Россия неизбежно вынуждена будет пройти в своем конституционном развитии через «эклектический» период, в течение которого будут создаваться и оформляться необходимые (недостающие), но отсутствующие сегодня предпосылки национального государства. С одной стороны, попытка найти сегодня конституционное решение «на века» обречена на провал (так же как она была обречена на провал и в 1993 году, чего многие тогда не поняли). С другой стороны, чтобы когда-то дойти до конца, необходимо с самого начала видеть цель и следовать установленным курсом. Есть разные этапы конституционного строительства, и для каждого из них существуют свои ориентиры. На первом этапе конституционной реформы России понадобится «временная конституция», у которой будут две функции — сдерживающая и стимулирующая. Она должна предотвращать сползание России обратно в имперскую парадигму и стимулировать движение в сторону национального государства и федерализма (что в случае России почти одно и то же). Возможно, весь XXI век России предстоит продолжить обучение в «школе конституционализма».

Как и в любой другой школе, в школе русского конституционализма самым главным является поддержание политической дисциплины. Уже очевидно, что при любом историческом вызове Россия имеет тенденцию «сваливаться» в имперский штопор. Она напоминает корабль, который никак не может выйти из гавани, потому что, когда начинается шторм, самым «практичным» и «безопасным» решением оказывается повернуть обратно. Но если конституционно заблокировать саму возможность постоянно возвращаться в излюбленную гавань империи, то Россия вынуждена будет идти вперед и искать новые политические, на этот раз конституционные, формы стабилизации политического режима. И тогда она неизбежно сама собою без всякого понуждения придет к федерализму. Потому что такая огромная страна, как Россия, может существовать только либо в имперской, либо в федеративной форме — третьего для нее не дано. Но империя исчерпала себя исторически и обрекает Россию на политическое топтание на месте, в то время как федерализация откроет для нее новые исторические горизонты.

Очевидно, что в точке старта, когда конституционные реформы только начинаются, общество является новым лишь по своим намерениям. Принимать и исполнять новую конституцию предстоит тем самым людям, которые привыкли жить в условиях правового произвола. Бóльшая их часть будет готова к переменам только на словах, продолжая в своей повседневной жизни реализовывать неконституционные практики. Не исключено, что одномоментное внедрение всего комплекса институциональных реформ, которые надо осуществить с целью преобразования имперского по своей сути государства в национальное, вызовет у этого общества конституционный шок, с которым оно не сможет справиться.

В этом отчасти состояла ошибка конституционалистов 90-х, предложивших политическую модель, рассчитанную на существование развитого гражданского общества, которого в России как не было, так и нет до сих пор. Естественно, что эта модель быстро «сдулась» и деградировала сначала в авторитарное, а потом и в неототалитарное государство. И эта ситуация может повторяться бесконечно, потому что в момент начала конституционного движения светлое конституционное будущее существует только как интенция и как потенция. Если политический авангард в такой момент оторвется от своих «социальных тылов», то он рискует улететь прямо на луну, где, как справедливо отмечал классик марксизма-ленинизма, только и можно оставаться свободным от общества, в котором живешь.

По этой причине, собственно, необходим конституционный переходный период, в рамках которого должны быть созданы социальные предпосылки для полноценного конституционализма. Конституционная реформа — не одноразовая акция, а длительный многоступенчатый процесс, о чем я подробно писал в предыдущей главе. Задача первого этапа — стимулирующая: содействовать формированию гражданского общества, что является предпосылкой перехода ко второму этапу реформ, то есть завершению формирования национального «политического» государства.

На первом этапе конституционной реформы предпочтительно придерживаться философии «конституционного минимализма», что предполагает соблюдение принципа разумной достаточности предлагаемых новаций. Нужно соблюсти баланс, при котором вносимые в конституцию поправки твердо задают новый вектор общественного развития, то есть стимулируют развитие гражданского общества, но при этом не позволяют захлебнуться от конституционного восторга и свалиться в хаос анархии или гражданской войны.

