Многополярность: управление без правительства

Глобальный сдвиг в распределении богатства и власти привел к возникновению нового многополярного мира, в котором власть неуклонно распределяется не только между множеством государств, но и между многочисленными негосударственными игроками и транснациональными структурами, такими как неправительственные организации, компании и различные международные организации гражданских сообществ. Государство-гегемон может пытаться взять под контроль действия других государств, но ему приходится иметь дело со стремительно увеличивающимся числом сил, не контролируемых правительствами, в том числе транснациональными корпорациями, международными финансовыми организациями, новыми видами связи, возникшими с появлением Интернета, а также сетями торговцев оружием и наркотиками и международными террористами. Наш мир разделен границами, но многие сети обходят их и действуют так, будто никаких границ не существует. Государства понимают, каким образом такие сети отбирают у них часть власти и что они контролируют. Это уже давно стало очевидным на примере финансовых рынков и огромных финансовых потоков в современной мировой экономике, но все более реальным становится существование и других сетей. С развитием Интернета правительственный контроль над информацией безнадежно утрачен. В нашем мире правительства отдельных стран представляют собой лишь одну из сил, порой не самую важную, из числа тех, что определяют обстоятельства и ограничения, в которых живут люди [Strange, 1996; Scholte, 2000].

Этот новый многополярный мир, в котором возможно управление без правительства, начинал расти, по крайней мере в экономике западных стран, еще в период холодной войны, но после распада СССР этот рост заметно ускорился. Складывающаяся расстановка сил сложна, здесь действуют многочисленные центры, агенты и организации, чьи интересы пересекаются. Иногда этот мир называют «новым средневековьем», что говорит о некоторых его особенностях. Его возникновение означает, что возврат к биполярному миру или дальнейшее существование однополярного мира, в котором действует лишь одна доминирующая сила, вряд ли возможны [Telo, 2014]. Но это не обязательно означает возврат к многополярному миру, знакомому нам по прошлому. Многие термины, появлявшиеся в нашем языке по мере понимания современного международного рыночного порядка, могут оказаться малополезными для понимания этого нового поворота. Идеи империи, гегемонии, даже баланса сил – все это может остаться в прошлом. Нет никаких гарантий того, что в многополярном мире будут приветствоваться многосторонние переговоры, призванные обеспечить сотрудничество между государствами. В этом мире ведущие державы могут сократить контакты друг с другом и стать относительно изолированными.

Варианты могут быть самыми разнообразными. Одной из крайностей является анархия, что буквально означает отсутствие порядка, общих правил и стандартов, когда любой порядок недолог, прагматичен, хрупок и поддерживается за счет временных перемирий между силами, которые не доверяют друг другу. В подобном мире порядок можно создать прежде всего на базе децентрализованной экономики и политических сетей, которые будут все в большей степени контролировать этот порядок. Другой крайностью является полностью сформировавшийся космополитический порядок, своего рода глобальная полития, которой управляют институты, представляющие всех жителей Земли и непосредственно им подотчетные, отвечающие общепринятым нормам и стандартам, поддерживаемым сетями неправительственных организаций, ассоциациями гражданского общества и компаниями [Held, 2010]. Между этими двумя крайностями существует поле для целого ряда самых разнообразных форм порядка, построенных на основе национального государства как жизненно важного фактора создания и поддержания системы управления в целом. При гегемонистском порядке ведущую роль в стабильном управлении всем играет одно государство. При региональном порядке управление осуществляется через региональные блоки, которые могут быть относительно открытыми или закрытыми. При национальном порядке управление возложено в основном на национальные государства. Все исторически сложившиеся порядки представляют собой сочетание различных элементов, относящихся ко всем перечисленным вариантам. Порядок, постепенно складывающийся после событий 2008 г., имеет признаки всех пяти возможных вариантов, а это позволяет говорить о сценарии, который обсуждается в главе VIII.

