Вопрос лидерства США

Если миру для обеспечения стабильности требуется гегемон, то США остаются наиболее подходящим претендентом на эту роль, которую они играют с 1940-х годов. Соединенные Штаты выступили в роли архитектора Бреттон-Вудского национального либерального рыночного порядка после окончания Второй мировой войны и неолиберального порядка, установленного после 1971 г. Правда, возникают сомнения, способны ли США играть эту роль и впредь и есть ли у них политическая воля, чтобы перестроить международный рыночный порядок в соответствии с условиями, когда появились новые силы – как государственные, так и негосударственные, – выросшие из неолиберального порядка, которые США не могут контролировать. Вопросы, касающиеся способности США играть эту роль, могут показаться надуманными. Страна с подавляющим преимуществом доминирует в военном отношении. Ни одно другое государство не пыталось сравниться с США или создать противостоящую им коалицию. Несмотря на события 11 сентября 2001 г. и кризис 2008 г., мир остается однополярным в том, что касается военной мощи, и не похоже, чтобы он возвращался к многополярности. ЕС достиг лишь незначительного прогресса в разработке собственной общей внешней и оборонной политики. Страны ЕС по-разному относятся к вооруженному вмешательству в дела других государств: в частности, Германия и некоторые другие члены, например Ирландия, настаивают на своем нейтралитете. Даже такие склонные к применению военной силы европейские страны, как Соединенное Королевство и Франция, сокращают собственные военные бюджеты. Некоторые быстрорастущие страны, особенно Китай, увеличивают свои военные бюджеты, хотя до сих пор Китай намеренно старался избегать соперничества с США или давать США повод для беспокойства по поводу того, что Китай стремится к военному паритету.

Таким образом, в военном отношении однополярность не исчезла, но теперь уже не совсем понятно, сохранилось ли у США желание и дальше выступать в старой роли гегемона. Период президентства Буша может знаменовать собой важный переломный момент. Доктрина примата США, озвученная руководителями администрации Буша, означала проведение гораздо более агрессивной политики, следуя которой, США используют свою военную мощь для передела мира в соответствии с собственными интересами, устранения враждебных им режимов, продвижения демократии и ликвидации угроз. Такая политика стала реакцией на разочарование и неудачи 1990-х годов, когда изначальные надежды 1991 г. оказались во многом бесплодными. Но примат США и «война с террористами», которая стала наиболее памятным результатом этой политики, обернулись еще большим провалом. Эта политика привела не к обновлению американской мощи и изменению международного рыночного порядка в интересах США, а к изоляции страны от многих союзников и двум длительным войнам в далеких Афганистане и Ираке, которые продемонстрировали ограниченность военной мощи США. Вторжение в Ирак сыграло особую роль в изменении расстановки сил на Ближнем Востоке в пользу Ирана. Как отмечали некоторые критики, для успеха американской политики требовалось заложить в ее концепцию гораздо более сильное имперское начало [Ferguson, 2009]. С этой позиции США должны были расширить свою кампанию, распространив ее и на другие страны «оси зла», в частности на Иран, и быть готовыми к долговременной оккупации стран, в которые они вторглись. Но очень скоро стало понятно, что желание проводить такие долгосрочные операции отсутствует даже у тех, кто изначально поддерживал эту политику, и что такая политика пользуется очень слабой поддержкой американской общественности. Для многих западных демократий, ведущих интервенционистские войны в различных частях мира, проблему составляет значительное число потерь, ощутимо выросшее за последние десятилетия, что частично объясняет энтузиазм, с которым американские военные встретили «умное оружие» и беспилотные летательные аппараты.