Нужно, действуя в логике «необходимых и достаточных» конституционных поправок, найти золотую середину между сугубо декоративными изменениями, ничего по существу не меняющими, и стремлением изменить сразу все. Надо различать импульс и движение в целом. При этом вопрос о том, будет ли это новая конституция или новая редакция старой конституции, является сугубо техническим и второстепенным. Ответ на него в большей степени зависит оттого, как будет развиваться общая политическая ситуация и какая общественная потребность сформируется. Также нужно помнить, что подготовка конституционного текста — это не только счастливое политическое озарение, но и тяжелейшая кропотливая работа профессиональных юристов над каждым словом.

Нужна ли России немедленно совершенно новая Конституция? Это вопрос, на который нет однозначного ответа. Меня часто упрекают в недооценке значимости действующей Конституции 1993 года. Эти упреки не совсем справедливы. Я считал и продолжаю считать принятие Конституции 1993 года важнейшей вехой эволюции конституционной идеологии в России. Главным ее достижением является признание универсального характера европейских конституционных ценностей и основополагающего значения соблюдения прав и свобод человека. Другое дело, что принятие Конституции 1993 года не способствовало, по моему мнению, установлению конституционного строя в России на практике. Россия после 1993 года, как и до 1993 года, оставалась авторитарным государством, в ткань которого были несколько искусственно встроены отдельные конституционные институты. Но это нисколько не умаляет заслуг Конституции 1993 года и ее авторов перед историей. И вперед Россия может двигаться, только отталкиваясь от того, что уже было сделано предшествующими поколениями.

И все-таки я бы не назвал структуру Конституции 1993 года идеальной. Как я уже неоднократно отмечал выше, вся она выстроена вокруг главы о правах и свободах человека как центральной идеи. С моей точки зрения, центральной должна быть идея общественного контроля над властью. Глава же о свободах и правах человека (кстати сказать, блестяще составленная) вполне может быть самостоятельной частью, вроде «Билля о правах», но не системообразующим элементом, В будущем я перевернул бы пирамиду разделов конституции, расположив их следующим образом:

Но я не считаю изменение структуры конституции принципиальным вопросом. Безусловно, это не то, с чего нужно начинать. Лишь в том случае, если ситуационно все-таки будет принято решение готовить совершенно новый текст конституции, есть смысл сшить конституционный костюм «на вырост», чтобы в дальнейшем можно было обходиться точечными конституционными поправками.

Гораздо важнее в тот момент, когда тема конституционной реформы актуализируется, будет другое: восполнение тех институциональных пробелов, которые позволили нейтрализовать Конституцию 1993 года, превратить ее в оберточную бумагу для авторитарной требухи. Принципиальное значение имеет качественный конституционный аудит всей имеющейся сегодня конституционной правоприменительной практики, который позволит выявить слабые места в «конституционной обороне». В этом смысле движение вперед должно осуществляться «от обратного», от действующей конституции, путем выявления и устранения ее недостатков, как присущих ей изначально, так и приобретенных позднее в ходе многочисленных конституционных контрреформ.

С этой точки зрения первоочередными задачами русского конституционализма, вытекающими из текущего конституционного status quo, являются: восстановление функциональности Конституционного суда, конституционное обеспечение сменяемости власти, конституционное оформление запрета на государственную пропаганду, конституционное обеспечение права на суд присяжных, конституционные гарантии равного доступа к избирательным ресурсам (финансовым и медийным).

Восстановление функциональности конституционного суда как condicio sine qua поп конституционной реформы. Восстановление функциональности конституционного суда — это даже не часть конституционной реформы, а ее предварительное условие. Представьте, как будет работать рояль, если его готовит к концерту глухой настройщик с испорченным камертоном в руках. Осознание этого фундаментального изъяна российской конституции является само по себе огромным шагом вперед, поскольку указывает направление дальнейшего движения. Потенциал конституционного контроля можно восстановить, только одновременно отремонтировав камертон и прочистив уши настройщику.

