Демократический разрыв

Усиление взаимной экономической зависимости за последние 60 лет привело к необходимости передачи политических и управленческих функций на наднациональный уровень. Если существует глобальная экономика, то должна существовать и глобальная полития или, по крайней мере, определенная форма транснациональной власти, уполномоченная вторгаться в вопросы национальной юрисдикции и предлагать решения, способствующие поддержанию торговых, инвестиционных и людских потоков. Подобные аргументы отвечают интересам гегемонистского лидерства одного государства или определенного вида глобального правительства. В обоих случаях связь с демократией необязательна. Вместо нее устанавливается технократия, целью которой является проведение политики, необходимой для сохранения здоровья глобальной экономики. Демократия воспринимается как потенциальное препятствие деятельности эффективного правительства. Международный порядок, которым после 1945 г. руководили США, был либеральным, но не демократическим. Созданные институты глобального управления и военные союзы были нацелены на обеспечение верховенства американских интересов и желаний. Интересы союзников учитывались, в их пользу часто делались уступки, но, несмотря на то что большинство таких союзников были демократическими странами, сама структура транснациональной власти не была демократической. По той же модели построен ЕС. Хотя Европейский парламент является представительным институтом, формируемым на основе прямых выборов, его полномочия ограничены, а настоящая власть по-прежнему принадлежит невыборным Европейской комиссии, Совету министров и ЕЦБ. И дело не в том, что «глобализация» как таковая ограничивает деятельность национальных правительств. Национальные правительства сами себя ограничивают, и это является ценой, которую приходится платить за то, чтобы оставаться в более крупном сообществе. При этом постоянно сохраняется противоречие между демократией и наднациональным управлением, и это противоречие распространяется как на международный рыночный порядок, где доминируют США, так и на ЕС.

Критика глобализации стала звучать еще более убедительно в период жесткой экономии и рецессии. В годы экономического подъема преимущества полноценного участия в работе международного рынка и ЕС были столь велики, что действующие внутри стран коалиции, выступавшие за сохранение членства в ЕС, пусть даже ценой суверенитета, доминировали на всем Западе. Однако с окончанием бума эта цена стала очевидной, поднялись новые популистские силы, бросившие вызов основным политическим партиям и консенсусу. Правда, пока, как говорилось в главе III, ни в одной стране на выборах не победила партия, стремящаяся к радикальному изменению статуса своей страны в мировой экономике. Тяжесть последствий добровольного выхода до сих пор останавливала подобные попытки. Даже Греция пока предпочитает оставаться в ЕС и еврозоне, несмотря на подъем радикальных левых и правых партий, выступающих против этого. Вопрос в том, может ли такая ситуация длиться вечно, если не будет обеспечено устойчивое восстановление экономики.

Для сторонников мультилатерализма возврат к национальному суверенитету может отражать временное стремление демократии, но они утверждают, что программа националистов неизбежно разочарует, потому что предлагаемая ими политика обязательно повлечет за собой обнищание людей. Протекционистские меры контроля над любым движением капитала, товаров и людей постепенно приведут к тому, что национальная экономика окажется отрезанной от международной экономики. Объединение суверенитетов и готовность ввести ограничения во внутренней политике являются ценой, которую приходится платить за участие в большом клубе, где правила устанавливаются странами, имеющими самую сильную власть и наибольшее влияние, а потому не могут быть поставлены под прямой национальный демократический контроль. Объединяя суверенитеты, страны расширяют свои возможности и возможности своих граждан. С позиций международной технократии это просто проявление здравого смысла. Именно так технократы и считают. Трудность состоит в том, что растет число граждан, не согласных с этим, и это один из факторов, ведущих к постоянному выхолащиванию западной демократии, которое сопровождается тем, что граждане все меньше участвуют или совсем отказываются участвовать в жизни общества. Кроме того, у них возникает сильное ощущение, что крупные партии, находящиеся у власти в разных странах, во многом похожи. Неважно, какая партия стоит у власти, – политика остается неизменной. На этом играют все популистские партии: Партия независимости Соединенного Королевства (UKIP) в Британии, Национальный фронт во Франции. Это создает проблему для крупных партий: им все труднее доказать, что они управляют ситуацией и между ними существует разница, и они понимают, что многие вопросы сегодня можно урегулировать только на транснациональных форумах, в ходе длительных многосторонних переговоров с участием других государств.

