Жесткая экономия

Финансовый крах 2008 г. привел к сокращению выпуска в капиталистической экономике Запада, что вылилось в глубокую рецессию. Меры, необходимые для того, чтобы не допустить перехода этой рецессии в более глубокий спад и еще более масштабный экономический и финансовый коллапс, вызвали значительное увеличение государственных расходов. В то же время сокращение выпуска и занятости означало снижение поступлений от сбора налогов и увеличение социальных выплат. Как это всегда бывает в подобных случаях, резко возросла доля государства в ВВП, что привело к возникновению дефицита бюджета и призывам к принятию срочных мер по его уменьшению путем сокращения расходов и увеличения налогов. В ряде стран были приняты меры по снижению дефицита, к которым финансовые рынки отнеслись с доверием. Страны, где эти меры доверия не встретили, столкнулись с резким ростом стоимости заимствований. Их поставили на место, навязав меры жесткой экономии. В результате финансовый кризис превратился в фискальный кризис, а затем и в кризис суверенного долга. Государства взяли этот груз на себя и поддержали частный сектор за счет бюджета. Это впоследствии легло в основу политических дебатов вокруг политики жесткой экономии и необходимости затянуть пояса и «уменьшить» государство.

Доминирующий нарратив кризиса повторяет аргументы «новых правых» из 1970-х годов [Bacon, Eltis, 1976] и еще более старые консервативные истины («бочку в наперсток не выльешь»). Отправной точкой был тезис о том, что быстрый рост задолженности в различных секторах экономики был вызван желанием правительств, домохозяйств и компаний финансировать свои расходы в объеме, превышающем доходы. Далее приводились доводы о том, что если причиной краха оказался перерасход денежных средств, то политическим ответом должен стать длительный период жесткой экономии, необходимый для выплаты долгов и их сокращения до приемлемого уровня. Экономика не сможет вернуться к росту, до тех пор пока не будут выплачены долги и не будет восстановлен баланс расходов и доходов. Такой взгляд, казалось, отвечал здравому смыслу, и опросы общественного мнения показывали, что именно так большинство людей воспринимали крах и его последствия. Сторонники этой точки зрения неустанно обращаются к аналогии с ведением домашнего хозяйства. Каждое домохозяйство, говорят они, должно найти способ обеспечить баланс своих доходов и расходов, и то же относится к государству и компаниям. Ошибочность подобных утверждений в отношении экономики давно показал Кейнс [Skidelsky, 2009; Скидельски, 2011; Eatwell, Milgate, 2011; Blyth, 2013], но это не помешало тому, чтобы их приняли. Подобно представлению о том, что Солнце вращается вокруг Земли, казалось, что это согласуется с повседневным опытом. Внешне призыв не увеличивать размер своей задолженности в разгар рецессии звучал вполне здраво. Однако риторика редко подкрепляется соответствующими действиями, за исключением случаев, когда политика навязывается извне: даже в странах, где у правительства сформировалась стойкая зависимость от политики жесткой экономии, уровень расходов и заимствований продолжал расти.

После первых попыток остановить неконтролируемый экономический спад в 2008–2009 гг. большинство западных правительств занялись проблемой дефицита и выплаты задолженности. Как отмечалось в главе III, в 2009 г. в результате рецессии в западных экономиках произошло сокращение ВВП в размере от 3 до 9 %, и к этому нужно еще прибавить стоимость спасательных пакетов и фискальных стимулов, вызвавших быстрый рост дефицита бюджета и совокупного долга по отношению к ВВП. Основной груз лег на государственный бюджет, что было сделано сознательно для смягчения последствий краха для остальной экономики. Но это означало и резкий рост доли государственных расходов в ВВП, что было связано со значительным сокращением налоговых поступлений и увеличением расходов. Ситуация в государственных финансах в большинстве стран ухудшилась не перед крахом, а после него. Но в тех странах, где дефицит государственного бюджета был существенным и до краха, он вырос еще больше.

В спорах об экономической политике все это часто подавалось иначе. Правительствам, особенно тем, которые не находились у власти в 2007–2008 гг., выгодно было представлять рост дефицита бюджета в качестве основной причины краха и единственной наиболее важной проблемы, которую следовало решить для возобновления экономического роста. Критики этой политики, в частности Пол Кругман в США и Мартин Вулф в Великобритании, утверждали, что слишком быстрое сокращение дефицита в госсекторе вызовет столь строгий режим экономии, что он приведет к резкому уменьшению расходов и создаст для западных экономик угрозу дефляции и очень слабого роста [Krugman, 2008; Кругман, 2009; Wolf, 2011]. Критики указывали на необходимость продолжения политики фискального стимулирования и количественного смягчения, несмотря на отсутствие признаков оживления в остальных секторах экономики. До тех пор пока домохозяйства и компании не погасят свою задолженность, правительствам будет небезопасно заметно уменьшать свои расходы, повышать процентные ставки или сокращать объем количественного смягчения. Безопасное сокращение государственной задолженности возможно лишь при ощутимом восстановлении остальной экономики.

