VII. Фискальная головоломка

Фискальная головоломка является третьим серьезным структурным противоречием неолиберального порядка, от которого зависит процветание Запада. Подобно административной головоломке и головоломке экономического роста, с которыми она тесно связана, фискальная головоломка не нова. Она занимала политических лидеров на всех этапах современной либеральной политической экономии, существовала при всех видах связанного с ними международного рыночного порядка. В неолиберальную эпоху эта головоломка приобретает особый вид, но вопросы налогов и расходов всегда играли важную роль в обеспечении легитимности рыночного порядка. Современное государство является налоговым государством, потому что оно в основном зависит от поступлений, а значит, ресурсы, находящиеся в его распоряжении, зависят от налогов, которые ему удается назначить и собрать с домохозяйств и компаний. Государство и его расходы частично необходимы для воспроизводства социальных условий, в которых существует либеральная рыночная экономика, а частично – для подтверждения легитимности институтов и результатов экономической деятельности в глазах граждан. После финансового краха решение фискальной головоломки неолиберального порядка состоит в том, чтобы сохранить эту легитимность в условиях, когда социальной сплоченности угрожает крайнее неравенство, падение уровня жизни, сокращение объема предоставляемых государством услуг и экономическая стагнация. Пытаясь справиться с последствиями краха, правительства, к своему огорчению, заметили, что между обязательными расходами и тем, что они могут получить в виде налогов или займов, существует разрыв. Главный вопрос дилеммы заключается в том, возможно ли существование социального государства при неолиберальном порядке. Это представляется дилеммой, потому что во многих случаях, хотя социальное государство является одним из столпов, на которых построена легитимность послевоенных западных демократий, международные финансовые рынки ясно показывают, что это не так. Неудивительно, что в этих демократиях программы строгой экономии оказались в центре политического конфликта.

Затяжной фискальный кризис стал формой борьбы с распределительными последствиями крупных кризисов, подобных финансовому краху 2008 г., теперь, когда серьезный экономический спад не привел к выходу из кризиса. Подавление или ограничение экономического спада приводит к тому, что в кризисе оказывается само налоговое государство. Это уже второй крупный фискальный кризис в послевоенной истории. Первым был кризис 1970-х годов. Первая после 1945 г. общая рецессия в западных экономиках подняла волну претензий на тему того, что правительство «перегружено», а послевоенное социальное государство стало невозможно содержать. В некоторых, особенно в англо-американских, странах была предпринята согласованная попытка ограничить поле деятельности правительства. «Новые правые», пользующиеся все большим влиянием по обе стороны Атлантики, утверждали, что расширенное социал-демократическое государство стало проблемой, потому что граждане ожидают от него новых и новых субсидий и государство поощряет эти ожидания, в то время как удовлетворить их становится все труднее, так как средства, направляемые на эти нужды, значительно превосходят имеющиеся у правительства ресурсы. В 1950–1960-е годы наблюдался беспрецедентный рост экономики и процветания в западных странах, но даже в таких условиях рост ожиданий и требований был опережающим. Это привело к тому, что в 1970-х годах, по мере снижения темпов роста и увеличения инфляции, пришлось корректировать расходы и вводить режим экономии. Демократия стала восприниматься как часть проблемы: она подрывала здравое экономическое управление и затрудняла возврат к экономическому росту, потому что позволяла заинтересованным группам определять экономическую политику.

Одним из результатов политических конфликтов и преобразований 1970-х годов стало изменение конфигурации отношений между государством и рынком: «кейнсианский период», будь то в форме ордолиберализма – социальной рыночной экономики, получившей развитие в Западной Германии [Turner, 2011], – или «укорененного» либерализма [Ruggie, 1998], эпохи существования относительно защищенных национальных экономик, был объявлен завершенным. Это проявилось в инфляционных ловушках 1970-х годов. Стали набирать силу другие либеральные доктрины, включая монетаризм и австрийскую школу. Но в неолиберальном порядке важно не то, что в его поддержку выступили интеллектуалы различных направлений, а то, что в Вашингтоне был разработан и определен ряд ключевых подходов к управлению международной экономикой и национальными экономиками, и то, как их удалось превратить в общепринятые представления о том, как работает экономика [Gamble, 2014].

Неолиберализм решил стоявшую перед ним проблему. Инфляция была поставлена под контроль, а кейнсианство социального государства – низвергнуто, хотя военное кейнсианство и приватизированное кейнсианство продолжали процветать. Был принят политический курс на приватизацию, маркетизацию и дерегулирование в государственном и частном секторах. Был провозглашен неолиберальный порядок. Нерешенной оставалась проблема государственных субсидий. Фискальный кризис проявился на этот раз в еще более неразрешимой форме. Нынешний кризис является кризисом социального государства, потому что часть легитимности современного государства опирается на веру в то, что граждане имеют право на определенные вещи, а государство обязано обеспечить их этими вещами. В то же время это кризис и налогового государства, потому что обязательства государства по финансированию социальных субсидий отстают от его способности собирать налоги. Говоря проще, расходы превышают поступления не только в какой-то определенной точке обычного экономического цикла, но на протяжении всего цикла. Во время предыдущих фискальных кризисов Джеймс О’Коннор утверждал, что современному «большому» государству присуща инфляции: ее можно подавить, но невозможно ликвидировать. Правительства постоянно работали над тем, чтобы не допустить ситуации, при которой увеличение государственных расходов опережает рост частного сектора [O’Connor, 1971]. Проблемой текущего фискального кризиса стала не инфляция, а дефляция. Структурный кризис неолиберального порядка в западных экономиках грозит дефляцией, нулевым ростом и снижением уровня жизни. Государствам необходимо расходовать больше, но они вынуждены сокращать свои расходы. В этом и состоит суть фискальной головоломки.