Войти в систему
Войти с помощью соц. сетей:
В основополагающем принципе, гласящем, что вместе можно сделать намного больше, чем в одиночку, давно никто не сомневается. По всей вероятности, необходимость масштабных «коллективных действий» осознали еще в древних рисоводческих обществах, благополучие которых зависело от ирригации. От строительства оросительных каналов и их поддержания в работоспособном состоянии выигрывали все, поэтому забота о них и финансирование были коллективным делом. Помимо прочего, в районах с ограниченными водными ресурсами приходилось устанавливать правила справедливого распределения воды, и это тоже нужно было делать коллективно. В других местах первопричиной коллективных действий была необходимость защиты сообщества от мародеров. Община, работающая вместе, предоставляла такую защиту, которую самостоятельно обеспечить не удавалось.
Конституция Соединенных Штатов показывает, что граждане получивших независимость штатов хорошо понимали необходимость коллективных действий. Как говорится в преамбуле:
Мы, народ Соединенных Штатов, в целях образования более совершенного союза, утверждения правосудия, обеспечения внутреннего спокойствия, организации совместной обороны, содействия общему благосостоянию и обеспечения нам и нашему потомству благ свободы, учреждаем и принимаем эту Конституцию для Соединенных Штатов Америки.
Все эти вещи нужно было делать сообща. Во имя общего блага нужно было сплотиться и действовать не через добровольные объединения, а через правительство, наделенное соответствующими полномочиями. Благосостояние общества улучшалось не только в результате преследования фермерами и коммерсантами собственных интересов в соответствии с либертарианской мечтой, но и в результате деятельности правительства, имеющего четко определенные и ограниченные полномочия.
Иногда кажется, что потребность в коллективных действиях противоречит американскому индивидуализму, идее, в соответствии с которой мы (или, по крайней мере, наиболее успешные из нас) добиваемся всего самостоятельно и наиболее успешны только в случае, если нас не ограничивает правительство. Эта идея во многом миф. Никто из нас не является обязанным только самому себе в буквальном смысле — этого просто не допускает биологический процесс. Даже величайшие гении понимают, что все их достижения опираются на работы, выполненные другими. Нотку скромности должен привнести простой умозрительный эксперимент. Попробуйте спросить себя: чего я добился бы, если бы мои родители жили в глухой деревне в Папуа — Новой Гвинее или Конго? Каждая американская компания выигрывает от верховенства закона, инфраструктуры и технологий, которые создавались веками. Стив Джобс вряд ли смог создать iPhone в отсутствие множества использованных в нем изобретений, многие из которых являются результатом исследований, финансировавшихся государством на протяжении предыдущей половины столетия.
Хорошо функционирующему обществу, таким образом, необходим баланс индивидуальных и коллективных действий. В первые десятилетия после революций Советский Союз и коммунистический Китай сместили этот баланс. Беспокойство сегодня вызывает то, что этот баланс смещаем мы, но уже в другую сторону.
В этой главе я хочу исследовать вопросы необходимости коллективных действий и пределов, в которых они необходимы. В предыдущих главах говорилось о том, что получилось не так, как надо с глобализацией и финансиализацией. Мы обрисовали последствия роста власти корпораций и ослабления позиции работников. Было показано, как это ведет к замедлению роста, усилению неравенства и фактическому ухудшению положения широких слоев населения. Как было отмечено, технический прогресс потенциально может еще сильнее ухудшить ситуацию. Вместе с тем ничто из этого не следует считать неизбежным. Изменениями вполне можно было бы управлять по-другому, так чтобы увеличить количество выигравших и сократить количество проигравших. Рынки сами по себе делают то, что им позволяют правила игры, то, к чему эти правила подталкивают их. Что нам требуется, так это другие правила игры — нам необходимы коллективные действия, направленные на реформирование нашей рыночной экономики. В каждой главе представлены конкретные предложения. Здесь мы попытаемся связать их вместе и сформулировать принципы, которые будут служить для нас ориентиром при осмыслении роли коллективных действий. После выработки общих принципов мы увидим, что нашей эволюционирующей экономике необходимо все большее участие правительства, а не сокращение всех расходов, которого добиваются многие консерваторы.
На протяжении последнего полувека экономисты формировали все более четкое представление об обстоятельствах, в которых для достижения общественных целей необходимы те или иные коллективные действия — и в которых рынки сами по себе не могут обеспечить приемлемые или справедливые результаты. Эта книга постоянно подчеркивает, например, вездесущие несоответствия общественной и частной выгоды — так, в отсутствие регулирования люди не учитывают размер ущерба от загрязнения окружающей среды в своих экономических подсчетах. Рынки сами по себе порождают слишком много загрязнений, неравенства и безработицы и слишком мало заботятся о фундаментальных исследованиях.