У США все еще имеются серьезные обязательства в части обеспечения безопасности, но теперь они распространяются в основном на Азию. При администрации Обамы Соединенные Штаты дали понять, что их интересы переместились из Европы и с Ближнего Востока на Азию. Финансовое бремя американского присутствия, обеспечивающего безопасность во всем мире, в виде 700 баз и миллионного военного контингента [Johnson, 2006], вынуждает сокращать военные расходы и готовиться к закрытию баз. Холодная война давала тем, кто хотел, чтобы после Второй мировой войны США играли роль гегемона, возможность выступать в пользу финансирования экспансионистской военной и экономической политики [Mann, 2003]. Война с террористами позволила ненадолго воспользоваться еще одним предлогом для военной экспансии, которого так недоставало после окончания холодной войны. Но этого предлога хватило лишь на срок работы администрации Буша, что вновь говорит в пользу традиционного американского чувства необходимости отойти от участия в делах остального мира, чтобы страна стала сильнее. Похоже, что в ближайшие годы меньшие возможности и меньшее желание будут дополнять друг друга. Изменить это сможет лишь новый серьезный вызов безопасности, которым может стать только полномасштабная конкуренция с Китаем в военной сфере. Такой конфликт, безусловно, возможен, и некоторые аналитики предполагают, что он вероятен, либо в силу того, что считают Китай подходящим кандидатом, который может претендовать на то, чтобы стать гегемоном на мировом рынке, подобно тому как когда-то им стали США, либо потому что Китай является самым последним по времени в длинной череде стран, бросающих вызов доминированию либерального англо-американского международного рыночного порядка, вслед за Германией, Японией и Советским Союзом.

Новая война между великими державами представляется почти немыслимой, потому что она быстро может перерасти во всеобщий обмен ядерными ударами. Китаю невозможно нанести военное поражение, как это было с Германией и Японией, поэтому его придется сдерживать, развязав новую холодную войну. Но Китай совсем не похож на СССР, так как он вышел на мировой рынок и превратился в ведущего игрока в международной экономике, а не стал самоустраняться и строить собственную самодостаточную авторитарную экономику. Проблема Соединенных Штатов заключается в том, что они могут проиграть Китаю в конкурентной борьбе, а это означает, что стратегия сдерживания не сработает, потому что США будет трудно закрыть Китаю доступ на мировые рынки, хотя они и могут попытаться сделать это. Но так же невероятно и то, что Китай может стать новым гегемоном, потому что его положение в международной экономике совершенно не похоже на то, какое занимали США в 1900 или 1920 г. Во многих отношениях Китай – все еще отсталая развивающаяся страна, значительная часть населения которой живет в деревнях и очень бедна. К тому же Китай является лишь одной из быстрорастущих стран, и вероятность того, что он когда-либо будет доминировать в международной экономике, как доминировали США в период после 1945 г., крайне невелика. Сегодня не существует условий, позволяющих Китаю стать гегемоном, которого признают другие страны, и трудно предположить обстоятельства, при которых такие условия могут возникнуть в нынешнем столетии [Fenby, 2014]. Китаю приходится решать множество серьезных проблем, включая переход от очень быстрого экономического роста, сохранявшегося на протяжении последних трех десятилетий, к более медленному, переориентацию стратегии с инвестиций на потребление и предотвращение собственного крупного финансового кризиса. Если Китай хочет построить зрелую экономику и действительно догнать западные экономики, как это сделали Япония и Корея, то ему придется совершить такой переход, но сделать это будет очень сложно, так как он будет вынужден поддерживать очень высокие темпы роста, чтобы обеспечить занятость новых рабочих, прибывающих из внутренних провинций.