Одним из возможных результатов этого периода перехода и реконструкции, несомненно, станут распад и раздробленность, которые вряд ли приведут к общему восстановлению. Осознание того, что мир может скатиться в анархию, сопровождающуюся свертыванием сотрудничества и конфликтами из-за контроля над ресурсами и их распределением, стало одной из причин того, почему столь большое значение придается сохранению своего рода преемственности при изменении международного рыночного порядка. Однако здесь неизбежны споры о том, каким может или должен быть этот порядок. Эти споры будут вестись прежде всего между западными странами и новыми быстрорастущими странами, хотя спор будет продолжаться и внутри каждой из этих групп, а также вокруг того, способны ли еще национальные государства создать такой порядок. Значительные транснациональные потоки сырья, людей, финансов и информации зачастую сводят на нет все усилия правительств. Может случиться и так, что создать международный рыночный порядок, похожий на тот, что существовал в прошлом, окажется невозможно. Невозможность установить контроль над незаконным оборотом наркотиков, международными террористическими сетями, нелегальной иммиграцией, международными финансовыми потоками, определить, что гражданам можно узнавать через Интернет, а что нельзя, – все эти явления стали наглядными признаками неолиберального порядка, освободившего силы, которые теперь подрывают верховенство закона.

Другая крайность состоит в переходе к подлинно космополитическому порядку, при котором глобальная полития играет роль пристройки к мировой экономике, с прямым представительством всех людей мира на совещательном форуме и законодательной ассамблее, а не с их опосредованным представительством через государства. Подобное мировое правительство будет уполномочено заниматься непосредственной законодательной деятельностью, устанавливать стандарты и правила для глобальной экономики и глобального гражданского общества. Национальные государства сохранятся, но будут подчинены органам власти и управления более высокого уровня. Появление множества транснациональных институтов и сетей за последние 100 лет укрепило уверенность в возможности перехода к той или иной форме мирового правительства. Нормативная основа для создания космополитического правительства прочна: каким еще образом, вопрошают сторонники его создания, мы можем ответить на множество вызовов, с которыми сталкивается человечество в XXI в., и как принципы социальной справедливости могут применяться ко всем? Здесь скептики сразу отмечают трудности, связанные с переходом к подлинно космополитическому правительству. Национальные государства останутся важными центрами власти и легитимности в международной системе государств, и ничего не говорит о том, что эта ситуация может измениться. К тому же очень трудно представить процесс, в рамках которого существующие государства откажутся от собственного суверенитета в пользу наднациональных органов власти. Медленное развитие европейской интеграции показало, насколько сложным является добровольный процесс. Столь же сложным представляется и выход из тупиковых ситуаций, возникших во многих организациях, занятых многосторонним сотрудничеством. До тех пор пока международная система поделена на отдельные государства, каждое из которых требует уважать его суверенитет, трудно представить, каким образом появится космополитическое государство, стоящее над национальным государством [Hirst, Thompson, 1996].

Один из ключевых вопросов, стоящих перед Соединенными Штатами и их союзниками, которые, пытаясь избежать как скатывания назад к анархии, так и маловероятного скачка к космополитическому порядку, ищут выход из сложившегося тупика, – возможно ли дальнейшее существование гегемонистского порядка, созданного под руководством США, и если да, то должен ли этот порядок оставаться иерархическим или есть способы придать гегемонии более коллективный и инклюзивный характер. Больше всего западным странам хотелось бы расширить зону охвата столь успешно действующего международного рыночного порядка, установленного США в послевоенные десятилетия, включив в него новые страны – Индию, Китай и Бразилию. При этом Соединенные Штаты оставались бы ведущей силой, а новые страны приняли бы уже действующие правила. Для того чтобы быстрорастущие страны пошли на это, необходимо, чтобы США согласились на ряд перемен, учитывающих интересы этих стран, но в целом либеральный международный рыночный порядок не будет заменен на какой-либо другой и преемственность будет соблюдена. Основные правила и ценности этого порядка будут сохранены и скорректированы, и это откроет определенные перспективы для ограничения масштабов деятельности сил и сетей, неподконтрольных правительству.