Существуют такие аспекты, как национальная оборона, от которых выигрывают все. Они относятся к «общественным благам» и должны предоставляться коллективно. Если бы мы полагались на частное предоставление общественных благ, то они были бы в дефиците. Люди или компании думают только о собственной выгоде, а не о более широком общественном благе.
Хотя оборона — самый очевидный пример, существует немало и других: так, рисоводческие общества выигрывали от наличия разветвленной системы каналов аналогично тому, как мы выигрываем от наличия сети хороших дорог, аэропортов, сетей электроснабжения, систем водоснабжения и канализации.
Накопление знаний — тоже общественное благо. В главе 1 подчеркивалось, что накопленные знания являются самым главным источником повышения уровня жизни. Все мы пользуемся такими изобретениями, как транзисторы и лазеры. Именно поэтому фундаментальные исследования должны финансироваться правительством.
В числе важнейших общественных благ следует назвать эффективное и справедливое правительство — нечто такое, от чего выигрывают все. Государственная поддержка людей и институтов, работающих в интересах общества, — в том числе независимых СМИ и аналитических центров, — необходима, если мы хотим получить хорошее правительство.
Есть немало и других сфер, где рынки плохо справляются с тем, чего от них ждут, и где коллективные действия могут повысить благосостояние людей. Причина существования разнообразных программ социального страхования (от пенсионных аннуитетов до медицинского обслуживания престарелых и страхования на случай безработицы) проста: это очень серьезные риски, оказывающие широкое воздействие на благосостояние людей, однако без вмешательства правительства рынок либо не обеспечивает страхования от них, либо предоставляет его только за очень высокую плату с высокими транзакционными издержками.
Динамичные экономики непрерывно изменяются, и рынки не справляются с этими изменениями самостоятельно. Наша экономика превращается в настоящее время из производственной в глобализированную, урбанизированную, сервисную и инновационную в сопровождении заметных демографических изменений.
К тому же координировать процессы в масштабной, сложной экономике трудно. До того как правительство начало проводить активную политику в сфере управления макроэкономикой, нередко наблюдались периоды затяжной безработицы. Кейнсианская политика сделала спады короче, а периоды роста продолжительнее. Сегодня в каждой большой стране есть государственный центральный банк, а большинство всерьез считает, что задача правительства заключается в стабилизации экономики.
Даже если рынки эффективны и стабильны, результаты их работы могут быть (и зачастую являются) социально неприемлемыми — слишком многие живут впроголодь, слишком большая часть богатства страны попадает в руки небольшой группы людей. Фундаментальная роль правительства — обеспечение возможности и социальной справедливости для всех. Недостатки рынков капитала приводят к тому, что те, кому не повезло родиться в бедной семье, не могут, опираясь на собственные силы или ресурсы своих родителей, раскрыть свой потенциал. Это несправедливо и неэффективно.
Вмешательство правительства во все эти виды деятельности принципиально важно. Двух мнений здесь быть не может. Однако, как правительство организует эту деятельность, вопрос более сложный. В некоторых сферах государство является намного более эффективным поставщиком услуг, чем частный сектор, — взять хотя бы обеспечение аннуитетами через программу социальной защиты или медицинское страхование в рамках программы Medicare.
В некоторых случаях частно-государственные партнерства, например в сфере создания инфраструктуры, оказываются эффективным способом предоставления услуг. Частная сторона предоставляет капитал для строительства дороги на государственной земле, управляет эксплуатацией дороги, скажем, в течение 30 лет и в конечном итоге передает ее государству. Нередко, однако, в таких партнерствах риск убытка берет на себя правительство, а частный сектор получает прибыль. Когда выясняется, что фирма заложила низкую цену, она просто отказывается от контракта; когда цена выше затрат, фирма оставляет себе прибыль. Это односторонняя ставка.
Приведенные примеры говорят о том, что правительство должно непредвзято выбирать наилучший способ организации производства и предоставления услуг. Идеология здесь неуместна. Практически религиозная вера в то, что частные фирмы всегда и везде работают лучше правительства, ошибочна и опасна.
Существует немало областей, в которых производство лучше всего оставить частному сектору. Это не означает, однако, что частный сектор должен иметь право делать все по своему усмотрению. Его необходимо регулировать. Нам нужно понять, почему и когда требуется регулирование, как лучше организовать процесс регулирования и почему во многих сферах проблема сегодня заключается не в излишнем, а в недостаточном регулировании.
