Налоговое государство

Обратной стороной государства социальных гарантий является налоговое государство. Одной из отличительных черт раннего капитализма было жесткое разделение государственного и частного. Расцвет частной сферы, относительно свободной от контроля и вмешательства со стороны государства, был жизненно важным для развития нового типа политической экономии. Одним из ключевых принципов являлась подчиненность государства экономике. Собственность была преимущественно частной, а доступные государству средства должны были формироваться за счет налогообложения граждан. При такой системе всегда считалось, что активы и богатство надлежащим образом находятся в собственности частных лиц и создаются частными лицами, но не государством. Государство играло очень важную роль как гарант соблюдения свода правил и обеспечения безопасности, без чего частная деятельность и частная инициатива не могли развиваться, но его функция всегда была поддерживающей, позволяющей рыночной экономике существовать, но не заменяющей ее.

Разница между государством и рынком отражается в различных значениях слова «экономика». «Экономика» происходит от греческого oikonomia, что означает «домашнее хозяйство». Домохозяйство является экономикой, потому что им управляет единая воля, которая распределяет ресурсы между членами домохозяйства и ведет баланс доходов и расходов. Однако слово «экономика» также стали использовать для обозначения рыночной системы, не являющейся домохозяйством в первоначальном смысле, но состоящей из множества домохозяйств и агентов, осуществляющих обмен друг с другом, – Хайек [Hayek, 1981; Хайек, 2006] назвал ее каталлактика, или «рыночный порядок», потому что в ней нет единой направляющей воли. Она состоит из бесчисленных обменов между отдельными лицами, каждое из которых обладает лишь частицей общего знания, поэтому никто не может планировать деятельность целого. Эта система обмена координируется с помощью цен и соблюдения определенных правил поведения. Большинство систем производства в истории человечества представляли собой скорее экономики, чем рыночные порядки, но в эпоху капитализма идея экономики как домохозяйства стала менее значимой, чем идея экономики как рынка. Ключевое различие, следовательно, проводится между экономикой как домохозяйством и экономикой как рыночным порядком. Домохозяйствами, прежней формой экономики, управляют не так, как рынками. Они укоренены в национальном и международном рыночных порядках, но не тождественны им. Между этими двумя отличающимися друг от друга организационными принципами существует постоянное противоречие, которое одновременно служит источником перемен и динамизма, но иногда заводит в тупик.

Домохозяйства и особенно хозяйственные организации с их сложными иерархиями по-прежнему играют ключевую роль в производстве и распределении ресурсов. Они являются агентами, взаимодействие которых создает систему обмена, рыночные порядки современной эпохи. Однако существует другой вид хозяйства, государственное хозяйство, которое также имеет ключевое значение для существования рыночных порядков [Bell, 1976]. Государственное хозяйство представляет собой государство в его экономическом аспекте. Его величина и глубина вторжения в сферу рынка может варьироваться, как и то, насколько оно поддерживает рынок. Государственные доходы зависят от способности государства взимать налоги со своих граждан и наличия у него соответствующих полномочий. Секрет отношений современного государства с рыночным порядком состоит в том, что государство в максимальной степени увеличивает свои поступления, если оно в состоянии содействовать процветанию рыночного порядка. Государство глубоко заинтересовано в том, чтобы поощрять динамизм и прибыльность частных лиц и компаний. Чем шире рыночный порядок, тем больше получает государственное хозяйство. Государство становится налоговым государством, зависящим от признания его легитимности гражданами. Оно устанавливает режим налогообложения, который обеспечивает средства, позволяющие ему выполнять свои основные задачи, и при этом старается не посягать в чрезмерной степени на частные доходы граждан. Такова современная свобода.

Проблема простой модели налогового государства, получившей развитие в либеральной политической экономии XIX в., состоит в том, что эти государства первоначально несли ответственность перед относительно небольшим классом собственников. Считалось, что современное государство существует для защиты их интересов, заключающихся, в частности, в том, чтобы налогообложение не было чрезмерным, а им самим была предоставлена возможность самостоятельно организовывать производство и торговлю и накапливать богатство. Успешные современные государства, будь то авторитарные монархии или либеральные республики, понимали, для чего они копируют пример Англии и заботятся о развитии частной инициативы и частной прибыли. Однако сам успех этих государств и огромное богатство, произведенное новым промышленным капитализмом, привели к возникновению ряда новых проблем. Урбанизация, рост численности населения и концентрация населения в городах, идеи всеобщих прав человека и мечты о всеобщей эмансипации людей привели к новым сдвигам в общественном мнении и возникновению новых политических партий. Сохранять узкую базу, на которой были построены ранние современные государства, уже не удавалось. Возникновение массовых движений сопротивления и оппозиции капиталистическому рыночному порядку стало ассоциироваться с призывами к демократии, требованиями политических и юридических прав для всех граждан, расширением права голоса и права на свободу объединений и свободу слова.