С одной стороны, раздел «Основы конституционного строя Российской Федерации» должен быть переформатирован таким образом, чтобы базовые конституционные принципы занимали в нем центральное место. Они должны быть перечислены полно и ясно с необходимыми пояснениями, исключающими их дальнейшую ложную интерпретацию. Это одна из наиболее трудоемких задач, которую предстоит решить, требующая гораздо больше интеллектуальных инвестиций, чем простое восстановление «потерявшихся» демократических норм. От качества этой работы во многом будет зависеть стабильность конституционной и в целом правовой системы на десятилетия вперед.

С другой стороны, необходимо восстановить в первоначальном и даже большем объеме компетенцию Конституционного суда, предоставив ему возможность принимать решения о конституционности не только подзаконных актов (которые в основном и определяют правовой климат в России), но и конституционность действий или бездействия должностных лиц. Внутреннее судебное самоуправление должно быть, естественно, восстановлено в полном объеме. Отношения суда с Администрацией Президента и правительством по поводу материального обеспечения судей должны быть отрегулированы публично.

Две эти неброские меры общего характера позволят существенно поправить конституционное правоприменение и предотвратить в будущем его повторную деградацию. Конституция — это всегда очень ограниченный по объему документ. Попытка расширить его за счет детализации бесперспективна и даже вредна. В этом случае конституция может стать тормозом развития общества. Но в конституцию должны быть имплантированы базовые принципы и методы их интерпретации, позволяющие приводить самые разные правовые коллизии к единому конституционному знаменателю. Именно такими мерами можно и нужно обеспечивать конституционную стабильность, по крайней мере на переходном этапе. Если же выяснится, что эти меры не срабатывают, так как болезнь зашла слишком далеко, то, может быть, проще будет вообще отказаться от Конституционного суда как особого судебного органа и передать его функции Верховному суду. Это в любом случае будет более разумным, чем сохранять status quo.

Конституционное оформление сменяемости власти. Как я писал ранее, по моему глубокому убеждению, самодержавность есть эволюционный ответ русской цивилизации на исторические вызовы, и избавиться от нее окончательно и бесповоротно можно, только осуществив конституционную реформу в полном объеме и выстроив национальное государство на альтернативных имперским принципах, например федеративных. Тем не менее, не ослабив каким-либо образом эту самую «самодержавность», продвинуть конституционную реформу будет невозможно. Авторитарная тенденция развития каждый раз будет побеждать демократическую спустя какое-то время, хотя бы по той причине, что люди всегда предпочитают двигаться по линии наименьшего сопротивления до тех пор, пока это направление не будет заблокировано.

Чтобы разорвать этот замкнутый круг, российскому конституционализму можно сделать прививку от самодержавности. Эта прививка, конечно, не сможет стать панацеей, на сто процентов исключающей рецидивы болезни, но она сможет существенно ослабить симптомы и облегчить выздоровление. Вакциной от самодержавности является, конечно, сменяемость власти. К слову сказать, в действующей конституции принцип сменяемости власти вообще нигде и никак отдельно не обозначен как общее руководство к действию, хотя он и подразумевается. Внедрение его в конституционную ткань и последовательное проведение через все нормы, так или иначе касающиеся формирования органов государственной власти, является важнейшей после реорганизации конституционного суда задачей конституционной реформы.

Разумеется, в первую очередь должна быть устранена искусственная неопределенность в вопросе о президентских сроках (на самом деле никакой реальной неопределенности в этом вопросе нет, а есть лишь неудачная редакция статьи, которая была использована в политически корыстных целях). Безусловно, ограничение сроков пребывания в должности президента не является обязательным атрибутом демократии вообще. Но в конкретных условиях России, учитывая ее тяжелый политический анамнез, такое ограничение является необходимым. Это заставит элиту «шевелиться», прибегать к более сложным методам обеспечения преемственности власти, в том числе путем укрепления партийных институтов. Любое движение в этом направлении есть прогресс по сравнению с сегодняшним положением вещей.