В любом взаимозависимом обществе должно быть регулирование. Причина проста: действия каждого влияют на всех остальных, и без регулирования это влияние не принимается в расчет. Фирма, загрязняющая окружающую среду, сокращает продолжительность жизни и повышает риск заболевания легких у всех, кто дышит воздухом, — надо признать, что скорее всего не очень сильно, однако, когда таких фирм миллионы, эффект загрязнения усиливается. Очевидно, что фирма без моральных устоев, фокусирующаяся только на извлечении прибыли, вряд ли будет тратить деньги на ограничение выбросов.
Десять библейских заповедей были своего рода регулированием для простого общества, которое обеспечивало мирное сосуществование людей. Светофор — простой механизм регулирования, позволяющий транспортным потокам, идущим в разных направлениях, разъехаться. Чтобы увидеть выгоды такого и других видов регулирования, попробуйте посетить крупный город в какой-нибудь развивающейся стране и посмотрите на хаос, который творится в отсутствие светофоров.
Регулирование, необходимое для обеспечения функционирования современного общества, по определению должно быть сложным. Банки знают, как эксплуатировать других с помощью хищнического и недобросовестного кредитования. Крупные банки принимают на себя чрезмерные риски, в уверенности, что из-за размеров их не будут банкротить, что в случае возникновения проблем их спасут. Кризис 2008 г. — всего лишь самый свежий пример того, как правительство выручает банки из беды. Таким образом, попытка удержать банки от принятия чрезмерного риска и эксплуатации других вполне естественна. Банки отстояли дерегулирование, то есть отмену регулирования, мешающего им заниматься своими делишками. Одновременно они добились принятия законов, которые позволяют в случае банкротства осуществлять выплаты по их деривативам — рискованным продуктам, которые сыграли такую большую роль в обрушении экономики в 2008 г., — прежде выплат работникам и кому-либо еще. Иными словами, они получили то, чего хотели на самом деле: законодательство и регулирование, которые ставят банки в привилегированное положение по отношению ко всем остальным. Точно так же в 2008 г. и во время других кризисов банки добивались финансовой помощи со стороны правительства.
Таким образом, идея дерегулирования, которую банки так активно проталкивали, реально направлена на создание благоприятной для крупных банков структуры регулирования. Спрашивать всегда надо, какое регулирование, а не дерегулирование. Ни одна страна, ни одна экономика не может функционировать без законодательства и регулирования. Банки хотели получить права без обязанностей, регулирование и политику, которые дают им свободу эксплуатировать других и принимать чрезмерный риск и при этом освобождают от ответственности за их действия.
«Свобода» для одного может оборачиваться «несвободой» для другого. Право одного человека загрязнять окружающую среду вступает в противоречие с «правом» другого человека не умирать от этого загрязнения. Либерализация финансового рынка дала банкам право эксплуатировать других — и, в известном смысле, открыла перед ними возможность вытягивать деньги у всех нас, когда финансовый кризис вынудил страну выложить порядка триллиона долларов.
Каждое общество на своем горьком опыте знает, что некоторые пытаются разбогатеть не в результате изобретения более совершенного продукта или какого-либо иного вклада в общую копилку, а путем эксплуатации — эксплуатации рыночной власти, неполноты информации и, в особенности, тех, кто уязвим, беден или не слишком хорошо образован. Вот классический пример: поставщики фасованного мяса пытались обманывать потребителей, подсовывая им тухлое мясо, до тех пор пока Эптон Синклер не разоблачил их в своей книге «Джунгли» (The Jungle), вышедшей в 1906 г. Книга подняла такой шум, что отрасль стала просить о введении регулирования для восстановления доверия к ее продукции. А вот еще один пример: мало кто сомневается в том, что человек пойдет на все, пытаясь не допустить голодной смерти своих детей или купить для них необходимое лекарство, — в том числе и на заимствование под ростовщический процент. Именно поэтому во многих странах и религиях есть законы и предписания, запрещающие ростовщичество. Именно поэтому более гуманные богатые общества пытаются делать все возможное для того, чтобы не допустить попадания людей в такое экстремальное положение, в котором их могут эксплуатировать другие. В более широком смысле в обществе возникает (и должно возникать) беспокойство, когда в переговорной силе наблюдается слишком большая асимметрия.
