Перефразируя классиков марксизма, можно сказать, что в то время как все предыдущие российские конституции лишь перелицовывали империю, действительная задача русского конституционализма состоит в том, чтобы навсегда покончить с империей. Сегодня по каким-то трудно объяснимым причинам в центре конституционной дискуссии оказался малозначимый и несущественный вопрос о предпочтительной для России форме правления — президентской или парламентской республике. Это лжедилемма, чрезмерное внимание к которой только тормозит конструктивную конституционную дискуссию. Полагаю, что в центре этой дискуссии должен находиться совершенно другой вопрос — об унитарном и федеративном государстве. Выбор в пользу унитарного государства будет означать выбор в пользу империи, а выбор в пользу федерации открывает в перспективе возможность создания национального государства.

Допускаю, что для очень многих людей как в России, так и за ее пределами гамлетовская дилемма, вынесенная в название этого раздела (самодержавие или федерация), покажется либо надуманной, либо неуместной, либо некорректно сформулированной. Тем не менее я полагаю, что вопрос о федерации — это ключевой вопрос, от ответа на который зависит будущее российского конституционализма. Именно от способности России создать эффективно работающую федерацию зависит возможность создания национального государства. Думаю также, что отказ от федерализма (к которому явно или тайно склоняются в удивительном единодушии и власть, и значительная часть оппозиции) обрекает Россию на бесконечное хождение по замкнутому политическому кругу, когда любая демократизация и либерализация заканчивается восстановлением самодержавия (разумеется, каждый раз в новой и до поры до времени неузнаваемой форме).

При этом важно все время иметь в виду, что подлинный федерализм не имеет ничего общего ни с советским федерализмом, ни с его посткоммунистической сублимацией. Вообще никакого отношения к федерализму как прошлые, так и настоящие политические реалии России не имеют. Русский федерализм еще только предстоит создать. Его не только никогда не было на практике, но для него даже не создана теоретическая модель. Это задача не близкого будущего, а своего рода перспективная цель, которая задает вектор политического движения. Я сомневаюсь, что эту цель можно достичь в один «конституционный присест». Поэтому надо свыкнуться с мыслью о том, что предстоящая конституционная реформа в России — это долгосрочный и многоступенчатый проект, в котором есть как неотложные задачи, так и перспективные цели. Они взаимосвязаны, но не взаимозаменяемы, и поэтому очень важно не путать первые со вторыми.

При всем разнообразии постоянно меняющихся парадигм в русской политической истории у нее есть одна безусловная константа — территория. Если Россия в чем-то и является по-настоящему уникальной страной, то именно благодаря своей обширности. На протяжении как минимум последних пятисот лет она продолжает оставаться бескрайней материковой империей, раскинувшейся на двух континентах, и даже потеря контроля над огромными по меркам других государств пространствами в конце XX века (после распада СССР) в масштабах России выглядит как нечто совершенно несущественное. Казалось бы, кто только не писал о влиянии территории, географического положения и климатических условий на историю России, но практические выводы из этого не делаются — Россию зачастую продолжают мерить «чужим аршином», который к ней попросту неприменим.

В то же время обширность территории в течение многих веков оказывала на политическое развитие России двоякое и при том весьма противоречивое воздействие. С одной стороны, размеры страны всегда были мощным стабилизатором политической власти и, как следствие, важнейшим условием сохранения суверенитета и независимости русского государства (в том числе, конечно, и благодаря ресурсам, «зарытым» на этих территориях). С другой стороны, именно грандиозность пространств, которые надо было обживать и контролировать, немыслимой длины сухопутные и морские границы, которые надо было обслуживать и защищать, разнообразие географических, экономических и культурных условий, которые надо было сводить к общему знаменателю, тормозили успешную эволюцию социальной и политической систем и в том числе препятствовали превращению империи в национальное государство. Любой преобразовательный импульс на русских пространствах очень быстро растрачивал весь свой потенциал и растворялся бесследно.