Развитие демократии привело к видоизменению государства и появлению новых движущих сил налогового государства. От государства как общественного хозяйства теперь ожидалось значительно более активное вмешательство в целях перераспределения дохода и богатства, установления социальной справедливости, обеспечения полной занятости. Джозеф Чемберлен, британский промышленник, радикальный либерал и социал-империалист, говорил, что собственникам придется выплачивать народу выкуп, чтобы оставаться в безопасности. Его идея, разделяемая многими другими, состояла в том, что государство должно признать право каждого гражданина на базовый минимум защищенности, благосостояния, здоровья и образования. Государство должно увеличить налоги, для того чтобы финансировать расходы, необходимые для выполнения требований только что получивших право голоса масс, предоставив им место в политической системе, и найти способ удовлетворения их требований, чтобы они признали легитимность капиталистического рыночного порядка. Это и был главный приз и предмет многих политических баталий XX столетия.

Победа была достигнута. Различные формы социализма, нацеленные на свержение капитализма и демонтаж рыночного порядка и налогового государства, были повержены. Но, как вскоре отметили защитники классического либерализма, победа имела свою цену. За нее пришлось заплатить ростом государства социальных гарантий, принятием языка равноправия и социальной справедливости, значительным расширением масштаба государства, заметным увеличением налогов и созданием пытающейся повсюду вмешиваться бюрократии, взявшей на себя управление многими основными услугами. Многие экономические либералы считали новое расширенное государство XX в. чудовищем, грозящим поглотить ослабленный частный сектор и положить конец свободам.

Для того чтобы налоговое государство работало надлежащим образом, необходимо и далее строго контролировать рост расширенного государства, а в случае финансового кризиса – применять фискальные меры дисциплинарного характера, продолжая сдерживать государственные расходы, и обеспечивать условия для дальнейшего развития частной инициативы, повышения частной прибыли и оздоровления экономики. Именно поэтому государство продолжали называть непродуктивным, паразитическим, расточительным и неэффективным. Требовалось сохранить примат частной сферы над государственной.

Как часто говорилось, трудность состояла в том, что при всей убедительности этих старых идеологических метафор их приходилось растягивать все больше и больше, чтобы совместить с реалиями современных рыночных порядков. Картина государственной экспансии, в основе которой лежит революция социальных гарантий, отражает одну из главных движущих сил этого процесса, но не учитывает другие, о которых говорилось в главе VI, в частности, военные расходы, расходы на инфраструктуру, на повышение конкурентоспособности экономики страны и на улучшение и воспроизводство человеческого капитала. Государство как государственное хозяйство – это не просто арена, на которой представлены интересы различных классов и обеспечивается легитимность капиталистического строя. Во многих странах оно является и двигателем развития, в том числе догоняющего, внешней безопасности и управления гражданами, а это и означает инвестиции в ускорение промышленного развития, человеческий капитал и обороноспособность. Современные государства стали агентами в международном рыночном порядке, который возник как современная мировая система, и они выполняют свою роль посредством экономической и военной конкуренции друг с другом. Еще одним важным двигателем экспансии современного государства, наряду с государством социальных гарантий, стало государство, обеспечивающее безопасность. Есть либертарианцы, подобные Рону Полу, последовательные в своем желании демонтировать как государство социальных гарантий, так и государство, обеспечивающее безопасность, но сегодня сторонники возврата к «ограниченному государству» являются таковыми главным образом на словах. Большинство членов «Движения чаепития», например, выступают за увеличение военных расходов США. Ради одних целей «большое правительство» можно и потерпеть, ради других – ни в коем случае.

Сократить современное расширенное государство трудно, потому что за его программами стоят многие лобби и интересы. Экономия дается все труднее. Масштабное сокращение расходов встречает сопротивление, и именно поэтому правительства выступают с жесткими речами, но не могут произвести объявленные необходимыми сокращения. Разница пополняется путем заимствований. В эпоху расширенного государства правительствам проще решать проблему дефицита либо за счет ускорения экономического роста, либо за счет инфляции. Сокращение расходов и меры жесткой экономии болезненны и опасны, поэтому большинство политиков избегают их, если удается найти альтернативу. Это позволяет понять, почему расширенное государство столь устойчиво. Но есть и другие причины. Большинство идеологических конструкций современного государства являются фикцией. Различие между продуктивной и непродуктивной деятельностью сильно размыто, так как строится на том, что все богатство создается только в частной деятельности, а все, что финансируется государством, приходится оплачивать за счет частных источников. Но считать это вычетом из частного дохода – идеологическая фикция, потому что частное богатство невозможно сохранить без участия государства, обеспечивающего соблюдение закона и безопасность, а также потому что значительная часть государственных расходов принимает форму закупок у частных компаний либо повышает производительность экономики в результате инвестиций в человеческий капитал, инфраструктуру или научную базу. В современной экономике государство и рынки настолько взаимозависимы, что заявления о том, что можно четко выделить две отдельные сферы, просто смехотворны. Эти сферы проникают друг в друга, а граница между ними необычайно проницаема. И в неолиберальную эпоху эти тенденции не только не ослабли, но еще более усилились [Crouch, 2011; Крауч, 2012].