Противники регулирования настаивают на том, что наша правовая система достаточно эффективно сдерживает эксплуатацию, что примеры осуждения преступников вроде Берни Мэдоффа, обманывавшего других, вполне убедительны. Это не так: регулирование необходимо прежде всего для того, чтобы уменьшить вероятность неправомерного поведения. Лучше предотвратить подобные действия, чем расхлебывать кашу после них, поскольку ущерб невозможно полностью возместить — пример Мэдоффа показывает это предельно ясно. Точно так же нам необходимо регулирование для предотвращения эксплуататорского поведения, например действий коммерческих колледжей, которые играют на естественном желании людей добиться успеха, но не дают им ничего ценного; или хищничества, которое было характерным для кредитования на докризисном ипотечном рынке и которым славится нынешнее микрокредитование.
Короче говоря, нам необходимо регулирование, чтобы заставить рынки работать должным образом — быть конкурентными, хорошо информировать участников и совершать такие сделки, в которых ни одна из сторон не пытается обманывать другую. В отсутствие уверенности в обоснованном регулировании рынки вообще могут исчезнуть. Кто будет покупать акции, когда высока вероятность того, что вас надуют?
Создать хорошую, эффективную систему регулирования непросто, однако нам уже известно, как сочетать знания и опыт со сдержками и противовесами. Нам необходимо всеми силами избегать политизации процесса регулирования. Конгресс устанавливает цели и задачи регулирования, а ответственность за детали регулирования берут на себя независимые, но подотчетные агентства, которые предельно беспристрастно реализуют намерение конгресса (по крайней мере, такова теория). Мы даже создаем правила, обеспечивающие справедливое и эффективное применение регулирования. Например, для всех основных норм наша система требует проведения оценки экономической целесообразности — взвешивания выгод от введения нормы относительно затрат. Обычно выгоды кратны затратам. Правило необходимо сделать открытым для высказывания «замечаний и предложений» — это прозрачный процесс высказывания возражений заинтересованными сторонами. Комментаторы могут предложить дополнения и изменения. (Конечно, мнение компаний весит намного больше мнения широкой публики, что может привести к самой идеальной, более ориентированной на бизнес системе регулирования.) Затем агентство, предложившее норму, должно ответить на комментарии и в результате выпустить окончательную версию. А у тех, кому не нравится эта норма, есть возможность оспорить ее в суде на том основании, что она не соответствует целям, поставленным конгрессом, что она противоречит другим правительственным правилам, нормам и предписаниям или что процесс введения этой нормы не был соблюден. Короче говоря, мы встраиваем широкие демократические гарантии в наш процесс регулирования. Это не означает, что все нормы идеальны. Зачастую мы располагаем далеко не полной информацией о том, в каком направлении будет эволюционировать рынок, а мир оказывается не таким, как мы ожидали. Бывает, мир изменяется, и норма, которая имела смысл до этого, становится бессмысленной. Все общественные институты допускают ошибки. Тем не менее мы проделали заслуживающую доверия работу по созданию системы, которая действует.
В настоящий момент, с учетом всех обстоятельств, нашей экономике необходимо усиление регулирования, по крайней мере в некоторых ключевых областях. Поскольку экономика быстро изменяется, регулирование не должно отставать от нее. Например, 20 лет назад мы не видели опасности выбросов углекислого газа. Теперь мы видим ее, и регулирование должно отражать это. Ожирение 20 лет назад не было такой проблемой, какой оно является сейчас. Теперь нам нужно защищать детей от сладких и соленых пищевых продуктов, вызывающих зависимость и способствующих расширению этой эпидемии. У нас не было 20 лет назад опиоидного кризиса, который в определенной мере спровоцирован фармацевтической отраслью. Коммерческие образовательные учреждения 20 лет назад не грели руки на студентах и полагающихся им правительственных кредитах.
Конфликт вокруг сетевого нейтралитета служит ярким примером необходимости регулирования и того, как крупные компании манипулируют системой в целях получения преимущества.
Сетевой нейтралитет предполагает, что интернет-провайдеры (в США всего три крупнейших интернет-провайдера — Comsat, Charter и AT&T, — так что этот рынок вряд ли можно назвать конкурентным) должны одинаково относиться к тем, кто пользуется интернетом, и, в частности, не предоставлять никому преимущество в скорости интернет-соединения. В 2015 г. сетевой нейтралитет стал неписаным законом, когда Федеральная комиссия по связи (FCC) выпустила свои «Принципы открытого интернета», превратившие интернет фактически в регулируемую коммунальную службу, где не было дискриминации пользователей (отсюда и термин «сетевой нейтралитет»). Однако всего два года спустя, в декабре 2017 г., Аджит Пай, председатель Федеральной комиссии по связи в администрации Трампа, аннулировал Принципы открытого интернета. У провайдеров теперь нет юридических ограничений на регулирование скорости доступа в интернет, предоставляемого разным онлайновым компаниям.