Но дело не может и не должно быть ограничено только определением четких сроков нахождения у власти президента. Сменяемость должна быть закреплена в общем виде как «сквозной» конституционный принцип, регулирующий формирование всех политических институтов — правительства, органов исполнительной власти в регионах, руководителей ключевых департаментов и так далее. Конституция должна стимулировать движение крови в системе, бесперебойную работу социальных лифтов. Это одно из проявлений стимулирующей роли российской конституции, которая должна обеспечивать стабильное развитие общества.

Конституционный запрет на пропаганду. В посткоммунистической России особенно наглядно вскрылась антидемократическая сущность и опасность государственной пропаганды, осуществляемой через прямо или косвенно подконтрольные правительству средства массовой информации. И дело не только и не столько в пассивном контроле государства над телевидением, прессой и отчасти интернетом. Это часть проблемы, но не вся проблема. Еще бóльшую угрозу развитию гражданского общества, как показала практика, представляют финансируемые правительством программы активной индоктринации, то есть моделирования индивидуального поведения путем агрессивного навязывания населению выгодных правительству и в большей части основанных на лжи идеологем и стереотипов.

То есть проблема значительно шире, чем вопрос о цензуре или вообще о государственном контроле над средствами массовой информации. Речь идет о необходимости осуществить деидеологизацию власти, о запрете программ «государственной лжи», собственно, всего того, что составляет сегодня основное содержание работы государственных телеканалов в России, многочисленных лабораторий по дезинформированию общества, маскирующихся под всевозможные экспертные институты или частные медийные корпорации. Все они по поручению государства навязывают сегодня обществу не просто какую-то точку зрения, но и определенную систему ценностей. По сути, российское общество подвергается сегодня ежеминутному информационному изнасилованию. Это состояние несовместимо с каким бы то ни было здоровым конституционным развитием.

При относительно невысоком уровне репрессий, которые до сих пор применяются гораздо реже и гораздо избирательнее, чем в СССР, при достаточно мягкой цензуре, допускающей свободу слова в объемах, которые трудно было представить в СССР, но при помощи агрессивной пропаганды современной российской власти удалось полностью подавить способность гражданского общества к самостоятельному движению и установить в России неототалитарный режим. При этом следует заметить, что государственная пропаганда сверхэффективна в России отчасти потому, что у населения нет культуры критического восприятия информации, распространяемой прямо или косвенно контролируемыми правительством источниками (начиная от государственного телевидения и заканчивая управляемыми государственными агентами интернет-ресурсами).

Избегая тотальной цензуры, допуская существование оппозиционных СМИ (везде, кроме телевидения), государство научилось «выключать» и «включать» по заказу общественное сознание. Давние традиции манипулирования массовым сознанием наложились сегодня на безграничные возможности, предоставляемые постиндустриальным, информационным обществом, привели к превращению современной России в настоящую «фабрику лжи», которая уже работает не только на внутреннем рынке, но даже на экспорт. Это не просто политическая, но и конституционная проблема.

Конституционный строй и демократия несовместимы с существованием государственного «пропагандистского кулака», при помощи которого правительство может размозжить любую оппозиционную голову. Поэтому одной из первоочередных «восстановительных» мер в рамках конституционной реформы должен стать конституционный запрет на пропаганду. Это профилактическая мера с целью недопущения рецидивов тоталитаризма, в какой бы форме он себя не проявлял. Это достаточно трудная задача, над формой решения которой предстоит тщательно поработать. Очевидно только то, что она значительно шире, чем декларирование принципа запрета цензуры или ограничения государственной монополии на средства массовой информации, хотя и включает в себя эти меры.

Запрет на пропаганду предполагает конституционное декларирование жестких стандартов объективной подачи информации, недопустимости навязывания одной точки зрения в ущерб альтернативным взглядам, недопустимости злоупотребления эмоциональным воздействием на подсознание населения с целью получения просчитываемого поведенческого эффекта. Частью мер по недопущению использования средств массовой информации с целью пропаганды является, разумеется, создание реального общественного контроля над СМИ (прежде всего электронными), обеспечение их внепартийности, политической толерантности и нейтральности. Конкретные меры по реализации конституционного запрета на пропаганду должны быть предусмотрены соответствующими конституционными законами, но сам принцип должен быть сформулирован в конституции.

