Достойная жизнь для всех

Сочетание рынков, гражданского общества, государственного регулирования и программ вроде бесплатного образования определило облик жизни среднего класса с хорошей работой в прошлом веке и сделало жизнь работников намного лучше той, что они вели за 100 лет до этого. Однако за последние 40 лет мы, похоже, стали принимать уровень жизни среднего класса как нечто само собой разумеющееся и успокоились. В результате большая часть граждан с трудом поддерживает этот образ жизни, а для значительного числа граждан он стал вообще недоступным. Когда заработная плата во многих частях самой процветающей страны мира стагнирует или снижается на протяжении полувека, понятно, что это ненормально. Реформы, о которых говорилось в предыдущей главе, нацелены на то, чтобы зарплаты, получаемой на руки каждым работником, как минимум хватало на жизнь в Америке XXI в. Они также дают надежду на восстановление устойчивого роста. Вместе с тем их недостаточно для того, чтобы позволить многим американцам вести достойную жизнь на уровне среднего класса.

В последние десятилетия рынки не слишком хорошо справлялись с созданием основ достойной жизни для всех. Некоторые их провалы хорошо известны в настоящее время: рынки, например, предпочитают страховать только здоровых и тратят огромные ресурсы на отделение людей с крепким здоровьем от всех остальных. Однако общество, где страхование могут получить только здоровые, нельзя считать продуктивным или нормальным. Рынки также могут успешно создавать условия для обеспечения образования детей богатых, однако общество, в котором только дети богатых получают хорошее образование, нельзя называть ни справедливым, ни эффективным.

Консерваторы иногда говорят, что попытки исправить провалы рынков и преодолеть их ограничения прекрасны, но они стоят денег. Это нечто такое, что мы не можем позволить себе сейчас, особенно с учетом нашего огромного государственного долга. Такие рассуждения — чистейший вздор. Значительно более бедные страны лучше нас справляются с проблемами здравоохранения своих граждан, создания возможностей получения образования для всех и других необходимых условий достойной жизни.

В действительности Соединенные Штаты делали это лучше всех примерно 60 лет назад. В конце Второй мировой войны мы были намного сильнее обременены долгами и намного беднее — доход на душу населения тогда составлял всего четверть от того, что мы имеем сейчас. Тем не менее после войны мы могли позволить себе бесплатное образование в лучших школах для всех, кто сражался на войне, в соответствии с законом о льготах для военнослужащих, то есть практически всех молодых мужчин и многих женщин за исключением афроамериканцев, которые были лишены многих преимуществ, предоставляемых законом. Точно так же при президенте Эйзенхауэре мы расширили сеть общенациональных дорог и приняли закон об образовании для нужд национальной обороны, положивший начало широкой программе развития науки и техники. При президенте Джонсоне была принята программа медицинского обслуживания престарелых Medicare, а при президенте Никсоне мы расширили систему социальной защиты. Раз мы могли позволить себе все это тогда, то можем и сейчас. Это вопрос выбора — мы просто делаем неправильный выбор.

Центральной идеей представленных ниже предложений является государственный вариант. Правительство доказало, что оно более эффективно, чем частный сектор, во многих сферах. Стоимость администрирования государственных программ пенсионного обеспечения составляет малую долю того, во что оно обходится частному сектору. Страны с государственной системой медицинского обеспечения тратят на нее меньше и получают более высокие результаты, чем американская система, ориентированная на прибыль. Американцы, однако, ценят возможность выбора. Предлагая государственный вариант, правительство создает альтернативу, базовую программу предоставления таких продуктов, как медицинское страхование, пенсионный аннуитет и ипотечное кредитование. Конкуренция между государственным и частным секторами наносит сокрушительный удар по рыночной власти. Она расширяет возможность выбора для граждан, смягчая в определенном смысле довлеющее над ними чувство бессилия, которое обусловлено узостью выбора и, зачастую, злоупотреблениями в частном секторе. Это придает гражданам уверенность и вселяет чувство более полного контроля над собственной жизнью.