После ликвидации сетевого нейтралитета прошло слишком мало времени, чтобы говорить о том, к чему это приведет. Причина для беспокойства — разделяемого многими потребителями и экономистами, в представлении которых интернет является коммунальной службой, — заключается в том, что в условиях действия закона джунглей главенствовать будут сильные и могущественные. Крупные фирмы станут заключать более выгодные сделки с интернет-провайдерами, а интернет-провайдеры получат преимущество. Они наверняка превратят свою способность контролировать интернет в рыночную власть в сфере распространения контента (например, развлекательного) в сети.
Службы потокового видео наглядно показывают, как потеря сетевого нейтралитета может навредить конкуренции — поставить в невыгодное положение даже крупные и вроде бы могущественные фирмы. Netflix оперирует очень большими массивами данных — ее привлекательность для клиентов обусловлена быстрой и беспроблемной передачей видеоконтента, иными словами, больших потоков данных. Замедление интернет-трафика для Netflix, таким образом, нанесет серьезный удар по ее жизнеспособности как компании. Если интернет-провайдер создаст собственную службу потокового видео, конкурирующую с Netflix, то он сможет получить преимущество, ограничив доступ Netflix к широкополосному подключению.
В отсутствие сетевого нейтралитета монопольный интернет-провайдер может также отбирать у пользователей вроде Netflix значительную долю их прибыли, потребовав премию за доступ к высокоскоростному подключению. Если, скажем, Netflix не уступит, то есть не согласится платить выкуп, то интернет-провайдер может произвольным образом снижать скорость, даже когда нет проблем с пропускной способностью.
Противники сетевого нейтралитета твердят, что рынок уладит эту проблему: если потребители не получат желаемого, они перейдут к другому интернет-провайдеру, который обеспечивает надежную передачу данных с высокой скоростью. Однако при наличии всего трех крупных национальных интернет-провайдеров клиенты имеют ограниченный выбор. А если честно, то во многих частях страны у потребителей, нуждающихся в широкополосном подключении, есть всего лишь один вариант. Даже если когда-нибудь и появятся новые участники с более надежным интернет-обслуживанием, то, как сказал Джон Мейнард Кейнс (правда, по другому случаю), в отдаленной перспективе мы все умрем. Иначе говоря, Netflix может не дожить до этого момента. Понимание того, что интернет-провайдеры обладают такой рыночной властью, душит инновации в целой отрасли. Результат — усиление неравенства, свертывание инноваций и замедление роста.
Мы объяснили, почему необходимы коллективные действия. Это, однако, не означает, что их легко предпринять или что они всегда будут успешными. Коллективные действия имеют множество форм и осуществляются на множестве уровней. Масса неправительственных организаций и благотворительных фондов работает на благо общества. Наши некоммерческие университеты вроде Гарвардского и Колумбийского, получающие широкую поддержку в виде добровольных взносов, служат образцом самых успешных организаций, которые генерируют знания и передают их последующим поколениям.
Вместе с тем самым важным институтом, предназначенным для коллективных действий, является правительство. Здесь, однако, не все так просто: определенные группы или люди в обществе могут использовать полномочия, позволяющие правительству повышать благосостояние общества, для продвижения своих интересов за счет других. Это иногда называют «неэффективностью правительства», в отличие от рыночной неэффективности. Критики действий правительства заявляют (ошибочно), что его привлечение к устранению рыночной неэффективности сродни лекарству, которое хуже самой болезни, и что неэффективность правительства проявляется во всем. Как показывает эта книга, без правительства у нас ничего не получится — мы не можем допустить возврата к экономике джунглей. Нам необходимы действия со стороны правительства. Вопрос в том, как добиться, чтобы правительство действительно служило интересам всего общества. Самыми успешными странами оказываются те, что нашли правильный ответ на этот вопрос и создали сильное и эффективное правительство. Например, в странах Восточной Азии, которые быстро превратились из бедного захолустья в сильные развивающиеся рынки всего за несколько десятилетий, правительства играли центральную роль в преобразовании. Точно так же правительство играло центральную роль в развитии экономики США на протяжении всей истории страны.