К сожалению, история пока не знает примеров успешного превращения такой огромной страны из империи в национальное государство (по очень многим причинам США не могут рассматриваться как образец для подражания, что не исключает заимствование некоторых идей и механизмов). Поэтому России очень трудно опереться на чужой опыт, по всей видимости, решать задачу построения собственного национального государства ей придется, двигаясь практически по целине. Масштаб задачи выглядит настолько пугающе, что психологически легче признать ее нерешаемой. Это и происходит негласно на практике в двух взаимоисключающих формах. С одной стороны, есть люди — и их немало, — которые полагают, что Россия есть «вечная империя» и ничем другим быть не может и не должна (то есть они в принципе отказывают России в возможности конституционного развития). С другой стороны, есть немало людей, которые негласно (потому что громко об этом говорить не принято) готовы признать возможность разделения России на несколько независимых друг от друга государственных образований, каждое из которых будет решать задачу построения национального государства самостоятельно.

Мне все же представляется, что, несмотря на всю беспрецедентность вызовов, которые возникают в процессе конституционного строительства в стране, раскинувшейся на одной седьмой части суши, приоритетом в процессе конституционного строительства должно оставаться сохранение России как единого государства в пределах ее нынешних границ. Опуская риторические и патриотические мотивы, я полагаю, что идея «разделения» России является контрпродуктивной по целому ряду причин. При разделении Россия растеряет все те преимущества, которые вытекают из ее нынешнего геополитического положения и благодаря которым она исторически оформилась как относительно самостоятельная цивилизация. Более того, в этом случае русский народ окажется в положении одного из самых больших «разделенных народов» мира, что неизбежно приведет к появлению гуманитарных проблем, в свою очередь порождающих проблемы политические. Представить себе мирное существование и тем более сосуществование нескольких русских государств на территории бывшей империи практически невозможно.

Но мне также и понятны опасения тех, кто полагает, что ни в какой другой форме, кроме имперской, Россия существовать не может. Очевидно, что в такой огромной стране, как Россия, выстраивание эффективных управленческих цепочек является очень трудноосуществимой задачей. Если бы Швейцария была размером с Россию, то и швейцарские часы шли бы с опозданием, не говоря уже о труде чиновников. Не меньшую сложность представляет разнообразие условий на столь обширных территориях. Россия развита неравномерно — густонаселенные районы перемежаются огромными практически пустынными пространствами, плохо пригодными для проживания человека.

При таких размерах и при таком разнообразии условий управленческий механизм обречен на плохую работу вследствие постоянного «торможения сигнала», отклонений от вектора движения и бесконечных разрывов связей. Если добавить к этому традиционную неспособность русской бюрократии работать по четко установленному шаблону, то не может не возникнуть вопрос, как вообще российская государственность смогла состояться и стабильно просуществовать несколько веков?

Ответ на него хорошо известен — это сверхцентрализация. Речь идет не просто о централизации власти, известной нам из истории других народов, а о сосредоточении ее буквально в одной точке, чуть ли не в одном лице, то есть самодержавии. Русское самодержавие — не зигзаг эволюции, не сбой политической программы, а эволюционный ответ России на исторический вызов, брошенный ей природными и культурными условиями. Достаточно обратить внимание на то, что становление самодержавия шло все время параллельно с формированием колониальной империи и наращиванием территории. Это одна из причин, по которой самодержавность превратилась в сквозной признак российской государственности, кочуя из одной исторической формации в другую: из царской — в имперскую, из имперской — в советскую, из советской — в посткоммунистическую. В этом нет ничего удивительного, ведь базовые предпосылки — размер территорий и их разнообразие — остаются неизменными.

Испокон веков чрезмерная централизация власти рассматривается как один из главных пороков системы государственного управления России. Соответственно, испокон веков же существует оппозиционная (реформаторская) мантра «децентрализации». Каждый уважающий себя русский реформатор начинает с того, что предлагает осуществить немедленную децентрализацию русской власти и развить в ней местное самоуправление. Практика, однако, показывает, что долгосрочным результатом всех проводимых в России реформ оказывалась только бóльшая, чем прежде, централизация власти.