Иногда эту проблему называют «демократическим дефицитом». Волна демократии продолжает распространяться при поддержке США и ЕС. Однако многие новые демократии обнаруживают, что демократия дает им гораздо меньше, чем обещалось, а в более старых все большее распространение получает цинизм по отношению к политическому процессу и его возможным результатам. Демократия допустима лишь в строго определенных рамках, а в моменты кризиса, как показал кризис еврозоны, попытки выйти за эти рамки жестоко караются. В такие моменты становятся понятными пределы национального суверенитета и демократии. И дело не в том, что у стран уже не осталось выбора. Выбор у них есть, но зачастую обе альтернативы неприятны. Во время кризиса 2013 г. Кипр был поставлен перед выбором между выходом из еврозоны, возвратом к кипрскому фунту, преодолением банковского коллапса и реструктуризацией экономики суверенного национального государства, с одной стороны, и принятием условий, выдвинутых «тройкой», демонтажем значительной части своего финансового сектора, болезненными сокращениями рабочих мест и проведением политики жесткой экономии – с другой. По меньшей мере вторая альтернатива, хотя и вызывала сильное возмущение, означала, что страна останется членом клуба. Многие другие члены клуба, представленные «тройкой», считали предлагаемые условия великодушными.

Кризис еврозоны является микрокосмом более масштабного кризиса международного рыночного порядка. Глобализация дошла до точки, когда возник серьезный разрыв между народами мира и правительствами. Увеличивающийся разрыв между правительством и гражданами проявляется в падении уважения к внутренней политике и политическим институтам. В то же время еще меньшим уважением пользуются международные институты и организации, которые воспринимаются как враждебные силы, действующие вопреки интересам национальных государств. В этом состоит одна из важнейших дилемм нашего времени. Мы движемся к многополярному миру, в котором действует множество центров власти, конфликтующих юрисдикций, различных игроков, государственных и негосударственных. Сложность международной системы одновременно является ее силой и ее слабостью. Сила заключается в том, что в этой системе находит отражение возможность мобилизовать самый различный опыт, знания и ресурсы, где бы они ни находились. Ее слабость в том, что она может казаться направленной в никуда, системой, которой либо никто не управляет, либо управляют внешние враждебные силы. Связи, действующие в современной международной экономике, определяют взаимозависимость всех частей света, пусть и в различной степени. По мере того как мир становится все ближе к интегрированной международной экономике, связанной мировыми потоками капитала, товаров и рабочей силы, возрастает потребность в своего рода многостороннем управлении этими потоками. Развитие глобальной политии делает ее дополнением глобальной экономики и глобального гражданского общества.

Европейский союз не является единым централизованным государством, подобным другим государствам международной системы, и он действует не так, как действуют другие государства. ЕС представляет собой уникальный многосторонний эксперимент по формированию общих правил и общих институтов, призванных обеспечить интеграцию 28 стран-членов без того, чтобы узурпировать роль национальных государств, направленный в первую очередь на определение идентичности и легитимности, а также на принятие решений. Бюджет ЕС составляет лишь один процент от общего ВВП ЕС, и даже это кажется чрезмерным некоторым странам, желающим его сократить. Бюджеты национальных правительств в ЕС составляют более 40 % национального ВВП, а в ряде случаев – намного больше. В подобных обстоятельствах способность ЕС выступать в роли сильного федерального центра очень ограничена. Бюджет федерального правительства США составляет 20 % ВВП. ЕС предлагает отличающуюся от США социальную и экономическую модель, а также являет собой пример того, как может функционировать многосторонний и многополярный мир. Процесс принятия решений в ЕС нетороплив и обременителен, а предшествующие достижению договоренности переговоры часто оказываются мучительными и изнурительными, но прогресс, которого удалось достичь в определении общих правил для очень разных государств, сохраняющих национальный суверенитет, не может не впечатлять. Правда, в последнее время вероятность того, что ЕС может стать позитивной моделью для формирующегося мирового порядка, уменьшилась из-за внутренних проблем еврозоны и трудностей в преодолении противоречий между национальным суверенитетом, демократической легитимностью и наднациональным управлением. Этот вопрос не ограничивается рамками ЕС, он имеет отношение ко всем институтам глобального управления.