Выясняя условия, когда участие правительства было успешным, а когда приводило к провалу, экономисты стали значительно лучше понимать, как не допустить неэффективности правительства. Многие случаи неэффективности связаны с тем, что называют «приватизацией государства», когда частные фирмы и богатые люди с помощью денег и влияния заставляют правительство продвигать их интересы. Нам нужно быть постоянно начеку, чтобы не допустить такой возможности и создать правила и институты, препятствующие этому.
Отцы-основатели также понимали, что критически настроенные и независимые СМИ принципиально важны для здоровой демократии. Еще одной принципиально важной чертой успешной демократии является прозрачность.
Многие критики взглядов, которые я проповедую в этой книге, сочетают скептицизм в отношении правительства с всеобъемлющей — и неоправданной — верой в рынки. Выше я уже упоминал о рыночном фундаментализме (который также называют неолиберализмом): идеях о том, что свободные рынки сами по себе являются эффективными и стабильными и что если просто позволить рынкам творить чудеса и обеспечивать рост экономики, то от этого выиграют все (это называется экономикой просачивания благ). Предыдущие главы развенчивают эти идеи, хотя кризиса 2008 г., периодических всплесков безработицы и нашего сильного неравенства и без того достаточно. Все эти проблемы были бы намного острее, если бы не масштабное вмешательство правительства.
На самом базовом уровне, как уже говорилось, рынки должны структурироваться с помощью правил и регулирования — как минимум, чтобы не позволять одной стороне или группе обманывать другие или перекладывать затраты на других (например, через загрязнение окружающей среды). Такие правила и регулирование должны устанавливаться государством.
Кроме того, есть немало вещей, которые рынки сами по себе не делают, — от защиты окружающей среды до достаточного инвестирования в образование, фундаментальные исследования и инфраструктуру, а также, как мы видели, обеспечения страхования от многих важных социальных рисков.
Реальная политика Америки XXI в. такова, что тем, кто пытается сохранить наш уровень жизни и ценности, которые я обозначил в этой книге, приходится убеждать страну в существовании альтернативной политики, которая в большей мере соответствует ее интересам и ценностям, чем текущий курс, то есть национализм и протекционизм Трампа, или курс на «рыночный фундаментализм», взятый Рейганом около четырех десятилетий назад. К сожалению, чаще всего социальные проблемы вроде права женщин на аборт и прав сексуальных меньшинств отвлекают наше внимание от фундаментальных вопросов экономики — от того, как добиться роста и обеспечить равенство.
В настоящее время, впрочем, главным препятствием для принятия выдвигаемых мною идей является отсутствие доверия к правительству. Даже если коллективные действия отвечают запросам общества, оно, с подачи консерваторов, все равно не доверяет правительству.
Доверие существует только тогда, когда есть уверенность в справедливости политической системы и в том, что наши руководители работают не для себя. Ничто не разрушает доверие сильнее, чем лицемерие и разрыв между обещаниями лидеров и их делами. Еще задолго до Трампа наши элиты и политические лидеры (в обеих партиях) создали условия для недоверия, проводя политику, которая помогала лишь им самим. Реальную выгоду от политики, которую они проводили в 1980-х и 1990-х гг., получили элиты: утверждение, что в выигрыше будут все, оказалось полнейшей своекорыстной чушью. А во время Великой рецессии 2008 г. с помощью той же политики те же самые элиты спасали себя: банкиры сохранили свои бонусы и работу, в то время как миллионы людей потеряли жилье, а десятки миллионов — работу. Произошло нечто ужасное, и это было не стихийное бедствие, не наводнение, случающееся раз в тысячелетие. Тем не менее, несмотря на то что каждый день приносит информацию о новых злодеяниях наших банков и банкиров, практически никто из них не ответил за свои поступки. Если это не было противозаконным, то оно должно стать таким. Правительство выбрало несколько «показательных» дел — небольшой китайский банк, банкир средней руки… Однако руководители банков, которых так щедро вознаградили за «успехи» своих институтов, за их миллиардные прибыли, остались безнаказанными. Им платят за прибыли банков, а не за их грехи.
Мы создали систему, где неравенство в правосудии имеет такие же масштабы, как в доходах, богатстве и власти. Неудивительно, что негодует так много американцев.