Обозреватели, следящие за событиями в Китае, расходятся во мнениях о том, удастся ли ему совершить этот переход, избежав внутренних политических волнений. Почти все они считают, что путь развития Китая не будет гладким, а в процессе роста неизбежны длительные перерывы. История всех стран, успешно построивших капитализм в прошлом, свидетельствует о том, что финансовые кризисы и рецессии необходимы для того, чтобы обеспечить долгосрочный здоровый рост, избавиться от неэффективных и неблагополучных компаний и отраслей и создать новые институты. Для Китая подобные эпизоды могут также оказаться полезными, но они будут создавать проблемы для режима, который строит свою легитимность на заявлениях о способности обеспечить построение успешной экономики. Сохранить Китай как единое целое в череде крупных экономических и финансовых катаклизмов будет непросто. Трудно предположить, что Китаю удастся избежать всех этих испытаний. Поэтому китайское руководство может решить сосредоточиться на положении внутри страны, отказавшись от более значимой роли в международных делах. После финансового краха 2008 г. правительство Китая стало с заметно большей решимостью выступать в защиту собственных интересов и интересов других быстрорастущих стран, призывая к более широкому признанию этих стран в международных организациях и указывая на необходимость поиска альтернатив доллару как основной мировой резервной валюте. Тем не менее политика Китая в основном характеризовалась его нежеланием выступать в роли лидера. Китайцы хотят изменить организацию управления миром, но в настоящее время их устраивает, что лидирующая роль принадлежит США. Они хотят сосредоточиться на происходящем внутри страны.

Такая позиция Китая дает некоторую надежду тем, кто хочет сохранить либеральный международный рыночный порядок, где роль гегемона продолжат играть США. Но для этого необходимо, чтобы Китай и другие поднимающиеся страны подтвердили свою готовность стать полноценными партнерами по международному рыночному порядку. Это представляется маловероятным, до тех пор пока ведущим западным экономикам не удастся до конца преодолеть последствия финансового краха и восстановить уверенность в своих силах. Быстрорастущим странам, похоже, пришлось по вкусу заниматься поисками новых форм порядка, которые могли бы существовать наряду с действующим международным рыночным порядком и дополняли его, не становясь непосредственно его частью. В нарождающемся многополярном мире, наверное, будет больше двусторонних и региональных договоренностей, чем многосторонних. Существующие многосторонние институты не будут расформированы, но может случиться так, что их будут обходить из-за трудностей, связанных с достижением в них новых соглашений. Аналогичным образом быстрорастущие страны могут выступить с собственными новыми инициативами, например, создания нового банка развития, который будет действовать наряду со Всемирным банком. Нам еще предстоит узнать, как далеко могут пойти такие начинания, но можно предположить, что создание единого, устраивающего всех международного рыночного порядка будет непростой задачей.

Для западных политиков парадокс состоит в том, что обновленный и более открытый международный рыночный порядок станет важным шагом к полному восстановлению экономики и заложит фундамент для нового этапа роста мировой экономики, который коснется и западных стран. Но для этого США должны быть готовы принять довольно радикальные перемены в управлении этим порядком и согласиться с тем, что общие правила, выполнения которых они требуют от других, в большой степени распространяются и на них. Готовы ли американцы пойти на это? Американским политикам будет трудно заручиться поддержкой конгресса в случаях, когда решения, принимаемые международными организациями, противоречат интересам США. Здесь можно провести параллель с Британией, которой никогда не нравилась ее роль в ЕС, когда принимаемые решения зачастую противоречили ее интересам, а газеты и политики-евроскептики представляли эту роль как предательство британского суверенитета. На смену скрупулезному процессу создания коалиций, которые позволяли бы британцам побеждать в споре с европейцами, постепенно пришло желание выйти из новых многосторонних соглашений и нарастающее стремление восстановить национальную независимость. Наследие прежней Британии, державы, когда-то определяющей правила и условия, на которых она готова сотрудничать, обусловило то, что она всегда неохотно поддерживала партнерские отношения с ЕС, а теперь стремится выйти из него. Подобным образом при новом международном рыночном порядке ситуация может сложиться и для Соединенных Штатов, когда, оставаясь ведущей державой, они больше не смогут доминировать. Совершенно непонятно, захотят ли они или смогут ли согласиться на такую роль. Если учесть поляризацию мнений в современной внутренней политике США, то это представляется маловероятным. И чем дольше будет сохраняться внутриполитический тупик в США, тем выше вероятность того, что старые традиции изоляции и отказа от выполнений обязательств проявятся еще сильнее. Уже не существует внешней угрозы безопасности, которая давала преимущество либералам-интернационалистам, точно так же как в Британии либералы-интернационалисты, действовавшие во всех партиях и выступавшие за вступление в ЕС, постепенно утратили свои позиции.