Преимущества подобной эволюции для США и их союзников очевидны. Она лишь незначительно заденет их интересы, а ее результаты, по всей видимости, позволят расширить перспективы скорейшего восстановления экономики западных стран. Такая эволюция вдохнет новую жизнь в США как страну, обладающую преимущественной властью в международной системе. Однако вероятность того, что это произойдет, зависит от готовности США пойти на уступки, которые могут потребоваться при включении поднимающихся стран в реформированный международный рыночный порядок, а также от того, насколько эти страны окажутся заинтересованы в полноценном присутствии на мировом рынке, если на нем по-прежнему будут доминировать западные страны. Быстрорастущие страны, особенно после финансового кризиса, начали осознавать свою возрастающую мощь и все большую слабость развитых и влиятельных стран. Поэтому у них может не возникнуть желания строить систему по образцам, созданным другими, особенно когда они поймут, что есть альтернативы.

Гегемонистский порядок, при котором одно государство или группа государств продолжают настаивать на своем лидерстве и общей руководящей роли, в наибольшей степени подходил для послевоенной эпохи. Новый международный рыночный порядок, созданный под руководством США, объединил Запад, обеспечил сдерживание коммунизма и принес многим входящим в него государствам беспрецедентное процветание и стабильность. И это крайне выгодно отличало его от порядка, действовавшего в период между войнами, когда, как утверждает Чарльз Киндлбергер [Kindlberger, 1987], Британия хотела стать гегемоном, но уже не имела такой возможности, тогда как США имели такую возможность, но не имели желания. Новому порядку, о создании которого с большой помпой заявил Вудро Вильсон на Парижской мирной конференции в 1919 г., была нанесена смертельная рана, когда конгресс США отказался ратифицировать Версальский договор и разрешить Соединенным Штатам участвовать в работе такого созданного при этом новом порядке института, как Лига Наций. Попытки прийти к соглашению о путях сохранения мира и процветания закончились провалом, особенно после финансового краха 1929 г. и последовавшей за ним Великой депрессии, которая положила конец золотому стандарту, вызвала упадок мировой торговли и привела к созданию закрытых территориальных протекционистских блоков, выстроенных вокруг исключительных сфер интересов, высоких тарифных барьеров и региональных валют.

Ничем хорошим это не закончилось. Сомнительно, чтобы более широкое участие США в попытках поддержать международный рыночный порядок в период между войнами могло бы принести лучшие результаты, если принять во внимание трудности, связанные с учетом интересов всех великих держав. Но нельзя отрицать, что неудачи межвоенного периода оказали значительное влияние на целое поколение западных лидеров. Из Второй мировой войны Соединенные Штаты вышли столь сильными, что были просто обязаны взять на себя ответственность за международную систему, обеспечение ее безопасности и экономических интересов. При этом особое внимание к долгосрочным интересам системы, а не к сиюминутным интересам США вызвало сильное, но не неизбежное сопротивление той ведущей стратегической роли, которую играли США, выступая в качестве гегемона. После 1945 г. Соединенные Штаты могли вновь уйти в относительную изоляцию и не принимать участия в делах остального мира. На их видение ситуации решительным образом повлияло понимание новой угрозы безопасности со стороны Советского Союза. Подготовка к холодной войне позволила объединить усилия и под руководством США начать работу над проектом нового международного рыночного порядка. Успех этого проекта в решающей мере был связан с новым геополитическим взглядом на международную систему и роль США в ней. Восстановление разрушенных экономик Японии и Германии, запуск плана Маршалла, готовность помочь всем своим союзникам встать на ноги, создание новых военных альянсов, культурное и идеологическое наступление стали еще одной решительной попыткой, впервые предпринятой еще Вудро Вильсоном, отштамповать западный мир и мир в целом по американскому образу и подобию. Все это стало вехами новой американской гегемонии и сформировало основы для широкого консенсуса в вопросе о новой глобальной роли США, которую они во многом продолжают играть до сих пор.