Единственное, чего иногда удавалось достичь реформаторам, — сделать централизацию скрытной (латентной), спрятать ее за забором какой-нибудь очередной децентрализованной «потемкинской деревни». Государственная власть в этом случае осуществлялась по «двуканальной» системе: через формальные и неформальные институты. Независимость советских республик (краев, областей и так далее) с лихвой компенсировалась жестким партийным контролем, а свобода посткоммунистических «субъектов федерации» ограничена жестко централизованным «понятийным» (по сути своей криминально-силовым) контролем над государственной властью.

Несколько лет назад в России был опубликован манифест группы ученых-конституционалистов, которые назвали самодержавность главным пороком действующей российской конституции. Проблема в том, что они обошли стороной вопрос об объективных причинах возникновения этого порока, сведя все к влиянию субъективного фактора (стремлению к узурпации власти первого президента России и его преемника). Можно бесконечно счищать самодержавность с поверхности русской политической жизни, но она будет там появляться снова и снова, как желтая соль на поверхности сапог после прогулки по современной зимней Москве.

Устранить самодержавность можно, только ликвидировав объективные, а не субъективные причины ее существования в России. Надо понять и признать, что самодержавность накрепко привязана к унитарному устройству России и непосредственно вытекает из необходимости более или менее эффективно контролировать обширную территорию страны. Пока российское государство будет оставаться «плоским» (одноуровневым, унитарным), оно будет самодержавным, кто бы ни пришел к власти в стране. Чтобы вырваться из этого замкнутого круга, государство должно стать «объемным» (многоуровневым, составным). Такая задача решается только с помощью федерализма, истинный смысл и предназначение которого, к сожалению, остаются в России практически непонятыми.

Надо воздать должное «отцам-основателям» посткоммунистической российской конституции за то, что они как минимум отстояли федерализм как конституционный принцип. Это немало, учитывая, что сегодня, например, в обществе сложился латентный антифедералистский консенсус, объединяющий в некое тайное общество как действующую власть, так и «патриотическую», и даже отчасти «либеральную» оппозицию ей. Признавая (в лучшем случае) федерализм на словах, огромное количество людей считают его неким советским рудиментом вроде мавзолей Ленина на Красной площади в Москве — мол, хорошо было бы похоронить, но пока живы советские ветераны, лучше, не трогать. Связано это во многом с полным непониманием того, что же есть федерализм на самом деле: трудно найти конституционный институт, понимание которого в России было бы сопряжено с такими интеллектуальными извращениями и политическими заблуждениями.

Если посмотреть внимательно на палитру русских «федералистских перверсий», то в глаза бросаются «извращения», которые встречаются чаще других, — «федеративный формализм» и «федеративный национализм». В нервом случае под федерализмом понимается что-то сугубо внешнее, некая механическая организация органов государственной власти в центре и на местах, при которой существует разделение компетенции и двухпалатный парламент, одна из палат которого избирается по принципу равного представительства. Наличие или отсутствие федерализма определяется методом «галочки»: есть законодательное разделение компетенции или двухпалатный парламент — значит, есть и федерализм. Во втором случае (и это гораздо более запущенная патология) федерализм рассматривается как политический инструмент решения «национального вопроса». Здесь корни уходят в насквозь фальшивый сталинский метод государственного строительства, когда тот или иной этнос получал «атрибутивную государственность» в качестве психологической компенсации политической травмы, которую ему нанесла коммунистическая диктатура. Дело доходило до того, что государственность могли либо давать в качестве поощрения, либо отбирать в качестве наказания.