Государственные и частные программы могут долгое время сосуществовать на некоторых рынках (как это происходит сегодня в сфере обеспечения дохода после выхода на пенсию). В одних случаях частный сектор сможет справиться с созданием индивидуальных программ, которые лучше удовлетворяют потребности конкретных людей. В других случаях, кроме, пожалуй, определенных ниш, ориентированных на очень богатых людей, частный сектор самоустранится. Он просто окажется неконкурентоспособным. Ну а в каком-то случае большинство граждан станет обращаться к нему. Однако государственный вариант будет всегда конкурировать с частными предложениями, расширять выбор и заставлять частный сектор повышать эффективность, конкурентоспособность и качество услуг, ну и, конечно, снижать цены.

К сожалению, наша страна движется совсем не в том направлении. Президент Обама предложил государственный вариант в виде закона о доступном медицинском обслуживании. Частный сектор, не желая конкурировать, добился его устранения.

Америка всегда гордилась своей «американской исключительностью», то есть тем, что она непохожа и стоит особняком от других стран в силу уникальной истории. В последнее время эта исключительность приобрела зловещий оттенок: более высокое неравенство людей и возможностей, более высокое число заключенных и более низкая — и непрерывно снижающаяся — средняя продолжительность жизни, чем в других странах с сопоставимым уровнем доходов. Американская частная система медицинского страхования намного более затратна и менее эффективна, чем государственные программы в Европе. Все это как минимум говорит о необходимости получше присмотреться к тому, что делается в других местах. Америка должна оставить свою высокомерную уверенность в том, что нам нечему учиться у других стран. Они очень внимательно следят за тем, что делается у нас, и, когда видят что-то работоспособное и подходящее им, применяют это у себя. Нам следует действовать так же.

Доступ к медицинскому обслуживанию для всех

Закон о доступном медицинском обслуживании (получивший название Obamacare) был хорошим стартом в обеспечении всех американцев доступом к медицинским услугам. У нас много чего требует улучшения, особенно с учетом отказа некоторых штатов от участия в расширенной программе Medicaid (медицинское обслуживание для неимущих). Вместо этого, однако, в некоторых аспектах ситуация ухудшается, в частности после принятия налогового закона 2017 г., который отменил обязательность страхования для всех граждан. Отмена обязательного страхования вместе с правилами, запрещающими дискриминацию на основе существующих заболеваний, создает смертельную спираль в частном страховании: здоровых людей исключают из системы, пока им не потребуется страховка, а потом повышают страховую премию, поскольку полис покупают только в случае заболевания. Это приводит к росту числа отказывающихся от страхования относительно здоровых людей и к еще большему повышению премии. Если мы хотим, чтобы система страхования охватывала всех — а для этого есть весомые экономические и социальные причины, — то нам необходимо государственное страхование по образцу европейских систем единого плательщика, или обязательное страхование людей в частных компаниях по образцу Obamacare, или масштабное государственное субсидирование страховых фирм. В обществе, где так мало социального единства — каждый сам за себя, — идея субсидирования больных за счет здоровых может показаться нежелательной, если забыть о том, что все мы в конечном итоге теряем здоровье. Даже среди самых здоровых по мере приближения кончины к врачам не обращаются только те, кто умирает неожиданно.

Причина, по которой Трамп и республиканцы не придумали альтернативы Obamacare («отменить и заменить»), заключается в том, что другого решения нет. Обама и демократы очень много работали над созданием системы, в которой те, кто уже застрахован, могут сохранить свою страховку, а все остальные должны быть охвачены страхованием. Это была не идеальная система, а концепция, которую можно совершенствовать со временем.

Критически важная часть — государственный вариант — так и не прошла через конгресс. Этот вариант сделал бы Medicare доступной для всех, кому она требовалась, за определенную плату. Иначе говоря, никто не остался бы без страхования, даже если бы все частные страховые компании отказались предоставлять его где-нибудь, и одновременно появилась бы конкуренция, ограничивающая злоупотребление рыночной властью в секторе, где из-за небольшого числа фирм в большинстве регионов для этого есть все возможности.