Работа над глобальным проектом, начатым США в 1941 г., велась с широким размахом и увенчалась заметным успехом. Американцы никогда не хотели, чтобы их страну воспринимали как империю, памятуя об ассоциациях с европейскими колониальными империями XIX в., которые США в свое время обещали свергнуть. Но использование термина «гегемон» для описания восхождения США вызывало некоторое отторжение, по крайней мере в кругах, где принимались политические решения. Так, в тезисе о гегемонистской стабильности, сформулированном в 1970-х годах Киндлбергером, Соединенные Штаты выступали в качестве поставщика общественных благ, необходимых для бесперебойного функционирования международной экономики. Утверждалось, что без гегемона международная экономика не способна функционировать нормально и даже может обрушиться, как это произошло в 1930-х годах. Взяв на себя этот груз, США обеспечивали свои собственные долгосрочные интересы, но в то же время действовали в интересах всего мирового сообщества или по меньшей мере его западной части [Kinleberger, 1987].

К поставляемым гегемоном общественным благам относятся формулирование правил и обеспечение их соблюдения, общее средство обращения, судебное решение споров, инициативы, направленные на расширение сотрудничества и устранение торговых барьеров, гарантии мира и безопасности. Для выполнения этой роли гегемону приходится поступаться некоторыми своими сиюминутными интересами, нести определенные расходы, но со временем они многократно окупаются. Когда, например, валюта гегемона выступает в качестве международной резервной валюты, в своей экономической политике гегемон не подпадает под ограничения, распространяющиеся на остальные страны, если только он сам не решит обратного, подобно тому как это сделала Британия в XIX в. или США в период между 1946 и 1971 гг., чтобы привязать свою валюту к золоту. Но после того как Соединенные Штаты в одностороннем порядке отказались от такой привязки, они получили возможность свободно занимать столько средств, сколько им требовалось, перекладывая все издержки на другие страны. США в полной мере воспользовались этим преимуществом в период спада после кризиса 2008 г., еще больше увеличив свои заимствования, в то время как остальные западные страны были вынуждены жить в режиме строгой экономии. Возможность определять правила и стандарты, обязательные для всего мира, предоставляет американским компаниям значительные преимущества и позволяет США сохранять свою конкурентоспособность. Роль гегемона открыла перед ведущими американскими компаниями широкие коммерческие возможности, позволив им создать свои филиалы по всему миру. Неудивительно, что американские корпорации до сих пор возглавляют списки крупнейших мировых компаний.

Однако гегемония – это не то же самое, что империя, и, хотя здесь тоже существует иерархия, она действует, лишь когда строится на определенных правилах, а это означает, что гегемон, по меньшей мере в некоторых отношениях, должен следовать правилам, которые он установил для всех остальных. Из примера обладания мировой резервной валютой видно, насколько сложны эти отношения. В данном случае на Соединенные Штаты не распространяются правила, которые они с большой готовностью применяют в отношении других стран, действуя через МВФ. Как ведущая военная и экономическая держава, США также вправе отказаться от выполнения правил, предлагаемых другими странами. За последние годы Соединенные Штаты отказались подписывать Киотский протокол и выдавать своих граждан Международному уголовному суду. США потребовали для себя исключительного статуса, что частично оправдано, учитывая их роль гегемона и поставщика общественных благ для мирового сообщества. Они требуют для себя привилегий Левиафана, суверенной власти, свободной от правил, которые она установила для всех остальных. Для Гоббса это была цена безопасности, и она стоила того, чтобы ее платить. Однако в этом смысле Соединенные Штаты далеко не Левиафан, потому что в действительности они не являются мировым сувереном; они не разоружили другие страны мира (они даже не изъяли оружия у своих собственных граждан), поэтому они могут лишь частично обеспечить мир и безопасность. Но во многих сферах США следуют установленными ими правилам, например правилам ведения диспутов в ВТО. Частично легитимность действий США построена на том, что они ведут себя подобно Левиафану, но есть и другая часть, которая складывается из подчинения системе правил без стремления сделать для себя исключение.