Ситуация отличается от той, которая существовала в 1930-х годах. Если тогда проблема была в том, что США могли взять на себя ведущую роль, но не хотели, в то время как у Британии было желание, но не было возможностей для этого, сегодня положение дел таково: США все еще в состоянии играть такую роль, правда, возможностей у них становится все меньше, и вопрос в том, хотят ли они это делать. У Китая нет ни возможности, ни желания заменить США, а других потенциальных претендентов не существует. Об упадке Соединенных Штатов говорилось и раньше, особенно в 1980-х годах, когда казалось, что они уступают свое превосходство Японии и Германии и теряют способность оставаться на переднем крае экономического и технологического прогресса. Но это отошло на задний план из-за небывалой эйфории в связи с распадом Советского Союза, а также из-за ослабления конкуренции со стороны Японии и Германии в 1990-х годах: Япония вошла в потерянное десятилетие, а Германия была слишком занята выполнением трудной задачи реинтеграции Восточной Германии в западногерманское государство и экономику. Однако за последние 10 лет тема упадка Америки вновь зазвучала, и опять появилось множество аналитических материалов, где детально рассматриваются многочисленные проблемы, с которыми сегодня столкнулась страна [Luce, 2012].

Не получится ли так, что вся эта литература, посвященная упадку США, окажется такой же недолговечной, как и он сам? Вполне возможно. Устойчивость Соединенных Штатов и их способность адаптироваться не перестают удивлять. Доминирование США остается заметным во многих направлениях – не только в подавляющей военной мощи, но и в активности гражданского общества, университетов, крупных компаний с филиалами, действующими по всему миру. США обладают культурным и социальным капиталом, а также изобилием природных богатств, которые еще долго будут оставаться неисчерпаемыми, а значит, любой упадок США будет медленным, и его всегда можно будет остановить [Nye, 2011; Най, 2013]. Вместе с тем то, что страна на протяжении столь длительного времени оставалась гегемоном, имело долгосрочные последствия. Соединенные Штаты стали хроническим должником из-за своей склонности тратить больше, чем зарабатывали. Эта склонность глубоко укоренилась во всем американском обществе, она проявляется и в постоянно растущем национальном долге, и в задолженности домохозяйств, что вызывает еще большую тревогу. Расходы на поддержание позиций США в мире уже к концу 1950-х годов превратили США из страны-кредитора в страну-должника. Это привело к тому, что в начале 1970-х годов Соединенные Штаты отказались от фиксированного обменного курса и открыли шлюзы всемирной инфляции. США воспользовались своим статусом держателя резервной валюты, для того чтобы выйти из-под финансового контроля, который министерство финансов США и МВФ так любят навязывать остальным. В результате в последние годы долг США все в большей степени находится в руках иностранных правительств, в частности Китая, Японии и некоторых государств Персидского залива. Неоднократно отмечалось, что в балансе финансового террора между Китаем и Соединенными Штатами последние имеют преимущество из-за того, что Китай не может потребовать возврата долгов, не причинив огромного ущерба собственной экономике и модели роста. Правда, чем дольше будет продолжаться и нарастать этот дисбаланс, тем в большей степени ослабнут структурные позиции США. Когда гегемон не может контролировать уровень своего долга, он оказывается в беде, потому что, если обстоятельства изменятся, его долг может быть использован против него. США могли бы решить эту проблему, но лишь существенно повысив налоги или резко сократив расходы внутри страны и за рубежом. Но это было бы равносильно заявлению о том, что они уже не в состоянии оставаться гегемоном. Переход от построенной на долге культуры потребления США к долгосрочным инвестициям оказался бы слишком дорогостоящим в политическом отношении, так как его можно было бы осуществить, лишь установив длительный период жесткой экономии и сокращения потребления. Соединенные Штаты остаются лидером в области технологий в ряде ведущих отраслей, но направлений, в которых они уступили свое первенство другим, становится все больше, и маловероятно, что США удастся вернуть себе ведущее положение, которое они когда-то занимали. Другие доводы, которые часто звучат в рассуждениях об относительном упадке США, касаются состояния системы доуниверситетского образования, уступающей аналогичным системам во всех других странах, особенно в азиатских, и усиления дисфункциональной природы американской политики, когда Вашингтон оказывается в тупиковой ситуации, усугубляемой межпартийными противоречиями. Утрата прагматизма и готовности к компромиссу ослабляет способность США к поиску ответов на многие существующие вопросы. И все это усиливает желание отказаться от своих обязательств и изолироваться. Отсутствие поддержки и консенсуса внутри страны приводит к тому, что американская администрация с опаской идет на новые соглашения и начинания за границей.