Действительный федерализм с этими советскими политическими сублиматами, конечно, не имеет ничего общего. Это философская и политическая концепция, корни которой уходят в глубинные пласты конституционного мышления, самым тесным образом связанная с концепцией «разделения властей». Федерализм, собственно, и есть еще одно разделение властей, еще одно его измерение наряду с уже привычным для русского уха разделением на законодательную, исполнительную и судебную власть. Политические основания федерализма, с моей точки зрения, четче всего выражены в американской конституционной системе, где он является одним из основополагающих конституционных принципов. В рамках этой системы федерализм — не просто метод выстраивания отношений между бюрократическими учреждениями, а важнейший инструмент функционирования политической свободы. Что важно для России, потребность в федерализме как в неком дополнительном измерении разделения властей возникает в первую очередь именно в крупных и сверхкрупных государствах, где первичного «центрального» разделения оказывается недостаточно.

Дальнейшее осмысление сути федерализма оказывается затруднено еще и тем, что в России смысл отправной для него конституционной концепции, из которой он, собственно, и вырастает, — «разделения властей» — остается таким же непроясненным. На бытовом уровне «разделение властей» является, пожалуй, самой популярной из всех конституционных идей в России. Однако от этого понимание того, что же это все-таки такое, не стало менее варварским. В большинстве случаев люди интерпретируют этот конституционный принцип как способ «ослабления власти» в духе знаменитой римской формулы «разделяй и властвуй». Выглядит это приблизительно так: «Есть государственное чудище «Левиафан», где все щупальца срослись в одну отвратительную лапу. Если это чудище «разрубить» на три части (законодательную, исполнительную и судебную), то оно ослабнет и станет меньше угрожать обществу. И тогда общество станет более свободным». Отсюда и подсознательное отношение к федерализму как чему-то ослабляющему власть, а значит, для России с ее просторами, диким чиновничеством и засильем криминала на местах не подходящему.

Действительность не только не совпадает с этим расхожим мнением, но и прямо противоположна ему. Разделение властей необходимо не для ослабления власти, а для ее усиления. Вопрос — в чем мы видим силу? В произволе или в способности исправно исполнять управленческие функции? Бюрократия, являясь необходимым инструментом осуществления власти, обладает способностью гасить любой управленческий сигнал (который она вроде бы должна реализовывать) и даже сводить его вовсе на нет. «Проводник» сначала становится «полупроводником», а потом и вовсе «изолятором». Поэтому чем длиннее бюрократическая цепочка с последовательно-иерархическим соединением чиновников друг с дружкой, тем меньше шансов, что она окажется функциональной. На каждом следующем сочленении девиация власти будет удваиваться. Эту проблему и решает «разделение властей», заменяя последовательное подключение параллельным. Бюрократические цепочки ломаются, усложняются, выстраиваются в группы, конкурирующие друг с другом, и таким образом обеспечивается прохождение управленческого сигнала. Власть становится сильнее, она способна преодолевать сопротивление собственного несовершенного материала.

Все это имеет прямое отношение к федерализму как к иному, горизонтальному (по отношению к классической «триаде») срезу разделения властей. Федерализм (но только настоящий, «живой») является единственной реальной альтернативой сверхцентрализации (то есть извечной русской «самодержавности»). Он разрывает (укорачивает) непомерно длинную иерархическую цепочку, вводит промежуточные «узловые точки» контроля и создает конкурентное движение, позволяющее поддерживать эффективность управления на гораздо более высоком, нелинейном уровне. Только федералистская идея, воплощенная последовательно во всей своей полноте как идея конкуренции властей, способна избавить Россию от той избыточной концентрации власти в одних руках, которая так раздражает современных конституционалистов. Просто борясь со следствиями, надо устранять причину.