Тем не менее в период рецессий чаще пользуются старым языком. О тех, кто работает в государственном секторе, говорят, что «им платят» из налогов, собранных с тех, кто работает в частном секторе, следовательно, они лежат тяжелым бременем на плечах «добытчиков» и создателей богатства. Спонтанное высказывание Митта Ромни в ходе сбора средств для его предвыборной кампании, когда он назвал 47 % граждан США «получателями», за которых платят «созидатели», возможно, было неудачным с точки зрения предвыборной кампании, но оно выразило широко распространенное среди республиканцев предубеждение. В налоговом государстве политики постоянно разделяют жителей страны на «заслуживших» и «не заслуживших». По мнению многих консерваторов, проблема состоит в том, что рост государства социальных гарантий на самом деле означает, что число «не заслуживших» и зависимых выросло в такой степени, что превзошло число «заслуживших» и независимых. Именно это приводит к тому, что демократия становится опасной системой, как предупреждали либералы и консерваторы XIX в. Демократия может представлять собой угрозу принципам либерального рыночного порядка – в той степени, в какой политике в демократическом обществе дозволено отражать пожелания большинства, – допуская нарушение прав собственности и появление фискальной политики, которая может оказаться несостоятельной, потому что не удастся собрать достаточно налогов для ее проведения.

В основе неверного понимания современного государства и его отношений с рыночной экономикой лежит аналогия, постоянно используемая в политической риторике и до сих пор живучая в общепринятых отношениях между частными домохозяйствами и государственным хозяйством. Как каждый частный домохозяин считает, что для поддержания баланса расходов и доходов необходимо сокращать первые, когда уменьшаются последние, так и от государства ожидают аналогичных действий в отношении его финансов. В XIX в. это было формализовано в виде правила сбалансированного бюджета. Считалось, что разумный подход к финансам зависит от стремления правительства сохранить баланс расходов и доходов. Если возникал дефицит средств, его следовало компенсировать за счет сокращения расходов, а не за счет повышения налогов или заимствований. Таким образом, государственное хозяйство показывало пример того, как надо вести дела всем частным домохозяйствам и компаниям. Во время финансового кризиса государственное хозяйство должно было первым пойти по этому пути, сокращая расходы, восстанавливая свою финансовую состоятельность и кредитоспособность и не обременяя хозяйства в частном секторе. В казначействе Соединенного Королевства существовал строгий взгляд на устройство экономики, согласно которому, если правительство покрывало свои расходы за счет займов, это могло происходить только путем вытеснения частных заимствований. Не было бы никакого чистого увеличения инвестиций или экономической деятельности, а самой экономической деятельности мог быть нанесен вред, потому что государственные расходы любого размера были бы хуже частных расходов того же размера. Государственные займы в целях поддержания значительно превосходящих государственных расходов считались допустимым только в исключительном случае войны, но в мирное время задача правительства заключалась в строгом ограничении своих расходов суммой, собранной в виде налогов, которые следовало удерживать на возможно низком уровне для поощрения частного предпринимательства и инициативы [Skidelsky, 1967].

Кейнс растревожил этот упорядоченный мир, указав на то, что финансовые кризисы представляют собой чрезвычайные ситуации, подобные военному времени, и если правительства сократят свои расходы и то же самое одновременно сделают частные домохозяйства и компании, то рецессия обернется спадом. Политика правительства должна быть антициклической; в частности, правительство для увеличения своих расходов должно быть готово к заимствованиям в период рецессии и падения спроса. В период бума правительство должно иметь профицит, а во время спада – дефицит. Начиная с 1930-х годов все правительства – независимо от того, руководствовались они кейнсианскими заповедями или нет, – научились делать это, используя значительный структурный вес современного государства в экономике, чтобы влиять на общие условия. Политическая идея Кейнса состояла в том, что не имело смысла относиться к государственному хозяйству точно так же, как к частному домохозяйству, на которое распространяются те же самые правила. Государство должно играть уникальную роль в управлении экономикой, а традиционные идеи здоровых финансов и деятельности налогового государства мешали ему в этом [Skidelsky, 2009].

Начиная с XVIII в. современные государства были вынуждены действовать в противоречивых условиях: они одновременно были членами и международной системы государств, и международного рыночного порядка. По мере того как зависимость экономического процветания государств от последнего возрастала, свобода их действий становилась все более ограниченной. Государствам приходилось постоянно поддерживать баланс между потребностями электората внутри страны и внутренними интересами, с одной стороны, и ограничениями, которые накладывал международный рынок, – с другой. Вынужденные конкурировать с другими странами, они постоянно искали способы увеличить производительность и конкурентоспособность своих экономик. Это превратило все государства в государства развития (developmental state), не выходившие из международной рыночной системы, а все более привязывающиеся к ней и извлекающие из этого прибыль. Государства должны постоянно балансировать между поддержанием экономической репутации на международных финансовых рынках и политической репутации среди собственных граждан.