Если дальнейшее сохранение гегемонистского порядка невозможно по той причине, что США уже не в состоянии выступать в роли лидера, или из-за того, что коллективное лидерство ведущих государств не имеет практического смысла, то это открывает путь к новому многополярному порядку, который после краха 2008 г. представляется наиболее вероятным вариантом. До финансового кризиса идея расширенного международного рыночного порядка казалась более убедительной, отчасти из-за сильных позиций США, отчасти из-за экономических успехов западных стран, поэтому включение новых быстрорастущих стран в успешный международный рыночный порядок выглядело вполне естественным. После финансового краха судьбы различных игроков в международной экономике сложились по-разному, изменилось отношение к происходящему, и быстрорастущие страны уже не испытывают былого желания присоединиться к действующим институтам и правилам, которые у них ассоциируются с длительным периодом господства западных стран. Как и прежде, власть и богатство распределяются в международной экономике очень неравномерно, но это уже не былое глубокое неравенство. Кроме того, еще сильнее стала уверенность в том, что имеются и другие социально-экономические модели достижения успеха, которые могут быть использованы различными странами. Это эпоха множества разновидностей капитализма. Исчезли многие сложности, связанные с геополитикой и вопросами международной безопасности времен холодной войны, а новое военное соперничество великих еще не приняло острых форм. Высказываются мнения о том, что новый вызов Соединенным Штатам будет брошен Китаем, но его территориальные притязания ограничены, и, хотя он обозначает свое военное присутствие в регионе, основным приоритетом для него пока остается доступ к рынкам и ресурсам, необходимым для дальнейшего экономического роста. Ситуация может измениться, если китайский национализм начнет более решительно заявлять о своих притязаниях, но до сих пор Китай всегда был сторонником мирного развития.

Всем быстрорастущим странам необходимо пространство и время, чтобы двигаться дальше по своему национальному пути экономического развития. Поэтому им приходится соблюдать дисциплину и принимать или признавать различные предложения западных стран в области финансов, охраны окружающей среды и торговли. Тупиковые ситуации, сложившиеся в ходе различных многосторонних международных переговоров, отражают новое распределение сил. Западные страны уже не могут навязывать свою волю остальному миру, но они все еще не готовы пойти на уступки, которые могли бы способствовать заключению новых соглашений. Они все еще стремятся добиться результатов, в полной мере соответствующих их собственным интересам, и сохранить свое относительное богатство и структурные преимущества в международной экономике. Но это уже стало неприемлемым для быстрорастущих стран, которые все более решительно отстаивают свои интересы.

Перспективы более широкого международного сотрудничества часто выглядят безрадостными, но, возможно, после того как будут преодолены все противоречия и тупиковые ситуации, в конце концов возникнет другой международный рыночный порядок. Он будет менее сплоченным, чем был в период доминирования США, и менее направленным. Он также станет более пестрым. В каких-то областях будут действовать договоренности, в других – нет. Возможно, наряду с многосторонними появится большое число двусторонних соглашений. Может возрасти роль региональных соглашений. Международный рыночный порядок будет поддерживаться межправительственными сетями, аналогичными тем, которые получили распространение в последние годы, и они могут оказаться более эффективными, чем стандартные встречи и переговоры на таких форумах, как «Большая двадцатка» или ООН. Группы стран могут предпочесть сотрудничество в других форматах, не вступая в формальные союзы и не обращаясь в какие-либо организации. При всех возможных противоречиях и конфликтах такой многополярный мир может оказаться достаточно устойчивым. Множество конфликтующих юрисдикций, транснациональных органов, межправительственных организаций и гражданских сообществ может сделать международный рыночный порядок гораздо более сложным, но они же обеспечат его достаточную эффективность для развития сотрудничества по многим направлениям.

