, сколько люди платят, и то, сколько они получают взамен, во многом сопоставимо, но ситуация может измениться, когда более 70 миллионов людей, появившихся на свет на пике рождаемости, достигнут пенсионного возраста. То, что граждане имеют право на получение медицинской помощи по Medicare, признают даже сторонники «Движения чаепития», но оплата этой программы станет серьезной проблемой для будущих правительств США, если они не обеспечат рост экономики и тем самым увеличение налоговых поступлений или не повысят ставки налогов. Каждый год слабого роста, рецессии или стагнации усугубляет проблему. Общая сумма обязательств по всем программам сегодня оценивается в 61 триллион долларов.

Длительный период медленного или прерывистого роста экономики значительно усложнит задачу выполнения социальных гарантий. Некоторые аналитики, не принимавшие участия в острой полемике двух партий в Вашингтоне, также отмечали, что проблема может заключаться в том, что ни пакеты мер для стимулирования экономики, предлагаемые демократами, ни пакеты мер со стороны предложения, отстаиваемые республиканцами, не принесут ничего, кроме разочарования, потому что их действие будет ограниченным. Если рецессия 2009 г. не была обычным циклическим спадом, то и длительное восстановление невозможно обеспечить традиционными средствами. Вместо этого необходимы меры, направленные на решение проблемы избыточной задолженности домохозяйств, размер которой по отношению к размеру их дохода удвоился в период между 1982 и 2007 гг. С этой точки зрения политический выбор состоит в том, чтобы либо смириться со стагнацией и ждать, пока в экономике постепенно сократится доля заемных средств, либо попытаться ускорить этот процесс за счет стимулирования спроса. Пессимисты считают, что на второй вариант рассчитывать нельзя и правительство остановится на первом варианте, соответственно, окупаемость капиталовложений растянется на долгое время. Размер долга слишком велик, а сокращение доли заемных средств потребует столько сил, что у правительства не хватит возможностей или желания, чтобы сделать что-то значимое, даже если риторика свидетельствует об обратном. Тупиковая ситуация вокруг дефицита бюджета США означает, что, несмотря на продолжающуюся конфронтацию и незначительные коррективы, дефицит продолжит расти.