То, что возмущение приобрело такую форму, какую мы имеем, не является чем-то неизбежным. Его вполне можно было направить против тех, кто больше других виновен в бедах, с которыми столкнулся исчезающий средний класс, — против тех, кто ратовал за неконтролируемую глобализацию и финансиализацию и одновременно выступал против прогрессивного налогообложения и программ денежных трансфертов, помощи работникам, потерявшим работу в результате глобализации или пострадавшим от финансиализации, финансового дерегулирования и их последствий. Почему возмущение приобрело такую форму, какую мы имеем, — форму нападок на людей, которые отстаивают интересы народа, хотя и не в полной мере, — это вопрос, который наверняка вызовет немало споров в предстоящие годы. Возможно, все дело в том, что демократы на стороне Клинтон и Обамы оказались самыми лицемерными; республиканцы, по крайней мере, не притворялись, что заботятся о рядовых работниках. Возможно, это просто неудачное стечение обстоятельств: появление демагога, умеющего убедительно рассказывать историю о предательстве обыкновенных американцев «просвещенными» элитами, и использование такой способности для организации недружественного захвата Республиканской партии. На самом деле этот захват вовсе не был недружественным, поскольку подавляющая часть партии с готовностью принимала нетерпимость, женоненавистничество, национализм и протекционизм Трампа и даже беспрецедентный для мирного времени рост дефицита, позволяющий получить желаемое — снижение налогов для богачей и корпораций вкупе с дерегулированием. Заключая сделку с дьяволом, они сделали свои ценности и приоритеты предельно ясными.
Как распространяются идеи, возникшие в одном месте или нескольких, во многом остается загадкой. Ничто не является неизбежным, даже если складываются условия, которые делают тот или иной исход более вероятным. Германия вовсе не обязательно должна была пройти через гитлеровский кошмар, и было немало моментов, когда бизнес-элита могла выступить против. Мы не знаем, что произошло бы, случись такое, однако это как минимум дало бы шанс изменить ход истории. Напишет ли кто-нибудь через полвека такое же о нынешнем американском бизнес-сообществе?
Наша экономика XXI в. заметно отличается от экономики XX в. и еще больше от того, о чем писал Адам Смит на заре промышленной революции. Эти изменения сделали настоятельной необходимостью значительное расширение роли правительства по сравнению с той, что оно играло в предыдущих эпохах. Ниже я представляю шесть особенностей нынешней, изменившейся экономики, каждая из которых требует более широких коллективных действий.
Инновационная экономика. Производство знаний отличается от выпуска стали или другого обычного товара. Рынки сами по себе не обеспечивают достаточного финансирования фундаментальных исследований, живительного источника всех остальных достижений. Именно поэтому правительство должно играть центральную роль как минимум в их финансировании.
Урбанизированная экономика. По мере индустриализации и перехода в постиндустриальную эру наше общество все более урбанизируется. У городских агломераций есть явные преимущества, однако этими образованиями трудно управлять. В густонаселенных кварталах действия одного человека могут сильно влиять на других. В отсутствие правил дорожного движения возникают пробки и бесчисленные аварии. В отсутствие регулирования защиты окружающей среды и здравоохранения города станут неприглядным местом, каким они были когда-то, с короткой продолжительностью жизни и массовыми болезнями. Шумовое загрязнение делает жизнь еще более неприглядной. «Разрастающиеся без планов» города в развивающихся странах наглядно показывают, насколько невыносимой может быть жизнь в городах без зонирования.
Экономика с планетарными ограничениями. Во времена Смита даже не представляли, насколько хрупка окружающая среда. Сегодня мы подобрались к пределам нашей биосферы. Рынки сами по себе способны превратить города в места, непригодные для жизни: вспомните хотя бы лондонский смог или смог в Лос-Анджелесе. Рынок самостоятельно не очистит эти города: только государственное регулирование заставляет изменить поведение. Оно обеспечивает огромную выгоду для всех, не слишком обременяя каждого человека и фирму.
Сложная экономика. Управление экономикой в мире Адама Смита, с его фермами и булавочными фабриками, отличается от управления постиндустриальной, глобализированной и финансиализированной инновационной экономикой. Тогда колебания деловой активности были связаны в значительной мере с погодой. За две сотни лет, однако, мир был свидетелем масштабных колебаний деловой активности с огромными социальными издержками. Кризис 2008 г. был не стихийным бедствием — это рукотворное событие, нечто, порожденное нашей системой. Наша система подвела нас по многим меркам — мы до сих пор расхлебываем экономические и политические последствия этого. Более сложная система с более значительным числом взаимосвязей, где каждый участник рынка пытается предельно увеличить прибыль, оказывается более хрупкой.