Многополярный мир подразумевает распределение власти между несколькими центрами или полюсами. Это может привести к становлению порядка на региональном уровне с сильными региональными объединениями, созданными вокруг стран, составляющих ядро данного региона. Такую модель предлагает ЕС, хотя, учитывая характерные особенности ЕС, маловероятно, что эта модель будет повторена где-либо еще. Особый региональный порядок, если он и появится, скорее всего, будет достаточно свободным, а действующие в нем полюса вряд ли будут иметь очертания организованных региональных блоков, созданных вокруг региональных гегемонов. Маловероятно, что ситуация в Африке, Восточной Азии, Латинской Америке будет развиваться в соответствии с такой моделью. Вместо этого, возможно, будут действовать различные державы – крупные, средние и малые, а некоторые крупные, особенно США и Китай, будут, как и сейчас, играть определенную роль не только в одном регионе. Такой международный рыночный порядок, скорее, будет похож на «новое средневековье», хотя его основные институты будут представлены национальными государствами, что было невозможно при «старом средневековье». Идея «нового средневековья» в достаточной мере выражает непостоянство отношений при новом порядке, участие в нем многих разнообразных посредников и организаций, включая города мирового значения, зачастую связанные друг с другом совершенно случайным и удивительным образом.

Другим способом организации многополярного мира может стать национальный порядок, при котором национальные государства вновь будут выступать в роли строительных блоков и основных площадок для организации и легитимации управления. Во многих отношениях это будет отступлением от гегемонистских и даже космополитических черт международного рыночного порядка, сложившегося под руководством США. Такой порядок может предпочесть ряд быстрорастущих стран, с недоверием относящихся к роли, которую США уже сыграли и попытаются играть и впредь. Национальный порядок, напротив, будет строиться на принципах национального самоопределения и невмешательства в дела суверенных национальных государств, то есть на основополагающих принципах Хартии ООН. Это может перекликаться с высказываниями многих критиков глобализации, таких как Дани Родрик, который указывает на то, что он назвал трилеммой глобализации, национального определения и демократии, утверждая, что в данной комбинации возможно присутствие любых двух составляющих, но никак не всех трех одновременно. Глобализация означает, что логика глобальных рынков ставится выше демократического выбора путей экономического устройства: «…демократии имеют право защищать свою социальную систему, и в тех случаях, когда это право сталкивается с требованиями глобальной экономики, отступать должны последние» [Rodrik, 2011, p. xix; Родрик, 2014, с. 28]. В эпоху мер жесткой экономии и экономической стагнации дальнейшая глобализация встречает все большее сопротивление, потому что она передает еще большую власть глобальной технократии, изолированной от демократических сдержек и ограничений [Chang, 2007].

Обсуждение вопроса о глобализации и степени ее совместимости с демократией и национальным самоопределением, поднятого Родриком и другими авторами, заставляет обратить внимание на политическую хрупкость международных рыночных порядков, особенно либеральных порядков, и еще раз подчеркнуть разделение между международной рыночной системой и международной системой государств. Это разделение носит искусственный характер в том смысле, что эти системы не могут существовать одна без другой, но оно имеет и определенные последствия. Международная рыночная система приводится в движение потребностями торговли, финансов и инвестиций, а также миграцией людей, и все они пересекают границы, стремясь обойти ограничения, которые создает политика. Международная система государств построена вокруг национальных юрисдикций, и каждое государство претендует на суверенитет над определенной территорией, населением и ресурсами, находящимися на этой территории. В мире, состоящем из самодостаточных экономик, где преобладало натуральное хозяйство, торговля существовала в зачаточном виде, но развитие торговли на современном этапе привело к тому, что международное разделение труда стало политической и социальной реальностью, сделав все страны в определенной степени зависимыми друг от друга, чего не было раньше. Мир все еще далек от того, чтобы стать единой глобальной экономикой, но он ближе к экономическому единству, чем к единству политическому. Политическая власть по-прежнему разделена между национальными юрисдикциями, а вокруг национальных государств по-прежнему вращаются вопросы об идентичности и легитимности. Но по мере развития экономической интеграции все страны становятся все более зависимыми от богатства и возможностей, доступ к которым открывает участие в международной экономике.