Общей для этих двух точек зрения была убежденность в том, что экономика «выздоровеет», рост восстановится и можно будет вернуться к знакомой модели экономического роста. Главное расхождение касалось времени. Вопрос был в том, когда следует уменьшать дефицит бюджета, а не в том, необходимо ли это делать. Наиболее ярые приверженцы политики жесткой экономии, считавшие сокращение дефицита приоритетной задачей, действовали в еврозоне и Соединенном Королевстве. Наиболее влиятельные сторонники использования фискальных стимулов, по меньшей мере в краткосрочной перспективе, находились в США. На деле же политическая линия, выбранная всеми государствами, представляла собой компромисс, который резко критиковали как те, кто выступал за противоположный политический курс, так и те, кто считал, что принятая политика проводится слишком несмело.

Эта закономерность в политической экономии западных капиталистических государств стала настолько привычной, что на нее уже почти не обращают внимания. Но в ее основе лежат глубокие структурные принципы этой политической экономии, что объясняет, почему данная закономерность заявляет о себе снова и снова и выглядит такой привычной. Почему к кризису всегда по умолчанию относятся как к кризису долга, а не кризису роста? Расхожее мнение, бесконечно повторяемое в таких случаях, заключается в том, что для создания условий оздоровления экономики дефицит необходимо ликвидировать, а долг – выплатить. Рост в частном секторе, который и приведет экономику к самоподдерживающемуся росту, возможен лишь после сокращения расходов и рабочих мест в государственном секторе. При этом считается, что частный сектор продуктивен, а государственный сектор – нет, и что последний оттягивает средства из сектора, в котором создается богатство, но это допустимо лишь при нормальной экономической ситуации, а не в случае рецессии. Государственные расходы являются дискреционными, а не обязательными.

Если это так, то головоломка состоит в том, почему государственные расходы продолжают расти и почему они настолько устойчивы. Во многих западных экономиках доля государственного сектора была намного меньше, чем сегодня. В первой половине XIX в. в Британии, достигшей на тот момент высшей точки промышленной, торговой и имперской мощи, она составляла менее 10 % от национального дохода. На протяжении XX в. государственный сектор вырос во всех странах ОЭСР. Существуют различные способы определения масштабов государства, и доля государственных расходов в ВВП является лишь одним из них, к тому же во многом дающим неправильное представление, так как показатель, например, 40 % не означает, что 40 % ВВП напрямую расходуются государством [Peacock, Wiseman, 1961]. Соотношение может составлять 150 или 200 %, потому что значительная часть государственных расходов включает такие трансфертные платежи частным лицам, как пенсии и другие социальные льготы. Некоторые экономисты-либертарианцы открыто заявляют, что если государство расходует 40 % национального дохода, то граждане такого государства свободны лишь на 60 %. При таком упрощенном подходе свобода отдельного человека прямо пропорциональна доле государства. Однако в действительности все намного сложнее. К показателю доли государства в ВВП следует относиться осторожно, он должен быть исходной, а не конечной точкой при рассмотрении вопроса о том, что делает государство и каким образом оно обеспечивает баланс в собственной деятельности. Он дает приблизительное представление о том, насколько выросло значение государства, занявшего столь центральное место в современной экономике и демократической политике.

Если государство только паразитирует на реальной экономике, то трудно понять, почему правительствам правых не удалось ужать долю государства до самого минимума, сократив расходы и налоги так, чтобы государство снова стало ограниченным и минимальным. Одним из последствий спада 1930-х годов стал рост поддержки движений и коалиций, выступавших за значительное расширение государства, с тем чтобы оно было способно решать проблемы капитализма, повышая эффективность экономики и обеспечивая социальную справедливость. Три десятилетия кейнсианства привели к существенному расширению масштабов деятельности современного правительства. Реакцией на этот период стали события трех десятилетий после последнего крупного экономического кризиса 1970-х годов, когда на первый план вышел подъем неолиберальных и неоконсервативных идей и, как утверждалось, наблюдалось отступление государства. Но после того как разразился финансовый кризис 2008 г., государство сразу же назвали раздутым, паразитическим и непродуктивным и призвали к тому, чтобы значительно уменьшить его. Многое изменилось, но государство по-прежнему оставалось таким же большим в абсолютном выражении, каким оно было в 1970-х годах. Несмотря на 30 лет усилий по сокращению доли государства, ее так и не удалось вернуть к показателям 1920-х годов, не говоря уже о 1890-х или 1860-х годах.

