С какой бы ноги ни заступила конституционная реформа, что бы ни стало ее триггером и какой бы изначально дорогой она ни пошла — это будет двухтактный процесс. Вначале придется принять меры временного характера, которые по самой природе своей будут половинчатыми, двусмысленными и недостаточными, а потом, создав благоприятную почву, приступать к реализации стратегического замысла и проводить «глубинную» и по-настоящему радикальную реформу, которая будет больше напоминать революцию. Особая сложность грядущих испытаний состоит в том, что конституционному движению должно хватить запаса мощности пройти оба эти этапа, не застряв где-то посередине.

С трудом признаваемым, но от этого не менее осязаемым политическим фактом является сегодня то, что национального государства в России как никогда не было, так и нет до сих пор. Так же, впрочем, как до сих пор не существует и самой русской нации. Есть русский народ, который исторически объединил вокруг себя в имперском государстве десятки (если не сотни) других народов и народностей, но это вавилонское скопище этносов, собранных под одной государственной крышей, так и не стало нацией. Ближе всего к решению национального (в строгом смысле слова) вопроса, как ни странно, подошли большевики, конструируя «единую общность — советский народ», но этот амбициозный, хоть и насквозь фальшивый проект с треском провалился в 1991 году. И по сей день русская посткоммунистическая государственность остается обломком советской империи, которая в свою очередь является отредактированным изданием Российской (царской) империи.

Но и это даже — полбеды. Беда же состоит в том, что невозможно в один прыжок преодолеть то гигантское расстояние, которое отделяет империю от национального государства в России. Не существует такой волшебной конституционной палочки, взмахнув которой можно в одночасье создать и русскую нацию, и русское национальное государство. А это значит, что, в отличие от Европы или Америки, где формирование нации в существенной степени произошло в недрах феодализма (пресловутое «третье сословие») и предшествовало конституционному строительству, в России придется сначала создавать конституционные предпосылки формирования нации, довольно долго ждать, пока она наконец сформируется, и лишь потом окончательно конституционно закреплять рождение национального государства.

Понятно, что все это требует времени, причем немалого даже по историческим меркам. В отличие от Божественного акта творения, все, что люди делают своими руками, особенно в России, — это процесс. Чехов полагал, что между утверждением, что «Бог есть», и утверждением, что «Бога нет», лежит огромное поле титанической душевной и умственной работы, которое русский человек никак не может перейти. Но точно так же между утверждением «конституции нет» и утверждением «конституция есть» лежит такое же огромное поле неопределенности, преодолевать которое, по всей видимости, придется сразу нескольким после-путинским поколениям. И на весь этот переходный период времени России тоже нужна будет какая-то конституция, не идеальная (какой уж может быть идеал, если нет еще ни нации, ни национального государства), но достаточно стабильная, чтобы задать необходимый вектор общественного развития.

Именно это обстоятельство приводит меня к мысли о неизбежной двухступенчатости конституционной реформы в России. Сначала должен быть дан «первичный» толчок, для которого нужна «конституция переходного периода», призванная обеспечивать конституционное развитие в течение всего того времени, пока будут преодолеваться последствия нынешнего «конституционного эксцесса» (или «конституционной контрреформы» — в терминологии Тамары Морщаковой) и пока будет идти становление национального государства. И лишь намного позже потребуется повторная конституционная реформа, в рамках которой должна быть разрешена проблема действительной федерализации, а значит, зафиксированы окончательные параметры русского национального государства. Эта двухступенчатость представляется даже естественной, если вдуматься: при ампутации «правового сознания», как и при ампутации конечности, сначала кладут в реанимацию и лишь потом занимаются реабилитацией и реконструкцией.

Создание основ конституционного строя в России есть длительный и невероятно сложный процесс, который, скорее всего, может растянуться на несколько десятилетий и будет проходить целый ряд последовательных стадий. В этой связи необходимо различать первоочередные меры, цель которых — придать импульс конституционной реформе, вывести общество из состояния ступора (конституционная реанимация), и меры долгосрочного характера, которые, с одной стороны, требуют серьезной проработки, широкой общественной дискуссии, а с другой — не могут быть сразу реализованы, так как требуют возникновения предпосылок, которые в момент начала конституционной реформы очевидно будут отсутствовать (конституционная реабилитация).

Конституционная реанимация. Конституционные реанимационные мероприятия, как и любые реанимационные мероприятия, должны быть осуществлены незамедлительно, как только для этого откроется политическое окно возможностей. С моей точки зрения, к таким мерам быстрого конституционного реагирования относятся вышеперечисленные новации по восстановлению функциональности Конституционного суда, конституционному оформлению принципа сменяемости власти, закреплению в конституции запрета на пропаганду, права на суд присяжных для широкой категории граждан по уголовным и гражданским делам, равного доступа к ресурсам и общественного контроля на выборах. Безусловно, общественная дискуссия по данному вопросу выявит и некоторые другие, упущенные мною новации, принятие которых, будь то в формате новой конституции, будь то в формате поправок к действующей, должно быть произведено незамедлительно.