Право на суд присяжных. Исправление судейского «косоглазия» — одна из первоочередных задач конституционной реформы. И хотя основная нагрузка по проведению судебной реформы и общей реформы правоохранительной сферы должна лечь на конституционные законы, есть одна принципиальная конституционная поправка, которая должна быть принята незамедлительно, — это закрепление за гражданами России права на суд присяжных не как на исключительную процессуальную меру, применяемую предельно редко, а как на регулярную процедуру, применяемую по желанию обвиняемого практически по всем тяжким преступлениям и преступлениям средней тяжести.

Суд присяжных, безусловно, является очень трудоемкой и дорогостоящей процедурой. Но другого пути у России, кроме как пойти на эти траты, больше нет. Суд находится на вершине «правоохранительной пищевой цепочки», и поэтому именно деградация судебной системы, ее неуклонное «опрощение» (сегодня в России более половины всех приговоров выносится в так называемом упрощенном порядке, то есть судьей единолично вообще без рассмотрения дела по существу и без исследования доказательств) приводят к росту энтропии во всей правоохранительной системе. Суд более не работает как «контролер» для дознания и следствия, а превратился в регистрирующий орган, своего рода «регистрационную палату уголовных обвинений». Переломить ситуацию возможно, только оторвав суд от следствия и прокуратуры, а достичь этого удастся, лишь сделав суд присяжных массовым явлением. Таким образом, крупные инвестиции в судебную систему неотвратимы. Причем суд присяжных должен быть имплантирован не только в уголовную юстицию (где он хоть в незначительной степени, но присутствует), но также и в гражданское судопроизводство.

Конечно, судом присяжных реформа правоохранительной системы и судебная реформа исчерпаны быть не могут. Большинство мер, которые следует принять, требуют принятия соответствующих конституционных законов. Но вопрос о праве на суд присяжных для каждого гражданина должен быть разрешен в самой конституции. Эта конституционная новация должна будет в дальнейшем потянуть за собой всю цепочку конструктивных перемен в правоохранительной сфере.

Равный доступ к ресурсам и общественный контроль на выборах. Важнейшим условием нормализации политической жизни в России является проведение честных и эффективных выборов федеральных и региональных органов власти. Корректировка избирательного законодательства, которое должно обеспечивать достижение указанной цели, является долгосрочной задачей, которая также должна быть решена путем принятия целого комплекса конституционных законов. Однако есть один вопрос, по которому необходимо прямое конституционное регулирование, — это вопрос о доступе к ресурсам на выборах.

Практика избирательных кампаний последних пяти лет показала, что основной проблемой является неравенство участников выборов в отношении трех видов ресурсов: финансовых, информационных и политико-административных. Формально равные претенденты на те или иные выборные позиции (будь то президент или депутат регионального законодательного собрания) оказываются фактически неравны, поскольку близкие к правительству кандидаты имеют возможность получать скрытое финансирование в почти неограниченных объемах, пользоваться плохо скрываемой поддержкой контролируемых правительством СМИ и опираться на помощь государственных служащих (от обязательного участия в митингах поддержки провластных кандидатов до распределения квот для голосования по государственным и муниципальным учреждениям). Сегодня очевидно, что справедливые выборы — это лишь выборы, где участникам гарантирован равный доступ к ресурсам. Это настолько важно, что должно быть закреплено в конституции как основополагающий принцип.

И, конечно, выборы, помимо того что они справедливы, должны быть легитимны. Выборы являются легитимными, если устранены всякие сомнения в том, что их результаты могли быть подтасованы. С этой целью должен быть конституционно закреплен институт общественного контроля на выборах и устранена монополия Центральной избирательной комиссии Российской Федерации как единственного контролирующего института. Возможно, этому будет способствовать децентрализация работы этой комиссии и изменение порядка ее формирования.