Проблема, лежащая в основе кризиса еврозоны, заключается в том, что проект евро представляет собой государственный проект, осуществление которого требует всей полноты государственной власти, готовой гарантировать валюту, предоставлять центральному банку полномочия действовать в качестве кредитора последней инстанции и нести ответственность за перераспределение ресурсов по всей еврозоне. ЕС перешел на единую валюту, не имея ни одной из этих гарантий. Поэтому управление евро оказалось в зависимости от соглашения между национальными правительствами стран еврозоны. Кризис суверенного долга стал проверкой этого соглашения на прочность, и, хотя в 2012–2013 гг. ЕС удалось отстояться в спокойных водах, окончательный исход этой проверки пока неясен. Ход событий вынуждает страны еврозоны вплотную заняться созданием институтов, способных защитить евро. Но это неизбежно будет означать передачу значительной части суверенитета центральным органам ЕС. Евро всегда имел смысл лишь как политический проект, хотя его часто представляли обычным экономическим проектом, лишенным какой-либо политической составляющей. Евро может выжить лишь при условии, что члены еврозоны пойдут на соглашение о создании полноценного банковского, а со временем и финансового союза, проводящего единую бюджетную и валютную политику. Но здесь большая трудность будет заключаться в передаче управления национальными бюджетами и национальными финансовыми системами удаленным невыборным и неподотчетным технократическим организациям, таким как ЕЦБ. Подобный союз возникает в ходе повторяющихся кризисов, когда страны, нуждающиеся в спасении, вынуждены соглашаться с экономическими условиями, обрекающими их экономику на режим строгой экономии и депрессию. Такая политика представляется неизбежной, до тех пор пока еврозона будет оставаться результатом многосторонней договоренности между суверенными национальными государствами. Для многих граждан наиболее сильных в экономическом отношении стран, таких как Германия, Финляндия и Нидерланды, невыносима сама мысль, что деньги, собранные с них в виде налогов, будут потрачены на спасение других стран еврозоны, хотя нет никакой уверенности в том, что эти страны готовы изменить свое поведение и действующие институты. Если таких изменений не произойдет, то в скором будущем эти страны снова придется спасать, и процесс может стать бесконечным. Еврозона сможет быть эффективной только при наличии центрального органа, способного проводить реформы, перераспределять налоги и распределять риски. Трудность состоит в готовности хотя бы некоторых стран еврозоны заняться созданием настоящего европейского федерального государства, наделенного значительными суверенными полномочиями. Будет ли такое государство легитимным в глазах граждан европейских стран, и кому оно будет подотчетно? Европейское государство находится в стадии зарождения, но до сих пор нет принятого демократическим путем соглашения о его создании. Такая ситуация вызывает значительные трения внутри ЕС из-за действий «тройки», которая силой продавливает изменения в еврозоне, вызывая во многих странах глубокое возмущение и рост настроений, направленных против евро и против ЕС [Marquand, 2011; Lapavitsas, 2012].

Европейский союз является микрокосмом более широкой проблемы, потому что те же самые вопросы возникают в связи с пакетными предложениями МВФ развивающимся странам. Не случайно МВФ входит в состав «тройки», занимающейся спасением евро. Здесь действует та же самая логика. Начиная с 1980-х годов ценой получения финансовой помощи богатых участников либерального международного рыночного порядка было согласие на проведение структурных реформ, что, в свою очередь, служило кодовым словом, обозначавшим проведение приватизации, дерегулирование, либерализацию торговли и снятие барьеров для притока иностранных инвестиций. Позиция богатых стран была такова: с какой стати мы будем помогать развивающимся странам, если они не готовы принять правила игры? Чтобы участвовать в игре и пожинать плоды, придется поступиться суверенитетом.

Эпоха империй, гегемонии и территориальных блоков, может, и завершилась, но сохранилась потребность в своего рода транснациональном управлении, которое позволяло бы не просто регулировать ход процессов в международной экономике и поддерживать в ней порядок, но и отвечать на вызовы, возникающие в национальных юрисдикциях, такие как изменение климата, терроризм, распространение ядерного оружия и инфекционные заболевания. В многополярном мире, где действует несколько центров власти, вопрос состоит в том, как наилучшим образом организовать такое управление. Вернуть ли его на национальный уровень или наряду с этим продолжать поиск организационных форм транснационального управления? Существующие многосторонние соглашения не устраивают никого, но реформировать их непросто. Имеется много привлекательных планов обеспечения большей легитимности и эффективности международных институтов, однако перспективы достижения согласия по этим вопросам представляются довольно туманными – зачастую из-за национальной гордости и соображений престижа, но также из-за того, что многие из этих институтов исторически отягощены неподходящим составом, неприемлемыми в нынешних обстоятельствах правилами голосования и функциями. ЕС находится на переднем крае этого конфликта, и многое зависит от того, насколько успешно ему удастся его преодолеть, чтобы затем стать моделью для других регионов и для мировой системы в целом. Несмотря на текущие проблемы, ЕС действовал успешно и как лига демократических республик, и как региональная экономическая ассоциация. В целом ему удалось избежать превращения в блок, занятый только своими проблемами, и стать примером того, как можно прийти к широким многосторонним переговорам и сотрудничеству [Telo, 2006]. Для сторонников ЕС этот опыт достижения консенсуса при всем разнообразии интересов 28 стран-членов стал образцом того, к чему как можно чаще должны приводить международные переговоры, направленные на поиск общих решений многих глобальных проблем, с которыми сталкивается мир. Критики ЕС задумываются над тем, что, если ЕС, в который вошли 28 стран, имеющих так много общего, с трудом приходит к согласию, то насколько труднее будет достичь согласия в мировом масштабе. Национальные государства остаются неотъемлемым элементом при любом порядке, который может сложиться на мировом рынке, но какой бы порядок ни сложился, он не может оставаться неизменным. Создание многосторонних институтов потребует времени и настойчивости, и часто придется отступать. Но при этом иногда упускается из виду, как много уже удалось достичь, сколько общих правил и транснациональных сетей возникло за время, прошедшее с 1945 г. [Slaughter, 2004].