Трамп и республиканцы, отменив обязательность страхования для всех граждан, вполне могли бы свести на нет и закон Obamacare, который получил огромную популярность. Если бы это случилось, многие миллионы американцев остались бы без медицинского страхования, в частности те, у которых уже есть заболевания. Многим миллионам пришлось бы платить более высокую премию, что особенно тяжело, когда ты стареешь и теряешь здоровье, то есть в тот самый момент, когда страхование требуется больше всего, а человек не в состоянии позволить его себе. Подходов здесь может быть только два — восстановить обязательность страхования и государственные субсидии, но на этот раз уже с государственным вариантом, или принять систему единого плательщика, где правительство (как «единый плательщик») обеспечивает базовым медицинским страхованием всех. Как показывает практика Великобритании, вполне можно иметь сильный частный рынок дополнительного страхования и одновременно страховую систему единого плательщика.

Пенсионное обеспечение

Люди, проработавшие всю свою жизнь, заслуживают достойного пенсионного обеспечения. Они не должны волноваться о том, будет ли у них возможность свести концы с концами в старости, не придется ли им жить на подачки какой-нибудь благотворительной организации, существовать на иждивении детей или подрабатывать в McDonald’s, не придется ли мириться со значительным снижением уровня жизни. Конечно, как говорилось в предыдущей главе, правительство должно позаботиться о том, чтобы пожилые люди, которые способны работать и хотят этого, могли найти полноценную работу, где нужны их опыт и образование.

Консерваторы не оставляют попыток урезать социальное страхование, ключевую часть пенсионного обеспечения большинства американцев. При обсуждении вопросов социального страхования они оперируют термином «предоставление права», пытаясь представить программу как подарок, а не то, что честно заработано: люди платят отчисления на социальное страхование на протяжении всей своей трудовой жизни точно так же, как если бы они приобретали пенсионный аннуитет. Однако между ними есть существенная разница: частный сектор менее эффективен из-за более высоких транзакционных издержек, старается как можно больше снять в виде прибыли и предоставляет не такое широкое покрытие рисков, но при этом он более жестко связывает размеры взносов и выплат.

Президент Джордж Буш–младший пытался приватизировать сферу социального страхования, позволить частным рынкам эксплуатировать людей, положиться на непредсказуемость фондового рынка, крах которого может в одно мгновение уничтожить пенсионные накопления. Особенно горько думать об этом сейчас, глядя через призму Великой рецессии, спровоцированной крупнейшими банками Америки, теми самыми финансовыми институтами, которые, как предполагалось, должны заботиться о защите пенсионных накоплений. Перед теми, кто не полностью лишился накоплений в результате финансового кризиса, встала новая проблема, на этот раз созданная Федеральной резервной системой, которая доблестно пыталась возвратить экономику к жизни на фоне упорного нежелания республиканцев в конгрессе предоставить так необходимые налоговые стимулы. Когда ФРС снизила процентные ставки почти до нуля, тем, кто благоразумно вложил свои деньги в правительственные облигации, осталось лишь попрощаться с пенсионным доходом. Разорение имело такой же размах, что и при безудержной инфляции или рыночном крахе.

В других странах даже до Великой рецессии те, кого вынудили положиться на частные пенсионные счета, теряли в некоторых случаях от 30 до 40% пенсионных выплат из-за комиссий, взимаемых управляющими фирмами. Причиной, по которой частный сектор берется управлять пенсионными счетами, является, конечно, комиссия — иными словами, приватизация ведет к простому перекладыванию денег из карманов пенсионеров в карманы банкиров. Факты говорят о том, что банкиры вряд ли могут получать на чем-то еще более высокую или гарантированную прибыль.

Еще хуже то, что многие американцы становятся жертвой финансовых хищников, выискивающих тех, кого можно эксплуатировать, взимая чрезмерную и зачастую скрытую комиссию.

