Глава 52

Административное государство

Финансовый кризис обнаружил еще одну особенность финансовой системы. Формально банки являлись, пожалуй, самыми регулируемыми организациями в финансовой системе. Однако многочисленным ведомствам, чья задача как раз и состояла в регулировании банков и их деятельности, почему‐то не удалось предвидеть, что при кризисе ликвидности они просто посыплются, как костяшки домино. Одно из объяснений этой загадки – в том, что федеральное правительство выродилось в “административное” или “управленческое” государство (как его иногда называли) – иерархическое и бюрократическое по характеру своего функционирования, усердно производившее на свет все более усложненные правила, которые приносили не ожидаемые, а ровно противоположные результаты.

Рождение административного государства можно отнести к началу 1970‐х годов, когда конгресс начал выдавать разрешения на учреждение новых регулирующих органов – таких как Агентство по охране окружающей среды и Комиссия по безопасности потребительских товаров. В 1950 году Свод федеральных нормативных актов США (US Code of Federal Regulation, CFR) занимал 23 тысячи страниц. С 1951 по 1970 год он удлинился на 21 тысячу страниц, с 1971 по 1990 год вырос еще на 62 тысячи страниц, а между 1991 и 2010 годами к нему добавилось еще 40 тысяч страниц. При Джордже У. Буше конгресс расширил федеральные нормы и правила в отношении начального и среднего школьного образования (закон “Ни одного отстающего ребенка” 2001 года), финансирования выборов (закон Маккейна – Файнголда о реформе избирательных кампаний 2002 года), корпоративного управления (закон Сарбейнза – Оксли 2002 года) и рационального использования энергетических ресурсов (закон об энергетической независимости и безопасности 2007 года). Однако ни одна администрация не породила такого множества проектов законов и нормативов, как администрация Обамы во время его первого президентского срока. Историю его президентства можно было бы коротко представить в виде бесконечных обещаний: увеличить занятость (создать “стимул”), снизить риск финансового кризиса и обеспечить всеобщее медицинское страхование. Каждая из этих инициатив приводила к значительному разрастанию административного государства. Закон Додда – Франка о реформировании Уолл-стрит и защите потребителей занял 848 страниц и привел к учреждению двух новых ведомств: Совета по надзору за финансовой стабильностью и Бюро защиты интересов потребителей. Закон о защите пациентов и доступном медицинском обслуживании (Affordable Care Act, ACA, неофициально Obamacare) составил 961 страницу (вместе с законом об урегулировании здравоохранения и образования) и привел к созданию Независимого консультативного совета по платежам. Еще более громоздкими стали законы, составленные для осуществления проекта Транстихоокеанского партнерства – торгового соглашения между двенадцатью странами Азиатско-Тихоокеанского региона. В них было уже более 5554 страниц, больше двух миллионов слов, и в распечатанном виде они представляли собой чуть ли не метровую стопку бумаги.

Кроме того, и Obamacare, и закон Додда – Франка породили огромное множество новых правил и нормативов. После принятия ACA правительственные органы выпустили более сотни окончательных распоряжений, подробно объяснявших, как именно следует применять новые законы. Для одного только закона Додда – Франка законодателям потребовалось создать свыше четырехсот новых правил. Согласно одной оценке, этот закон мог увеличить объем нормативных ограничений для финансового сектора почти на треть – если этот процесс вообще когда‐нибудь закончится. Чтобы получить некоторое представление о масштабе вспыхнувшей законотворческой эпидемии, давайте допустим, что каждая из 10 535 касавшихся здравоохранения страниц нормативов в Федеральном реестре содержит 1100 слов. Значит, всего там более 11 миллионов слов. Для сравнения: Великая хартия вольностей умещается на одном листе пергамента и содержит менее 4000 слов. Первоначальный вариант Конституции США был лишь чуть‐чуть длиннее (если совсем точно – 4543 слова). А в Декларации независимости всего 1458 слов.