Попробую для простоты изложения воспользоваться упрощенной, но зато наглядной метафорой. Представьте, что власть — это действительно вертикаль, то есть, попросту говоря, шест. Попробуйте установить этот шест вертикально на плоскости. Если вы не оказались случайно на экваторе, сделать это вам вряд ли удастся, не вбив шест глубоко в землю. Это и есть метод русского самодержавия, при помощи которого управляется Россия. Но стоит вам рассечь шест и сделать из него треногу властей, как он легко установится на плоскости. Это то, что происходит с властью при обычном разделении властей. Представим, однако, что плоскость эта обширная и неровная, так что тренога все время расползается по ней, скользя всеми «конечностями» по плоскости. Тогда уже для дела подойдет платформа не на трех, а на четырех ногах, которой можно накрыть большой участок суши. Так приблизительно действует система, основанная на разделении властей с опцией федерализма…

Говоря о возможном русском федерализме, проще начать с перечисления того, чего для него не хватает, чем с указания того, что есть, — просто потому, что пока на деле, кроме записи в конституции о том, что Россия является федеративным государством, больше ничего и нет. Но из всех этих несуществующих предпосылок две стоят особняком — отсутствие субъекта и отсутствие универсального (единого, равномерно организованного) пространства. Это как раз те два условия, которые при любых обстоятельствах нельзя создать в одночасье и которые поэтому, собственно, обусловливают двухступенчатый характер грядущей конституционной реформы.

Из природных и географических условий существования России следует, что здесь очень долго будет невозможно добиться приемлемого для федерализма уровня однородности территорий. Уравнять Москву и Якутию-Саха можно только в конституционном воображении. Полагаю в связи с этим, что Россия обречена поначалу на создание «асимметричной федерации», объединяющей территории двух типов: условно говоря, «федеральные штаты» и, условно говоря, «федеральные земли». Первые должны стать полноценными субъектами федерации, а вторые должны оставаться территориями с особым статусом, управляемыми федеральным центром. Это, наверное, неправильно с точки зрения чистой теории, но это практично и честно, а главное — позволяет расшить те политические узлы, которые превращают сегодня идею федерализации в сплошную профанацию.

Никакой федерализм не будет действенным, если федерация состоит из почти сотни мелких, на порядок отличающихся друг от друга своим потенциалом, несамостоятельных, несамодостаточных псевдогосударственных образований. Субъекты федерации должны иметь потенциал, достаточный для того, чтобы реализовать в полном объеме федеративные полномочия, в том числе развивать свое законодательство, иметь реально автономную судебную и административную системы, опираться преимущественно на собственный бюджет. Таких субъектов в России может набраться от 20 до 30 максимум. Со временем их число может увеличиться за счет роста потенциала федеральных земель. Таким образом, для того чтобы продвинуть идею федерации в России, необходимо провести новую нарезку территорий и отвязаться наконец от схемы, принятой еще во времена Екатерины Второй (если не раньше). Новые субъекты должны создаваться вокруг нескольких крупнейших мегаполисов, которые должны стать центрами экономического роста, а заодно и административными центрами федеральных штатов.

Излишне добавлять, что новые федеральные штаты не должны иметь привязки к какой-либо титульной нации и должны быть полностью избавлены от большевистского наследия решать «национальный вопрос» при помощи «нарезки» внутригосударственных границ. Опыт XX века показал, что в споре между Троцким, с одной стороны, и Лениным со Сталиным — с другой, по национальному вопросу Троцкий, выступавший за культурную автономию, был ближе к истине. Защита культурных и вообще особых интересов того или иного народа в составе России должна быть сосредоточена на уровне местного самоуправления. Это болезненное, но совершенно необходимое решение, без которого нормальное развитие конституционализма в России в долгосрочной перспективе трудно себе представить.

Конечно, предлагать начать конституционную реформу с полномасштабного «передела земель» было бы авантюрой. На первый взгляд задача построения действительного федеративного (не на бумаге, а на деле) национального конституционного государства кажется в России вообще нереализуемой. В стране, разделенной на несколько десятков полуфеодальных «княжеств», приводимых к общему знаменателю отчасти при помощи произвола, отчасти при помощи криминала, любые перемены чреваты анархией. Но в том-то все и дело, что федерализация России — это не непосредственная задача, а перспективная, конечная цель конституционных реформ. Это своего рода ориентир, который позволяет определить долгосрочный вектор конституционного развития. Он позволяет обозначить конституционный «коридор возможностей», внутри которого реформаторам России придется двигаться довольно долго, прежде чем они выйдут на финишную прямую.