Вывод предельно ясен: американцы не могут полагаться на рынок, когда дело касается пенсионного обеспечения. Колебания рыночной стоимости и генерируемых доходов слишком велики, а банкиры слишком алчны. Американцам нужна альтернатива — не урезание программы социального обеспечения, которого добиваются консерваторы, а ее возрождение на прочной финансовой основе и с предоставлением государственного варианта. С точки зрения предоставления государственного варианта легче всего было бы позволить людям вносить дополнительные средства на их счета социального обеспечения с соразмерным увеличением пенсионных выплат.

Государственный вариант обеспечил бы эффективную конкуренцию с частным сектором и, возможно, подтолкнул бы банки и страховые компании к предложению более подходящих финансовых продуктов, с более низкой стоимостью и комиссиями. Государственный вариант в действительности может служить даже лучшим инструментом стимулирования надлежащего поведения, чем регулирование. Конечно, представители финансового сектора будут решительно против подобных государственных вариантов. Они много рассуждают о своей вере в конкуренцию, но, когда доходит до дела, отдают предпочтение спокойной жизни.

Составной частью возрождения программы социального обеспечения должно быть расширение набора инструментов, в которые она может инвестировать, помимо низкодоходных облигаций правительства США. Одной из возможностей должно быть вложение средств в какой-нибудь крупный фонд акций или в облигации, выпущенные вновь созданным банком инфраструктурных инвестиций, о котором мы говорили выше (американская версия Европейского инвестиционного банка). Отдача инфраструктурных инвестиций в нашей экономике очень высока. Направление ее небольшой части держателям облигаций — скажем, на уровне 5% — должно сразу придать трастовому фонду социального обеспечения устойчивое положение.

Собственное жилье

Финансовый кризис 2008 г. наглядно продемонстрировал недостатки не только сферы пенсионного обеспечения, но и сферы жилищного финансирования. Миллионы американцев потеряли свое жилье, во многих случаях в результате хищнической и мошеннической практики американской финансовой системы. Наша система ипотечного кредитования развалилась, хотя федеральное правительство продолжает гарантировать подавляющую массу кредитов. Американские финансовые институты дали ясно понять, что они не собираются принимать «реформы», которые заставят их нести ответственность за риски, связанные с выдаваемыми кредитами. Фактически они заявляют, что не могут отвечать за финансовые продукты, которые сами же создают! После кризиса прошло десятилетие, а мы все еще не пришли к согласию в вопросе о том, в каком направлении нам двигаться. Ответ здесь простой — признать, что изменения в современной технологии и методах обработки информации позволяют создать систему ипотечного кредитования XXI в. Центральными проблемами любой системы ипотечного финансирования являются проверка кредитоспособности потенциальных заемщиков (подтверждение того, что конкретный дом подходит для конкретной семьи и что его стоимость адекватна) и обеспечение исполнения условий кредита, в частности своевременного получения платежей.

Для первого критическое значение имеют исторические данные по доходу семьи. База таких данных уже существует и находится в государственном секторе — в Администрации социального обеспечения и Налоговой службе США. Эту информацию не нужно распечатывать, передавать, проверять и потом снова вводить в корпоративную базу данных. Другим важным источником информации является база данных по операциям с недвижимостью, позволяющая кредитору оценивать стоимость обеспечения. Здесь опять, поскольку все продажи проходят государственную регистрацию, существует полная база данных, на основе которой можно очень точно оценить текущую стоимость любого объекта недвижимости.

Для предоставления ипотечного кредита нужна и другая информация, например о том, будет ли заемщик сам жить в доме или он собирается сдавать его в аренду. Такие данные по большей части тоже включаются в налоговую декларацию — люди могут вычитать процентные платежи по кредиту на основное жилье или декларировать доход от сдачи жилья в аренду, который облагается налогом по другой ставке. Хотя в преддверии кризиса 2008 г. наблюдалось массовое представление ложных сведений в процессе секьюритизации (когда ипотечные кредиты объединялись в пулы для выпуска «ценных бумаг», которые затем продавались инвесторам). С налоговой службой, надо думать, такое вряд ли пройдет уже потому, что последствия могут быть намного серьезнее.

Эти факторы указывают на возможность использования Налоговой службы в качестве организации, отвечающей за ипотечные платежи. К тому же это обойдется намного дешевле.

Эта информация и снижение транзакционных издержек должны значительно снизить стоимость выпуска и управления ипотечными кредитами. Тридцатилетнюю ипотеку с 20%-ным первоначальным взносом можно было бы в результате предоставлять под процент чуть выше того, под который правительство заимствует на рынке, и оно даже получало бы прибыль. С целью помощи американским семьям в управлении риском, связанным с домовладением, можно создать новые ипотечные продукты, например такие, которые допускают уменьшение платежей при значительном падении дохода семьи с соответствующим увеличением срока погашения ипотеки. Это не только снизило бы риск обращения взыскания на заложенную недвижимость, но и облегчило бы положение людей, оказавшихся в тяжелой ситуации из-за потери работы или серьезной болезни.

Наши рынки, по существу, плохо помогают своим клиентам в управлении риском. Банкиров больше интересует максимальная эксплуатация людей и повышение комиссионного вознаграждения. Для этого они создавали токсичные ипотечные инструменты, то есть инструменты, которые увеличивали риски для заемщиков. Именно поэтому миллионы американцев потеряли свои дома, в том числе и те, которые имели полностью оплаченное жилье, но поддались на уговоры банкиров «получить выгоду» от значительного роста стоимости жилья, взяв кредит под залог жилой недвижимости. Им говорили, что они просто не могут ничего потерять — зачем ждать до конца жизни, когда можно прямо сейчас наслаждаться дарами бума на рынке жилья? Но люди, конечно, потеряли то, что у них было.

Система ипотечного кредитования во главе с правительством, которую мы имеем сейчас, представляет собой частно-государственное партнерство, где частная сторона получает прибыль в форме высокого комиссионного вознаграждения, а государство берет на себя убытки. Это совсем не тот эффективный капитализм, о котором пишут в учебниках и который отстаивают защитники свободных и ничем не ограниченных рынков, а сложившийся на практике эрзац-капитализм американского стиля. Это совсем не та рыночная экономика, к которой мы должны стремиться, которая должна вести к повышению уровня жизни.

Нам нужен, короче говоря, ипотечный рынок с инновационным государственным вариантом, о котором шла речь выше. Такой рынок должен не только позволить большему числу американцев иметь собственный дом, но и дать им возможность сохранять свои дома, свой самый ценный актив.

Образование

Все американцы хотят, чтобы их дети могли полностью реализовать свой потенциал, а для этого необходимо дать им лучшее образование в соответствии с индивидуальными талантами, потребностями и склонностями. К сожалению, наша система образования не поспевает за требованиями времени. Девятимесячный учебный год и короткий учебный день, возможно, отвечали потребностям аграрной экономики XIX — начала XX в. и миру домашних хозяек, но они не подходят сегодняшнему миру. Существующая структура образования тоже не соответствует современным достижениям в сфере технологии, которые дают человеку возможность мгновенного получения информации, еще недавно доступной только в лучших библиотеках.

Самое главное — наша система образования стала одной из значимых причин усиления неравенства: существует тесная связь между доходом родителей и уровнем образования ребенка, а с образованием, в свою очередь, связан будущий доход. Таким образом, из-за своих недостатков государственная система образования обостряет проблему передачи преимущества от поколения к поколению, вместо того чтобы, как это было когда-то, играть роль важной уравнивающей силы в обществе.

Для уравнивания возможностей получения образования необходима всеобъемлющая программа — от доступности дошкольного образования для всех до доступа в колледжи и университеты для всех — без обременительных студенческих кредитов. Сейчас, как мы знаем, значительные разрывы наблюдаются уже при поступлении детей в школу. Существенно улучшить ситуацию могли бы программы дошкольного образования.

Существует множество путей обеспечения всеобщего доступа к высшему образованию — снижение стоимости обучения и привязанные к доходу государственные кредиты, где выплаты зависят от будущего дохода заемщика. Условия можно подбирать так, чтобы долг не был таким обременительным, как сейчас. Такая система очень успешно работает в Австралии, и она вполне может быть работоспособной у нас. Моя цель здесь заключается не в оценке достоинств этих альтернатив, а в демонстрации не только того, что мы можем позволить себе всеобщий доступ, но и того, что нам нельзя уходить от этих инвестиций. Обеспечение доступа к образованию для всех на приемлемых условиях должно стать центральной частью программы повышения уровня жизни всех американцев.

В стране существует застарелая проблема: у нас миллионы молодых людей обременены студенческими кредитами, погасить которые они не могут, — общий долг составляет порядка $1,5 трлн. Это разрушает их жизни, заставляет откладывать создание семьи и покупку дома и даже отказываться от работы, которая нравится, — все силы уходят на погашение тяжелого долга. Это также наносит вред нашей экономике.

Ситуацию ухудшает то, что финансовый сектор, использовав все свое влияние, сделал практически невозможным погашение долга через процедуру банкротства. Такое положение необходимо изменить: почему с тем, кто занял деньги для инвестирования в свое развитие, должны обращаться хуже, чем с тем, кто занял деньги на покупку яхты?

Нам нужен государственный вариант — студенческие кредиты, предоставляемые государством. Тем, кто уже обременен студенческим кредитом, необходимо предоставить возможность конвертировать частный кредит в государственный. Государственные кредиты должны, в свою очередь, полностью трансформироваться в кредиты с погашением в зависимости от дохода и предоставляться под процент, немного превышающий тот, под который заимствует правительство: нам не следует зарабатывать на молодых людях, пытающихся добиться чего-то в жизни.

Помимо прочего, система среднего образования, которая так сильно зависит от местных налогов, как наша, обеспечивает в бедных округах менее качественную подготовку, чем в богатых округах. Эта проблема, к сожалению, обостряется все больше, однако у нас есть возможность изменить положение. Федеральное правительство должно заинтересовать штаты в более равномерном распределении финансирования между богатыми и бедными округами, оно также должно выделять больше средств на уравнивание образовательных возможностей в штатах. Кроме того, поскольку бедным необходимо помочь наверстать упущенное, федеральное правительство должно оказывать более специализированную поддержку тем районам, где много бедняков.

Выводы

Для обеспечения достойной жизни требуется не так уж и много: людям нужна прилично оплачиваемая работа и минимальное социальное обеспечение до и после выхода на пенсию, возможность дать образование детям, возможность купить собственное жилье и, конечно, доступ к хорошему медицинскому обслуживанию. В каждой из этих областей капитализм американского типа оставляет за бортом большие группы населения. Мы можем изменить ситуацию к лучшему. Изложенная выше программа — это лишь начало. Она не может полностью решить глубинные проблемы, существующие со времен Рейгана. Нам следовало бы как-то помогать тем, кто потерял работу и не имел квалификации, соответствующей новым технологиям. Но мы не делали этого. Нам требовались более эффективные системы здравоохранения и образования. Но мы не занимались этим. Нам следовало бы поддерживать города, страдающие от деиндустриализации и разрушения местного сообщества. Но мы не обращали на них внимания. Теперь мы расплачиваемся за эти промахи. Историю изменить невозможно, поэтому нам не стоит пытаться вернуться в прошлое. Нам нужно делать все от нас зависящее с учетом того, что мы имеем.

Программу, которую я представил, можно осуществить несмотря на существующие ныне финансовые ограничения. Мы вполне способны сделать уровень жизни наших семей выше, а экономику сильнее. Тем, кто утверждает, что у нас нет возможности для этого, я скажу так: мы, как богатая страна, не имеем права не сделать так, чтобы жизнь на уровне среднего класса была доступной для большего числа наших граждан.

Другой мир возможен, и эта прогрессивная программа поможет нам создать его.

Отправить