Какие же силы привели к расцвету административного государства? Почему Вашингтон выродился в какое‐то гипертрофированное бюрократическое государство вроде того, что описано в фантасмагориях Кафки? Простой ответ мог бы быть таким: во всем виноваты юристы и бюрократы. Но ведь такие люди существуют уже давно, это известно всякому, кто читал Диккенса. Более правдоподобный ответ гласит, что такова цена, которую мы вынуждены платить за прошлые неудачи и огрехи. Быть может, во многих странах представительное правление и верховенство закона сгубило в ХХ веке именно невнимание к деталям. Быть может, “великие упростители” вроде Гитлера восторжествовали именно потому, что в документах вроде конституции Веймарской республики (хоть ее и не назовешь короткой – в ней насчитывались 181 статья и 10 тысяч слов) не говорилось открытым текстом, что уроженцам Австрии с усами щеточкой, судимостью и тягой к геноциду запрещено занимать должность канцлера? Однако можно найти и лучшее объяснение: во всем виновато коренное ухудшение стандартов и в законодательной области, и в управлении, которое мы наблюдаем почти во всех демократических странах, независимо от того, какой была их история в ХХ веке. Причина этого нескончаемого словоизвержения в том, что профессиональные политики стремятся скорее блеснуть красноречием, чем дойти до сути, СМИ после каждой неудачи орут без умолку, что нужно что‐то делать, лоббисты следят за тем, чтобы мелкий шрифт всегда стоял на страже их шкурных интересов, а юристы только рады наживаться на всей этой несусветной неразберихе. Нам следовало бы больше тревожиться о последствиях такого положения дел, ведь речь идет не только о нудных нечитабельных постановлениях. Во-первых, преимущества остаются за владельцами корпораций, ведь только им по карману собственные отделы надзора за нормативно-правовым соответствием, а без них невозможно пускаться в плавание по морю бюрократического многословия. Во-вторых, существует риск системной неустойчивости, которая только возрастает с ростом общей сложности. Всякий, кто полагает, будто мировая финансовая система сделалась более устойчивой благодаря закону Додда – Франка, – оптимист. Не исключено, что дело обстоит ровно наоборот: ведь новые нормативы могли уменьшить способность властей справиться с проблемой последействия (например, массового отказа от незастрахованных краткосрочных обязательств). Между тем, по утверждению Фрэнсиса Фукуямы, сама законность демократической политики мало-помалу разрушается, потому что “влиятельные группы… фактически покупают политиков, жертвуя средства на их избирательные кампании и затем воздействуя на них лоббированием”. Этот процесс философ называет “репатримониализацией”. Окостенелыми и при этом, похоже, не поддающимися реформам оказались многие политические институты: избирательная коллегия, предвыборная система, заумные правила сената и другие. Суды слишком вовлечены и в принятие политических решений, и в управление. При этом ни у кого нет внятного плана – как добиться порядка хоть в чем-нибудь.

Сложность – вещь недешевая. Напротив, обходится она весьма дорого. Административное государство нашло легкий способ справиться с проблемой – как увеличить объем бюджетных благ, не повышая соответственно налогов. А именно финансировать текущее государственное потребление решено было за счет займов. В то же время администрация Обамы, почти удвоив размер федерального долга, использовала свои распорядительные полномочия для сбора денег новыми способами: например, более 100 миллиардов долларов в виде “выплат по соглашению” при расследованиях порядка предоставления закладных, гарантируемых банком, и 20 миллиардов долларов от программы компенсации British Petroleum за разлив нефти на нефтяной платформе Deepwater Horizon. (Еще она вмешивалась от имени политических союзников в “управляемые банкротства” компаний General Motors и Chrysler.) Однако все эти уловки административного государства навязывают косвенные затраты частному сектору, что в конечном итоге тормозит темпы роста и создание рабочих мест. Несправедливость по отношению к будущим поколениям в области госфинансирования, гипертрофированное разрастание нормативов, искажение самой идеи верховенства закона и деградация образовательных учреждений – все это в совокупности ведет к “великому вырождению” и в экономической производительности, и (как мы еще увидим) в социальной сплоченности. Словом, административное государство представляет собой последнюю ипостась политической иерархии: эта система изрыгает правила, плодит сложности и подтачивает благополучие и стабильность.