Непрерывно изменяющаяся экономика. Экономика всегда изменяется. Мы перешли от аграрной экономики к производственной, а от нее — к экономике обслуживания. Мы глобализировались и финансиализировались. Теперь нам нужно научиться управлять сложной, урбанизированной экономикой в планетарных границах и с быстро стареющим населением. Это ставит новые задачи по распределению дохода и благ между поколениями. Как я уже отмечал, рынки не слишком хорошо справляются с процессами перехода: в определенной мере это связано с тем, что в секторах, находящихся в упадке, нет ресурсов для инвестиций, которые нужны для обновления и перехода в будущее. Детройт, штат Мичиган, и Гэри, штат Индиана, мой родной город, показывают, что происходит, когда все оставляют на откуп рынку. Страны, которые помогают обычным гражданам и населенным пунктам, попавшим в тяжелую ситуацию, приспособиться к изменениям, например Швеция, имеют более динамичную экономику и государственное устройство, более открытое для изменений.
Глобализированная экономика, где происходящее внутри отдельной страны нередко зависит от того, что происходит за ее границами. Мы стали более взаимозависимыми, более подверженными рискам, которые неподконтрольны большинству людей. Для управления этой взаимозависимостью, этими рисками необходимы глобальные коллективные действия, однако экономическая глобализация опережает политическую, то есть создание институтов управления экономической глобализацией. Все бремя ложится на наше государство, однако по мере возрастания этого бремени его способность реагировать уменьшается, особенно когда наши консерваторы настаивают на отказе от реагирования. Глобализация и сама играет немалую роль в уменьшении этой способности: она открывает новые возможности для уменьшения налогов и уклонения от их уплаты. Некоторые утверждают (ошибочно), что для конкуренции в глобализированном мире необходимо снижать налоги и сокращать правительственные программы.
В этой главе речь шла о необходимости коллективных действий. Действуя сообща и согласованно, можно добиться намного большего, чем в одиночку. Существует множество форм объединения людей для сотрудничества. Они создают товарищества и корпорации для производства, клубы и общественные организации для неформального общения, добровольные объединения и неправительственные организации для реализации общей идеи. Они создают профсоюзы для заключения коллективных договоров и участвуют в коллективных исках — совместных действиях группы лиц, пострадавших от, скажем, деятельности какой-нибудь компании, когда понятно, что в одиночку не добиться компенсации. Одна из стратегий корпораций и консерваторов заключается в сохранении существующего дисбаланса власти путем создания препятствий для подобных коллективных действий — усложнения процедуры создания профсоюзов, затруднения подачи коллективных исков или обращения в государственные суды.
Правительство — это одна из самых важных форм совместной работы. Отличие правительства от всех других форм сотрудничества заключается в праве принуждения: оно может заставлять людей и институты воздерживаться от чего-либо (например, от ношения огнестрельного оружия, из которого можно убить соседа или причинить другой вред) или, наоборот, делать что-то (платить налоги, чтобы содержать армию, которая будет защищать нас). Поскольку в современном обществе у нас есть масса возможностей помогать и вредить друг другу, правительство неизбежно становится большим и сложным. Из-за «проблемы безбилетника» — когда многие хотят получать выгоду от предоставляемых государством товаров и услуг, от защиты, обеспечиваемой армией, полицией и пожарной службой, до фундаментальных знаний, получаемых в государственных лабораториях, и защиты окружающей среды, не выплачивая справедливого взноса на покрытие затрат — взносы в бюджет должны быть обязательными, то есть имеющими форму налогов. Решения о том, что правительство обязано делать, а что нет, как ему следует делать это и кто будет платить, таким образом, должны приниматься в рамках политического процесса.
Политические институты, как рыночные структуры, являются сложными — у них есть полномочия, позволяющие делать добро, но они могут приносить и вред. Их можно использовать для перекачивания благ от бедняков и среднего класса к богатым; для принудительного осуществления, сохранения и обострения существующих властных взаимоотношений; для усугубления социальной несправедливости вместо ее устранения. Они могут служить инструментом эксплуатации вместо того, чтобы быть инструментом ее предотвращения.
Создание общественных институтов, повышающих вероятность превращения правительства в эффективную силу добра, было задачей демократий с самого начала. Именно такая задача стоит перед США сегодня. В следующей главе предлагается ряд кардинальных реформ, необходимых для того, чтобы наша демократия работала в интересах большинства граждан, а не только служила небольшой группе людей из высшего слоя общества. В последующих главах показано, как в условиях этой реконструированной демократии мы можем реконструировать нашу экономику, чтобы сделать ее более конкурентной, более динамичной и более справедливой, позволяющей вновь сделать жизнь на уровне среднего класса доступной для большинства американцев.
Войти с помощью соц. сетей: