Глава 2

Специфика организации местного управления и самоуправления в белой Сибири в 1918–1919 гг. Особенности введения и организации системы «государственной охраны» и «военного положения»

Отмечая особенности организации местной власти в различных регионах белой России, нельзя не отметить и специфические отличия в системе управления на Востоке страны. Здесь она изначально опиралась на созданную в 1917 г. систему губернских и уездных комиссариатов и комиссаров, заменявших губернскую и уездную администрацию. В первый же месяц после прихода к власти Временным правительством была разработана структура полномочий губернских комиссаров. Так, в инструкции МВД комиссарам Временного правительства, подписанной товарищем министра С. М. Леонтьевым, отмечалось, что «губернский комиссар является «главным в губернии представителем Временного правительства. Ему предоставлялись «права по общему надзору за гражданским управлением и самоуправлением и по объединению всех отдельных отраслей губернского управления…». Губернские комиссары назначались и смещались с должности решениями Временного правительства по представлению МВД. Комиссары могли избирать помощников, один из которых назначался правительством, а также назначали и смещали должностных лиц в губернии и ориентировались на «поддержку общественности» со стороны «коллегиального органа – губернского Совета, в составе представителей «органов специальных областей управления», местного самоуправления и «лиц по приглашению комиссара, участие коих признается полезным для дела» (1).

Западно-Сибирский Комиссариат (первоначально эмиссариат), бывший властью, непосредственно подчиненной Временному Сибирскому правительству, Областной Думе, не мог игнорировать структуры местного самоуправления, выражавшие «общественное мнение». Не случайно поэтому, что в первой же декларации ЗСК от 1 июня 1918 г. объявлялось о создании уполномоченными комиссарами «местных губернских, уездных и городских комиссариатов». Комиссариаты должны были обеспечить: «восстановление органов местного самоуправления в законно избранном их составе там, где выборы уже были произведены, и производство выборов на основании существующего избирательного закона в тех местностях, где выборы эти почему-либо не имели места». Предполагалось, что «немедленно по возобновлении работы демократических органов самоуправления» комиссариаты «передавали им всю полноту местной власти». В соответствии с политическими установками антибольшевистского сопротивления («демократической контрреволюции») декларировалось восстановление избирательной системы на основе «всеобщего, прямого, равного и тайного голосования, без малейших уклонений и компромиссов в ту или другую сторону». В полномочия комиссариатов входило также «наблюдение за планомерным проведением в жизнь постановлений, распоряжений и мероприятий центральных органов по всем отраслям государственного управления и народного хозяйства» (Постановление ЗСК от 4 июня 1918 г. «О функциях комиссариатов на местах»). Милиция, как ив 1917 г., оставалась в ведении городского и земского самоуправления, и военные власти должны были обращаться к ним за содействием. Постановлением от 27 июня 1918 г. Комиссариат признал необходимым провести, как говорилось, «устранение представителей антигосударственных партий из органов самоуправления». Считалось недопустимым участие в работе земств и городских управ «представителей таких партий и организаций, которые продолжали вести борьбу против Сибирского Временного правительства, Учредительного Собрания и органов местного самоуправления, избранных на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования». Исключенные гласные заменялись «кандидатами, выставленными в избирательных списках других партий». Постановление ЗСК от 9 июня 1918 г. предполагало изъятие восстанавливаемых городских дум из подчинения уездных комиссаров. Контроль за думами могли осуществлять только губернские комиссары или специально учреждавшиеся городские комиссары (2).

После установления власти Временного Сибирского правительства в Сибири и на Дальнем Востоке начала формироваться система местного самоуправления, при этом неизменно соблюдалось избирательное законоположение Временного правительства («четыреххвостка» с изъятием политических прав для партий и организаций, «ведущих борьбу с правительством», – большевиков, анархистов и левых эсеров). Параллельно с ликвидацией структур советской власти восстанавливались должности и полномочия губернских и уездных комиссаров, которые, в отличие от политики Комиссариата, ориентированной на проведение коллегиальности в руководстве, стали фактически единоличными вершителями гражданского управления.

Административным «новшеством» считалось введение должностей уполномоченных председателя Совета министров и отдельных министров. Их функция заключалась в создании «более тесного единения и связи отдельных пунктов Сибири с центральной властью, в содействии быстрому созиданию и упорядочению власти на местах». Права и обязанности уполномоченных определялись должностными инструкциями по соответствующим ведомствам, предполагалось, что уполномоченные «исполняют данные им поручения в пределах и объеме полномочий, определяемых в каждом отдельном случае особо». В течение лета – осени 1918 г. уполномоченные были назначены по министерствам продовольствия, земледелия и просвещения. В условиях обширности территорий Сибири и Дальнего Востока с целью согласования экономических и политических интересов центральной («омской») и региональных властей была введена должность Верховного Уполномоченного Временного Сибирского правительства по Дальнему Востоку (ее занимал генерал Хорват). Милиция была изъята из подчинения органам самоуправления и передана в ведение МВД с непосредственным подчинением губернскому комиссару. Для решения кадрового «голода» создавался резерв кандидатов в уездные комиссары, состоящих при губернском комиссаре. Летом 1918 г. по мере продвижения белых войск к Уралу ВСП санкционировало передачу местной власти военачальникам. 31 июля 1918 г. генерал-майор Вержбицкий был назначен «уполномоченным Временного Сибирского правительства по насаждению государственного порядка и насаждению государственного и общественного аппаратов управления в освобожденных от большевиков районах Западной Сибири, с правами генерал-губернатора» (3).

Характерная для ВСП практика усиления административных начал отражалась в предоставлении министру внутренних дел права введения военного положения с наделением губернских комиссаров или «особо уполномоченных лиц» «правами и обязанностями по охране государственного порядка». Порядок введения «чрезвычайных мер» определялся принятыми 15 июля 1918 г. Временными Правилами о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия (т. н. «правила 15 июля»). Они представляли собой попытку решения важнейшего в 1918–1919 гг. вопроса – о соотношении военных и гражданских властей и о применении чрезвычайных, в том числе и внесудебных, мер в тылу белых армий во время борьбы с повстанческим движением. На белом Юге данная проблема решалась посредством сосредоточения высшей военной и гражданской властей у Главноначальствующего Области, уступавшего свои полномочия губернатору и местному самоуправлению только после снятия военного режима.

В белой Сибири применялась практика введения «чрезвычайного положения» в местностях с уже существующей системой управления, поэтому взаимодействие военных и «штатских» могло носить довольно сложный характер. Согласно «Правилам 15 июля» министр внутренних дел, а в войсковых районах – командующий армией или отдельным корпусом, получали право объявлять ту или иную местность «на военном положении» на шесть месяцев с простым уведомлением об этом ВСП. Уведомительный характер введения чрезвычайного положения и особый статус главы МВД вызывали нарекания со стороны гражданских властей и «общественности». Права и обязанности «по охране государственного порядка и общественного спокойствия» предусматривали, что наделенные особыми полномочиями губернские комиссары или военные чины (в войсковых районах) смогут единолично «издавать обязательные постановления и устанавливать за их нарушения наказания». В целях «охраны государственного порядка» можно было «воспрещать собрания», «приостанавливать периодические издания, с направлением дела в суд», «воспрещать проживание отдельным лицам», «назначать общие и частные реквизиции», «воспрещать вывоз необходимых для работ материалов». Губернский комиссар или военачальник, действуя в рамках «Правил», подчинял себе милицию. За особо тяжкие преступления против государства и личности предусматривалось наказание в виде бессрочных или срочных (до 20 лет) каторжных работ, а специальным постановлением от 14 сентября 1918 г. восстанавливалась смертная казнь. Приговоры утверждались непосредственно командующим армией или командиром корпуса. В порядке контроля за действиями «чрезвычайных властей» предусматривалась подача жалоб через Министерство юстиции в адрес ВСП, но фактически жалобы «не останавливали приведения в исполнение сделанных распоряжений». С 1 августа 1918 г. в районах «военного положения» для рассмотрения «наиболее тяжких преступлений» учреждались военно-полевые суды («тройки» из офицеров и солдат), а с 1 октября военные власти получали право требовать от органов прокуратуры просмотра любого уголовного дела до его передачи в суд (4).

Несмотря на достаточно суровые санкции в отношении «преступных элементов» и широкие полномочия властей, многие военные и чиновники не считали данные «Правила» совершенными в плане установленных для «чрезвычайных властей» правовых границ. Товарищ министра внутренних дел В. Н. Пепеляев вообще называл их «смехотворными». Смущала, прежде всего, недостаточная правовая последовательность в порядке введения «Правил», необходимость хотя бы формальной отчетности перед правительством, министром внутренних дел тех, кто осуществлял чрезвычайные полномочия (5).

Правовое оформление системы местной администрации и самоуправления завершилось в 1919 г. Объем полномочий губернских и уездных комиссаров оставался прежним, но в период «правления Колчака» под влиянием политических установок сменились названия: комиссары переименовывались в управляющих губерниями и управляющих уездами. Термин «губернатор» в силу своей «одиозности» в «демократической» Сибири официально не употреблялся. А. Н. Гаттенбергера на посту министра внутренних дел сменил молодой, энергичный председатель Восточного отдела кадетской партии В.Н. Пепеляев (бывший в 1917 г. комиссаром Временного правительства в Кронштадте и одним из руководителей военной организации кадетской партии после октября 1917 г.). По оценке Сукина, «Пепеляев был всей душой предан идее Гражданской войны и потому лучше многих других понимал психологию военных, с которыми он был очень близок… Военные, в свою очередь, смотрели на Виктора Николаевича как на стойкого борца, не склонного, как им тогда казалось, к компромиссам и уклонам влево… Ему казалось, что все должно быть осуществлено победоносной армией, которая в своем поступательном движении, соединившись с Деникиным, освободит Россию ранее, нежели встанут на очередь чисто политические задачи. Он поэтому и слышать не хотел о создании представительного органа и вызывал этим недоверие всех левых течений (примечательно, что через полгода, став премьером, Пепеляев сделался активным сторонником идеи созыва Земского Собора. – В.Ц.). Отстраняя политику, Пепеляев сосредоточил свое внимание на организации власти в освобожденных областях» (6).

«Временное Положение о губернских и уездных комиссарах» заменялось «Временным Положением об управлении губерниями и уездами», основанным на нормах «Общего учреждения губернского» 2-го тома «Свода законов». Это свидетельствовало об определенной правопреемственности от дореволюционного законодательства, стремлении к восстановлению «нарушенных революционным правотворчеством» принципов властной вертикали. Управляющий губернией определялся как «представитель верховной власти, осуществляющий надзор за соблюдением закона и распоряжений Правительства местными органами управления и самоуправления». На тех же началах осуществлял свою власть управляющий уездом, называвшийся нередко «уездным губернатором». Управляющий губернией имел двух помощников, один из которых был его заместителем, а другой заведовал «милицейской частью». Вводились губернское управление из нескольких отделений, канцелярия управляющего, создавались должности чиновников особых поручений и штаб-офицера для поручений. Расширялись полномочия управляющих в отношении «охранения государственного порядка и общественного спокойствия». В прежнем, дореволюционном статусе восстанавливались губернское присутствие, губернское и уездное присутствие по воинским делам, губернский статистический комитет, уездное по сельским делам присутствие. Применительно к дореволюционному «Положению о крестьянах» было разработано «Временное Положение о сельских и волостных управлениях», в основу которого был положен принцип бессословной сельской общины с выборными должностными лицами (старосты и старшины). Волостное общественное управление отнюдь не исключало волостного земства, но должно было работать совместно с ним, перенимая на себя от земства традиционные административно-полицейские функции (7).

По инициативе военных властей и при непосредственной поддержке Пепеляева пересматривалась система мер по «охране государственного порядка». Рост партизанского движения в Сибири и на Дальнем Востоке требовал дальнейшего расширения «чрезвычайных» полномочий. В марте 1919 г. директором канцелярии Верховного Правителя, опытным военным юристом генерал-майором А. А. Мартьяновым был подготовлен приказ о введении в действие военного положения на основании «Положения о полевом управлении войск». Пепеляев, однако, «настоял на переделке по приложению к статье 23-й Общего учреждения» (то есть также на возвращении к правовой базе 2-го тома «Свода законов Российской Империи»). Очевидно, это было более привлекательным для Пепеляева, ориентировавшегося в правоприменительной практике на восстановление там, где это возможно и необходимо, норм дореволюционного законодательства не только в военном, но и в гражданском управлении. Данный вариант был согласован с военным министром и Верховным Правителем, получив одобрение обоих. Принципиальной разницы между проектами Мартьянова и Пепеляева в объеме полномочий не было. Не было и нормативных коллизий, поскольку в законодательстве о «полевом управлении» (ст. 14) в случае введения «военного положения» делалась отсылка на то самое приложение к статье 23-й, которое и имел в виду глава МВД. Приложение включало в себя «Правила о местностях, объявляемых состоящими на военном положении» (в главе 3, разделе 1 уже давалась характеристика данного законодательного акта).

Следование «Правилам» означало полный отказ от наделения управляющего губернией (как гражданского лица) «чрезвычайными полномочиями» и передачу всей полноты власти военным. Местная губернская власть, местная милиция подчинялись теперь военному командованию, поскольку введение «военного положения» прекращало действие «Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Теперь уже не требовалось обязательного согласования действий «чрезвычайных властей» с правительством (как в случае с «Правилами 15 июля»). «Чрезвычайные меры» выводились из-под прямого контроля Совета министров в непосредственное ведение Верховного Правителя и Верховного Главнокомандующего, наделенного, как уже отмечалось, правами принятия законодательных актов в порядке «верховного управления». Также достигалось известное единообразие законодательства в области норм «чрезвычайного характера», хотя бы и в ущерб «конституции 18 ноября». Показательны правовые прецеденты, создаваемые Правилами: «Если в местности, объявленной на военном положении, будет признано необходимым, для охранения государственного порядка или успеха ведения войны, принять такую чрезвычайную меру, которая не предусмотрена в сем положении, то главнокомандующий, непосредственно или по представлению командующего армией, делает распоряжение о принятии сей меры собственной властью», «все гражданские власти, а равно городские и земские управы, обязаны оказывать полное содействие военному начальству в его требованиях, касающихся доставления сведений о благонадежности населения и отдельных лиц и о средствах края. Эти сведения собираются, по возможности, путем устных расспросов и переговоров, без лишней переписки, и сохраняются в секрете» (8). Пепеляев так оценивал принятое при его содействии решение о возвращении к нормам дореволюционного законодательства: «Разрублен узел разных правил о военном положении, в том числе смехотворных правил 15 июля. Но могут счесть наш шаг «неконституционным». Пусть» (9).

Итогом проведенных Пепеляевым преобразований стало утверждение Верховным Правителем 22 апреля 1919 г. Положения о Военно-Административном управлении, согласно которому все гражданское управление подчиняется, соответственно к Положению о полевом управлении, командующим армиями или командирам отдельных корпусов. Таким образом, управляющий губернией, в отличие от порядка, принятого при статусе «государственной охраны», терял свою самостоятельность и ставился в зависимость от военных властей (если район был «тыловым»). Непосредственное руководство гражданским управлением в районе театра военных действий возлагалось на начальников военно-административных управлений армейских районов (подчиненных командующим армиями) и помощников командиров отдельных корпусов по военно-административному управлению (подчиненных корпусным командирам). Подтверждались также полномочия уездных и районных комендантов, которым подчинялись «в отношении государственного порядка уездные гражданские власти и милиция».

Если в местности, объявленной на «военном положении», не существовало еще гражданской вертикали власти (это относилось к прифронтовым районам), то начальник военно-административного управления должен был «временно возложить» на «известных ему лиц» обязанности управляющего губернией, управляющих уездами и начальников городской и уездной милиции, после чего данные «лица» утверждались распоряжениями Главковерха и министра внутренних дел. Начальник военно-административного управления мог также, «если окажется необходимым, назначать по своему усмотрению городских голов и председателей земских управ, а равно членов земских и городских управ.

Если в прифронтовой район приезжал уже получивший назначение на должность управляющий губернией (назначения практиковались в общепринятом бюрократическом порядке – «сверху вниз»), то кандидаты на все остальные должности (управляющих уездами, начальников милиции, городских голов, председателей и членов земских управ, членов городских управ) по его предложению должны были утверждаться уже начальником военно-административного управления, «впредь до назначения министром внутренних дел». Что касается Положения о Государственной охране, то, согласно закону 7 марта 1919 г., власть управляющего губернией оставалась неизменной, и его полномочия в отношении «борьбы с государственными преступлениями» оставались в целом те же, что и в «правилах 15 июля 1918 г.». Исходя из них, определялись, в частности, полномочия генерал-лейтенанта В. В. Розанова, назначенного уполномоченным Российского правительства по охране порядка и общественного спокойствия в Енисейской губернии и части Нижнеудинского уезда Иркутской губернии (10).

Как бы ни относиться к проведенным Пепеляевым правовым нормам, нельзя не отметить их актуальности в плане создания достаточно четкой системы управления во «вновь занимаемых армией местностях». Но если в прифронтовой полосе подобные меры нареканий не вызывали, то в «белом тылу» введение «военного положения» нередко сопровождалось заявлениями о «произволе военных», «белом терроре» и т. д. По свидетельству Сукина, «в силу своих симпатий к военным и готовности признавать их аргумент «целесообразности», которым они заменяли начало «законности», Пепеляев зачастую допускал введение военного положения там, где можно было без него обойтись. Это была коренная ошибка нашей внутренней политики, за которую пришлось потом дорого расплатиться. Под конец существования Омского Правительства военное положение было введено повсюду, а в некоторых местах, где действовали карательные отряды, был даже объявлен «театр военных действий». На военном положении были объявлены все железные дороги, все прилегающие к ним города и т. д. – другими словами, вся культурная Сибирь. Пепеляеву иногда не под силу было бороться с требованиями военных, умевших убеждать Верховного Правителя в необходимости той или иной меры, которые подрывали все добрые начинания и разумные принципы нашей внутренней политики» (11). Показательно, что схожая система была установлена в 1920 г. в белой Таврии генералом Врангелем, когда при военных начальниках вводились должности начальников гражданской части. Подобная модель управления в определенной степени позволяла осуществить баланс военной и гражданской власти на местном уровне и в других белых регионах и становилась неизбежной в условиях продолжавшейся гражданской войны как военно-политического противостояния.

При обширности территорий белой Сибири, очевидных социально-экономических, этнических различиях многие вопросы было трудно решать, дожидаясь согласия из Омска. Требовалось введение должности, аналогичной Главноначальствующему Области на белом Юге. В результате в административной системе появилась должность начальника края, представлявшая собой своеобразное развитие статуса Верховного Уполномоченного Края. 16 декабря 1918 г. в связи с начавшимся наступлением Сибирской армии на Пермь было принято постановление Совета министров «Об учреждении временных должностей Главных Начальников Края». Вводились должности Главного Начальника Уральского Края (его власть распространялась на Пермскую губернию) и Главного Начальника Самаро-Уфимского Края (в этот Край включались территории уже занятой Красной армией Самарской губернии, прифронтовые уезды Уфимской губернии, Челябинский и Троицкий уезды Оренбургской губернии) с правами генерал-губернаторов, применительно ко 2-му тому дореволюционного «Свода законов». «По миновании чрезвычайных обстоятельств» должности главных начальников упразднялись. В отличие от правового статуса «военного положения» главные начальники края были независимы от военных властей, признавались «высшими представителями власти на местах» и подчинялись «исключительно и непосредственно Верховному Правителю». В свою очередь военное командование должно было «незамедлительно выполнять все распоряжения» главных начальников края и предоставлять им, по требованию, воинские команды. Начальники Края принимали на себя «все права по гражданскому управлению, предоставленные военачальникам Положением о полевом Управлении войск в военное время, а также все права «по охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Главный Начальник

Уральского Края (а им стал бывший уполномоченный Временного Сибирского правительства на Урале инженер С. С. Постников) должен был завершить начатую еще Уфимской Директорией процедуру ликвидации автономного существования Областного правительства Урала (12).

В 1919 г. произошли перемены в системе земского и городского самоуправлений на Востоке России. Как и на белом Юге, гласные земских собраний и городских дум, избранные согласно закону Временного правительства, считались утратившими свои полномочия с 1 января 1919 г. В «районах театра военных действий» время и сроки новых выборов устанавливались министром внутренних дел по соглашению с Начальником Штаба Главковерха. Пока новые выборы в городские думы и земские собрания не проводились, их полномочия осуществлялись городскими и земскими управами. Волостное земство сохранялось, но учреждался административный надзор для «наблюдения за закономерностью деятельности органов волостного и сельского управлений». Его осуществляли участковые помощники управляющих уездами, полномочия которых соответствовали существовавшим еще со времени правления Александра III земским начальникам. Участковые получали право отмены решений волостного земства в случае их «незакономерности». Правда, подобная мера считалась временной, обусловленной «необходимостью приблизить власть к населению, ввиду глубокой деморализации, охватившей в результате революционного периода деревню, и полной ее (деревни. – В.Ц.) беспомощности в деле защиты своих прав и интересов».

Важность волостного земства в белой Сибири не подвергалась сомнению – в земских периодических изданиях публиковались статьи, защищавшие право граждан на развитие «общественной самодеятельности и творчества». Образцом при создании волостной земской единицы признавался, в частности, опыт английского самоуправления, основанного на прямых мажоритарных выборах, бюджете муниципальной собственности и регулярной уплате налогов всеми жителями. Считалось, что волостное земство должно не только получить обширные права в хозяйственной, благотворительной, просветительской и медицинской сфере, но и может создавать отряды самообороны из дружинников, выбранных самими жителями. Утверждалось, что волостное земство будет «развивать в населении чувство ответственности за свои поступки, уважение к закону и общественному мнению, сознание солидарности общественности». В официозных изданиях отмечалось, что «Российское Правительство, по примеру и прежних Временных Правительств, видит в земском и городском самоуправлении основную опору нормальной государственной жизни. Считая, что местное самоуправление исполняет те же государственные задачи, что и администрация, лишь в другой форме и плоскости, Правительство стремится к полному уничтожению исторической розни между «земщиной» и «опричниной» (13).

Выборы самоуправления в 1919 г. следовало проводить уже по новому избирательному закону. Созданный в сентябре 1918 г. земский отдел МВД признавал, что «состав хозяев земского дела, избранных в период увлечения политической борьбой по закону, создавшемуся под давлением политических партий и классовых организаций, оказался крайне неудачным: в земские собрания и управы проникли элементы политически незрелые и при том не связанные с данной местностью, так как закон 1917 года не требовал ценза оседлости». Аналогичные порицания, характерные и для других белых регионов, приводились городским отделом МВД в адрес избранных по законам Временного правительства городских дум: «Закон Временного правительства 15 апреля 1917 г. об устройстве городского самоуправления на новых началах страдал такими же недостатками и привел город в плачевное состояние… за городское дело взялись неумелые руки людей, невежественных в городском хозяйстве, сплошь и рядом пришельцев, не связанных с городом общностью интересов и избранных лишь благодаря принадлежности к господствовавшим в свое время партиям. Эти деятели в корне подорвали городское хозяйство, опустошили городские кассы, и дефициты городов выросли до колоссальных размеров» (14).

Было разработано новое избирательное законодательство, аналогичное принятому на белом Юге. Над земскими выборами работала специальная комиссия МВД с участием представителей Акмолинского земства. Проект выборов земских гласных предусматривал возрастной ценз (21 год для активного и 25 лет – для пассивного избирательного права), ценз оседлости (1 год), исключение военнослужащих и милиционеров, монашествующих, а также управляющих губерниями и уездами и их помощников и лиц, ограниченных в праве избрания по суду. Прямое голосование сохранялось для волостных земств, но для уездных и губернских собраний предполагалось голосование двух- и трехстепенное соответственно. Введение имущественного ценза было отклонено. Для исправления «партийно-политических последствий 1917 года» выборы должны были проводиться только по мажоритарной системе. Число гласных, подлежащих избранию в каждом избирательном округе, должно было быть не менее 10 и не более 20.

27 декабря 1918 г. был утвержден новый закон о выборах в городские думы, в котором также предусматривались возрастной ценз (те же 21 год для активного и 25 лет для пассивного избирательного права, что и на земских выборах), годовой ценз оседлости и мажоритарная система. Выборы городских дум состоялись в 1919 г. и дали очевидное предпочтение «элементам беспартийным, деловым и цензовым», что в целом повторяло эволюцию политических предпочтений российских избирателей за период 1917–1918 гг. Вполне лояльным по отношению к правительству считалось городское самоуправление Перми, Екатеринбурга, Омска и Томска, тогда как преобладание оппозиционных настроений, связанных отчасти с высокой политической активностью в 1917–1918 гг., отличало Уфу, Иркутск, Благовещенск и Владивосток. По мнению Сукина, земско-городские структуры «во многих случаях проявили больше интереса к политике, нежели к своим непосредственным функциям местного благоустройства. Тем не менее, без них новая власть не смогла бы справиться со своими многообразными и необъятными задачами… даже военные на фронте искали сотрудничества местного самоуправления… при занятии новых областей они с готовностью отдавали в руки земств заботу по установлению эвакуации, борьбы с эпидемиями и т. д.».

Примером политической активности земского самоуправления может служить весьма радикальная резолюция чрезвычайной сессии Пермского губернского земства от 15 июня 1919 г., созванной с целью избрания делегатов на ГЭС, в Омск. Земское собрание обращалось к Правительству с требованием «немедленно принять меры к созыву в кратчайший срок народного представительства на основах всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права на территории, освобожденной от большевиков, для законодательства по текущим вопросам государственной жизни… и для контроля над органами исполнительной власти».

Такая же система должна была использоваться и на местных выборах: «твердое и категоричное заявление Правительства о том, что избирательный закон в органы местного самоуправления, волостные, уездные и губернские будет основан на тех же началах всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права». Однако практическое осуществление заявлений пермских земцев в условиях гражданской войны оказалось невозможным (15). Одной из основных проблем земско-городского самоуправления в 1918–1920 гг. оставалась проблема нехватки денежных средств. При невозможности финансирования всех местных насущных потребностей из городской казны признавалось необходимым расширить бюджетные права земства. МВД обязало все городские управы составить кадастровые планы муниципальных земель и запретило продажу городской недвижимости частным лицам. В апреле 1919 г. созванное при Министерстве финансов совещание представителей земско-городского самоуправления разработало проект, согласно которому земскому обложению подлежали земли церковные, монастырские, железнодорожные, земли переселенцев. Предлагалось также перечислять земствам 10 % со всех поступлений государственного подоходного налога с последующим распределением уездному и губернскому земствам (16).

Таким образом, соотношение местного самоуправления и административной власти в политической системе Белого движения в 1918–1919 гг. предусматривало достаточно сбалансированное сочетание полномочий власти и общественности. Становилось общепризнанным, что без излишней «политизации», вызванной событиями 1917 года, земско-городские структуры могут и должны предоставить местному населению широкие возможности для решения многочисленных хозяйственных и социальных вопросов. Через посредство муниципальной деятельности общество получало возможность постепенно приобщаться и к политической практике, по окончании условий «военного времени» земско-городские структуры могли стать надежным элементом в фундаменте российской государственности. Однако в конце 1919 – начале 1920 г., в условиях поражений белых фронтов, в местном самоуправлении все заметнее проявлялись оппозиционные настроения, и призывы администрации заниматься «сугубо хозяйственной работой» уже не встречали сочувствия. Напротив, стремление «делать политику», как и в 1917-м, нередко становилось определяющим.

* * *

1. Вестник Временного правительства, Петроград, № 26 (72), 8 (21) апреля 1917 г.

2. Собрания постановлений и распоряжений Западно-Сибирского Комиссариата Сибирского Временного правительства, Томск, № 1, 28 июня 1918 г., ст. 5, 7; № 2, 30 июня 1918 г., ст. 27, 31; Правительственный вестник, Омск, № 180, 9 июля 1919 г.

3. Сборник узаконений и распоряжений Временного Сибирского Правительства, № 4, с. 43; № 13, ст. 118; Филимонов Б. Б. На путях к Уралу. Поход степных полков. Лето 1918 года, Шанхай, 1934, с. 147.

4. Сборник узаконений и распоряжений Временного Сибирского Правительства, № 2, 18 июля 1918 г. ст. 11–12, 23; Сибирский вестник, Омск, № 1, 16 августа 1918 г.; Правительственный вестник, Омск, № 186, 17 июля 1919 г.

5. Дневник Пепеляева. 1919 год. // Красные зори, Иркутск, 1923, № 5, апрель-май, с. 35.

6. Сукин И. И. Записки о правительстве Колчака //За спиной Колчака. Документы и материалы, М., 2005, с. 428.

7. ГА РФ. Ф. 5354. Оп. 1. Д. 15. Лл. 1—12; Сукин И. И. Указ, соч., с. 429; Миленко К. Л. Российское Правительство и его задачи, Омск, 1919, с. 27.

8. ГА РФ. Ф. 5955. Оп. 1. Д. 3. Лл. 31–32.

9. Дневник Пепеляева. Указ, соч., с. 35.

10. ГА РФ. Ф. 5354. Оп. 1. Д. 15. Лл. 3–4; Путь деревни, Ачинск, № 17, 25 мая 1919 г.

11. Сукин И. И. Указ, соч., с. 431.

12. Правительственный вестник, Омск, № 45, 17 января 1919 г.; № 232, 11 сентября 1919 г.

13. Путь деревни, Ачинск, № 9, 13 августа (31 июля) 1918 г. с. 11–13; Миленко Г. Л. Российское Правительство и его задачи, Омск, 1919, с. 29.

14. ГА РФ. Ф. 5354. Он. 1. Д. 15. Лл. 3–4, 7–9.

15. Там же; Правительственный вестник, Омск, № 59, 2 февраля 1919 г.; № 60, 4 февраля 1919 г.; Сукин И. И. Указ, соч., с. 432–433; Кроль Л. А. Указ, соч., с. 173–174; Миленко Г.Л. Указ, соч., с. 30.

16. Правительственный вестник, Омск, № 203, 6 августа 1919 г.