Будет ли нынешний кризис чем-то отличаться от предыдущих? Фискальный кризис государства в 1970-х годах подорвал кейнсианское социальное государство, возникшее после Второй мировой войны, и привел к появлению нового механизма управления международной экономикой. Станет ли нынешний фискальный кризис государства, последовавший за финансовым крахом 2008 г., очередной стадией демонтажа послевоенного расширенного государства, или он приведет к усилению принципов этого расширенного государства? Политика долга разыгрывается в разных национальных контекстах, и результаты будут различаться. Но новый фискальный кризис поднял фундаментальные вопросы о масштабах государства и о том, позволит ли этот кризис уменьшить государство гораздо больше, чем было бы нужно просто для возвращения к положению, существовавшему до краха.

Почти 100 лет тому назад Рудольф Гольдшайд образно назвал бюджет скелетом государства, очищенным от всех обманчивых идеологий [Schumpeter, 1990]. Во время серьезного фискального кризиса очертания этого скелета становятся более четкими, по мере того как происходит сближение различных точек зрения на то, что следует включать в бюджет и какие государственные расходы являются обязательными, а какие – нет. По мере формирования коалиций по интересам, готовящихся удалить или сохранить различные части этого скелета, со все большей отчетливостью будут определяться политические позиции. То, что имеется в наличии, будет сокращаться, а не увеличиваться, поэтому при определении бюджета потребуется перераспределение источников, а значит, появятся выигравшие и проигравшие. Исход этих баталий будет зависеть от относительного влияния противостоящих политических сил и конкретных обстоятельств, а долгосрочные последствия многих разрозненных решений не всегда будут очевидны. В дыму сражения отдельные политические группы предпримут попытки оспорить фундаментальные принципы, оценивая каждую программу по тому, следует ли возложить ее выполнение на государство, передать ее негосударственному агентству или отказаться от нее вовсе. Кризисы служат питательной почвой для радикализма, особенно если это затянувшиеся кризисы.

С точки зрения фискальных консерваторов, основная причина как роста государства, так и трудностей, связанных с его демонтажем, состоит в том, что политики привлекали избирателей на свою сторону, раздавая социальные пособия все большему числу граждан, тем самым связывая руки своим преемникам, которые не решались отменить их. Консерваторы обычно считали, что самой большой опасностью для рыночного порядка является готовность правительства, каких бы взглядов оно ни придерживалось, взять под свой контроль инвестиции, занятость и цены, включая национализацию основных отраслей, особенно коммунальной сферы, и постепенную социализацию ключевых частей частного сектора. Но коллективистская волна пошла на спад, и начиная с 1970-х годов правительства многих стран проводят политику приватизации, маркетизации, дерегулирования, сокращения государственного сектора и участия правительства в прямом управлении производственными активами. Эта часть неолиберальной революции была успешно проведена почти повсеместно. Однако неолибералы и консерваторы все еще переживают по поводу того, что они считают гораздо более серьезной проблемой: подъема государства социальных гарантий (the entitlement state) и своей неспособности пробить в нем сколь-нибудь заметную брешь.

Некоторые консерваторы и неолибералы считают проблему социальных гарантий проблемой демократии. Демократические общества с чрезмерной готовностью раздают своим гражданам социальные пособия, не задумываясь об издержках или о том, каким образом они будут обеспечиваться в будущем. Социальные гарантии рассматриваются с позиции идеала гражданства. Все граждане государства должны быть обеспечены вещами и возможностями, позволяющими жить хорошо, и в полной мере пользоваться благами процветания. А к ним относятся право на здравоохранение, образование, пенсионное обеспечение, уход за детьми, а также получение помощи в случае заболевания, безработицы и инвалидности. Раньше это назвалось государством всеобщего благосостояния, а сегодня консерваторы чаще именуют его государством социальных гарантий. Речь идет, скорее, о таком явлении, как назначение субсидий отдельным лицам, а не о выплате пособий на определенные нужды, обычно беднейшим группам общества. В прошлом помощь бедным осуществлялась за счет правительства, но речь шла о дискреционных суммах, которые могли изменяться в ту или иную сторону в зависимости от имевшихся ресурсов и политических соображений более широкого свойства. Характерной чертой социальных гарантий является их универсальность. Все граждане, отвечающие определенным требованиям, имеют право на получение соответствующих пособий. Это означает, что, как только эти суммы оказываются закрепленными в фискальной системе, расходы на выполнение таких программ выходят из-под контроля правительства и определяются частично демографическими факторами, например продолжительностью жизни граждан. Для того чтобы финансировать все компенсационные выплаты, на которые претендуют граждане, правительствам приходится изыскивать дополнительные средства за счет налогов или займов.