В более широком смысле картина выглядит именно так, как это описано в начале настоящей главы. Как и в случае с Британией конца XIX в., расстановка сил в мире меняется, и США, хотя и продолжают доминировать, теряют свою мощь и влияние. Это скорее относительный, чем абсолютный упадок, в том, что касается богатства страны. Но если говорить о гегемонии и глобальном размахе, то здесь потенциально возможен абсолютный упадок. Международная система государств остается однополярной, но вряд ли можно ожидать, что она будет такой бесконечно долго, а в остальном мир уже стал многополярным. Многополярный мир начал складываться, и вопрос в том, как США поведут себя в нем. Если им удастся восстановить свое лидерство и дать импульс развитию реформированного и расширенного либерального порядка на мировом рынке, то они сохранят свои лидирующие позиции на протяжении большей части этого столетия. Это будет зависеть от того, насколько быстро удастся быстрорастущим странам реализовать свой потенциал. Если же Соединенные Штаты не сумеют или не пожелают определить свое место в новом мире, складывающемся вокруг них, то наиболее вероятным станет дробление международного рыночного порядка и возникновение намного более диверсифицированной многополярной системы. Со временем это может привести к тому, что вместо одного будет существовать несколько видов международного порядка, а масштабы многостороннего и международного сотрудничества сократятся [Wade, 2011].

Если некоторое подобие либерального международного рыночного порядка сохранится, то придется изменить многие направления существующего неолиберального порядка, в частности, соотношение национального и наднационального управления и колоссальную несоразмерность в распределении мирового богатства. Правила международного рыночного порядка должны учитывать потребности и интересы всех национальных государств. «Глобализация», которая так часто была дискурсом сильных и привилегированных, больше не будет верховенствовать над национальными предпочтениями. Государства уже не будут следовать единой западной модели с ее приватизацией, дерегулированием и гибким рынком труда, которая сегодня навязывается им как цена доступа на мировой рынок. Будут действовать общие правила, согласованные со всеми странами, а следовательно, сохранится поле для большого числа двусторонних и региональных договоренностей. Основополагающими принципами в этой системе будут более широкое сотрудничество и большая открытость, реже будут предприниматься попытки наказать или поставить на место то или иное государство. Ни одно государство, например, нельзя будет заставить принять товары, не отвечающие его собственным трудовым или экологическим нормам. Национальные правительства получат большую автономию, но вместе с ней им придется нести большую ответственность, и они не смогут рассчитывать на своего рода островки безопасности, имеющиеся в международном рыночном порядке. Это может стать более надежной основой для поиска новых форм многостороннего сотрудничества, столь необходимого миру, для того чтобы ответить на наиболее актуальные вызовы. При возросшем доверии между странами появятся более широкие возможности для усиления космополитических сетей в глобальном гражданском обществе и поддержания международных правил, которые будут способны уравновесить усилившиеся сегодня тенденции к национализму и фрагментации.