Конституционная реабилитация. Для реализации более долгосрочных мероприятий, целью которых является форматирование политической системы России под «национальное государство», должна быть создана постоянно действующая конституционная комиссия (конституционное совещание, конституционное собрание, конституционный совет), которая должна готовить предложения по глубокому реформированию государственного строя России в трех основных направлениях: федеративные отношения, форма правления и местное самоуправление.

Новая Федерация. В рамках дискуссии о новой федерации, по всей видимости, придется выйти за традиционно узкие, ложно очерченные рамки, сводящие обсуждение к спору о полномочиях центра и существующих региональных образований, и начать наконец болезненный, но необходимый разговор об укрупнении субъектов федерации и формировании ограниченного числа образующих федерацию земель (штатов) с самыми широкими, вплоть до собственного гражданского и уголовного законодательства, полномочиями, а также о создании специальных управляемых территорий там, где формирование полноценных субъектов федерации невозможно и нецелесообразно (обширные, но малонаселенные территории).

Новое правительство. Единство России может быть обеспечено только при неукоснительном соблюдении политической формулы «сильные регионы — сильный центр». Поэтому вопрос о переформатировании и укреплении центральной власти является не менее актуальным, чем вопрос о создании и укреплении новых субъектов федерации. Россия нуждается в по-настоящему сильном правительстве, для создания которого нужно решить проблему устранения существующего (и при этом неконституционного) дуализма исполнительной власти: в современной России роль собственно правительства номинальна, оно исполняет функции советского ВСНХ (существовавшего в ранние годы советской власти органа по управлению экономикой), а все реальные властные полномочия сосредоточены в так называемой Администрации Президента России и связанном с ней Совете безопасности, конституционный статус которых является совершенно неопределенным. По сути, в посткоммунистической России сохраняется традиция существования некой «главной» внутренней власти, являющейся авторитарным сублиматом гражданского общества. Нужно заставить власть «выплюнуть» из себя это псевдогражданское общество и сформировать полноценное правительство. Сделать это можно двумя диаметрально противоположными способами, каждый из которых должен быть подвергнут критическому разбору в рамках подготовки конституционной реформы. Первый сценарий состоит в совмещении позиций президента и главы правительства, при котором происходит соединение аппаратов правительства и президента, а политические функции уходят из администрации президента туда, где они и должны быть сосредоточены, — к партии. Другой сценарий состоит в превращении России в парламентскую республику, где главой исполнительной власти является глава правительства победившей на выборах партии. Президент в этом случае занимается политическим тюнингом, исполняя роль гаранта конституции.

Новое самоуправление. Высвобождение местного самоуправления из-под государственного пресса, безусловно, является важнейшим условием оздоровления современного российского общества и существенной частью программы конституционной реформы. Местному самоуправлению должны быть гарантированы выборность, полномочия и бюджет. Основные параметры должны быть определены в конституции. Как модель, скорее всего, было бы полезно использовать опыт работы земства как более органичный для России.

Вышеперечисленными направлениями, безусловно, не исчерпывается весь список вопросов, подлежащих обсуждению в рамках проведения конституционной реформы. Это обсуждение можно и нужно начинать прямо сегодня, но вряд ли его можно закончить завтра. Тем более вряд ли удастся завтра же воплотить в жизнь новые идеи. Именно поэтому нужна институционализация этой общенациональной дискуссии. Как это ни парадоксально, но для ее организации даже не потребуется дополнительных затрат. Сформировать конституционную комиссию (собрание, совещание, совет) можно на базе совершенно бесполезной сегодня Общественной палаты Российской Федерации, играющей роль пятого колеса в системе политического управления России.

Конституция — синоним революции. Революции не в смысле политического переворота — это историческая частность, которая может присутствовать, но может и отсутствовать, — а в смысле переворота всего привычного образа жизни, всего, что составляет основу традиционного мышления и поведения человека, которые в России принято называть «понятиями». Вопрос о создании конституционного государства в России — это не вопрос написания «идеального текста». Это вопрос подготовки и осуществления глубочайшей нравственной, социальной и, как следствие, политической революции, прежде всего в умах и в делах миллионов людей. Потому что конституция — это прежде всего уклад жизни, бестелесный социальный эфир, который нельзя формализовать и навязать обществу сверху, если оно само к этому не готово.

Как я уже отмечал, помимо конституционных принципов существует нечто более важное — конституирующие принципы, то, что расположено одним уровнем глубже и что формирует в общественном сознании потребность в конституционном порядке. Конституирующие принципы и задают тот конституционный строй мысли, который делает неизбежным появление рано или поздно конституционного строя общества. В России главная проблема — это пробел конституционной мысли, и его устранение является стратегической задачей русского конституционализма. Конституция работает лишь там, где имеется соответствующий общественный запрос и где сформировалась конституционная потребность.