Глава 7

Система местного управления на белом Юге.

Главноначальствующий Области – его статус и полномочия

В развитие идеи «административного» статуса «областного устройства» разработка «Временного Положения о гражданском управлении в местностях, находящихся под Верховным управлением Главнокомандующего ВСЮР», основывалась на принципе единоличной власти, доминирующей и в местном управлении и осуществляемой Главноначальствующим Области – «главным представителем Высшей Государственной Власти во вверенной ему местности, власть коего действует на все части подчиненного ему управления, как военного, так и гражданского» (1). На белом Юге было принято считать, что должность Главноначальствующего «носит чрезвычайный характер», обусловленный периодом военных действий и необходимостью временного приоритета военной власти над гражданской. «Временное Положение» в отношении губернской власти устанавливало, что «по ликвидации гражданской войны в губернии и по воспоследовании приказа Главкома ВСЮР об изъятии ее из театра военных действий права и обязанности по гражданскому управлению Главноначальствующего, всей или частью, возлагаются Главнокомандующим ВСЮР на губернатора». Таким образом, неправомерно считать, что принцип единоличного военного правления был единственным и постоянным в политической системе белых государственных образований. Однако, учитывая тот факт, что «пока велась гражданская война на Юге России, ни одна губерния не была исключена из района театра военных действий, ни в одной из них не был восстановлен нормальный порядок управления».

Учреждение должности Главноначальствующего призвано было, по воспоминаниям Челищева, «объединить в себе и военное командование, и гражданское правление». Власть должна была, «ориентируясь на законный порядок, имела бы формальное право и по существу была бы в силах сдерживать произвол военных властей, карая нарушителей закона», и одновременно с этим добиваться нормальной работы тыла. Назначение на должность Главноначальствующего производилось самим Главкомом по предварительному соглашению с Начальником Управления внутренних дел и по одобрению Особым Совещанием. Интересна, например, аргументация, выраженная Шульгиным относительно введения должности Главноначальствующего: «Непосредственное руководство этой в высшей степени ответственной, сложной, тонкой и трудной работой для Ростовского правительства невозможно. Слишком далеко оно. А если принять во внимание разрушение почты, телеграфа и, главное, путей сообщения, – пребывающее в далеком Ростове Особое Совещание в сущности отрезано от нас… чтобы в условиях военной обстановки вести более или менее успешную борьбу с разрушительными политическими течениями и скрытно работающими силами, нужно отлично знать местных деятелей, зорко следить за их работою и быстро принимать парализующие ее меры. Многие ли в Особом Совещании отчетливо представляют себе истинное положение вещей в нашем крае… знают здешних «деятелей» и правильно оценивают не слова, не заявления, с какими они являются в Ростов, а их поступки и побуждения… здесь, на месте?.. Главноначальствующий, власть которого является непосредственным отражением власти генерала Деникина… будет высоко авторитетным и прекрасно осведомленным во всех проявлениях жизни края органом».

В этой связи большое значение имели известность и авторитет Главнача среди местного населения. Из Главноначальствующих трех созданных Областей юга России – Харьковской, Новороссийской и Киевской – генерал-лейтенантов В.З. Май-Маевского, Н.Н. Шиллинга и генерала от кавалерии А. М. Драгомирова только последний был относительно хорошо известене в Киеве и, пожалуй, во всем Юго-Западном Крае. Осведомленность в местных делах давала возможность, в частности, разбираться в многообразии политических и общественных группировок, привлекать их к сотрудничеству с властью. Вообще государственное строительство в Киевской Области планировалось проводить в качестве своеобразного «опытного поля» для будущего административного устройства России. В Киев осенью 1919 г. предполагалось перенесение Ставки Главкома ВСЮР и Особого Совещания. В противовес идеологии «самостийной Украины» планировалось создать здесь центр политической ориентации на «Единую, Великую, Неделимую Россию». В сводке Отдела пропаганды от 15 августа 1919 г. отмечалось, что «важнейшие элементы для упрочения победы Добрармии на Украине» – это «соединение агитации с наличием вооруженных сил, скорейшее сформирование управления краем, насаждение порядка, отсутствие репрессий в отношении крестьян, захвативших частновладельческие земли, возрождение для агитации Свято-Владимировского братства, основанного еще в 1910 г. в Киеве с целью борьбы за русское начало в Юго-Западном Крае». Значительную поддержку Добровольческой армии оказывал митрополит Киевский и Галицкий Антоний (Хроповицкий). В первые же недели были сформированы губернская бригада Государственной Стражи, уездные и волостные станы Стражи, в ряде которых в большинстве случаев были представители не бывшей полиции, а местного крестьянства (2).

Отсутствие связей с местным населением приводило к ошибкам в управлении, неоправданному росту бюрократического аппарата, коррупции и в конечном итоге к дискредитации власти в глазах местного населения. Так, например, Главноначальствующий Харьковской области генерал Май-Маевский, плохо разбиравшийся в настроениях общественно-политических и коммерческих кругов губерний, входивших в состав его Области (Екатеринославской, Харьковской, Полтавской, Курской, Черниговской), с первых же дней своего правления слабо вмешивался в текущую экономическую и политическую жизнь. В результате общественные и коммерческие структуры (Совет 42-х, Центросоюз, Днепросоюз, ПО-ЮР («Общество потребительских кооперативов юга России») и др.) действовали бесконтрольно, со всей для себя выгодой используя провозглашенную Особым Совещанием свободу торговли. Когда же в октябре – ноябре 1919 г. Май-Маевский издал распоряжения, затрагивающие интересы «деловых кругов» Харьковской области (о «борьбе со спекуляцией», мобилизации теплой одежды, квартирной, автомобильной, вещевой повинностях для фронта), то сразу же в Ростов и Таганрог стали направляться требования об отставке Главнача Харьковской области (3). Обвинения аналогичного рода выдвигались также и против Главноначальствующего Новороссии генерала Шиллинга. Даже работа Драгомирова критиковалась на заседаниях ВНЦ. 29 ноября 1919 г. в докладе члена ЦК кадетской партии профессора В. И. Вернадского (бывшего директора Академии наук Украины) отмечалось, что «Главноначальствующий не пользуется в Киеве популярностью; нет веры во власть; между ним и населением нет нужного соприкосновения… отсутствие связи между властью и населением… благоприятствует духу безграничной власти» (4). Безусловно, при недостаточном знакомстве с местными условиями диктаторские полномочия не могли быть полностью реализованы.

Статус Главноначальствующего области Май-Маевский и Шиллинг получили в сентябре 1919 г., в ходе административно-территориальной перестройки белого Юга по «областному признаку». До этого Главноначальствующие осуществляли свои полномочия в пределах нескольких смежных губерний. Так, генерал Драгомиров после назначения на должность и прибытия в Киев (10 сентября 1919 г.) именовался Главноначальствующим Киевской Области. Однако неопределенность территориальных рамок полномочий приводила к введению подобных постов и в меньших районах. Например, после отражения налета банд атамана Шубы на Полтаву (начало октября 1919 г.) генерал-майор Кальницкий был объявлен Главноначальствующим Полтавской губернии, а позднее – Командующим Войсками Полтавской губернии (с 15 октября 1919 г.) (5). В ситуации, когда необходимо было удержать оборону на Крымских перешейках, командующий 3-го армейского корпуса генерал-майор Я. А. Слащов получил от Шиллинга в феврале 1920 г. право действовать в рамках полномочий Главноначальствующего Крыма.

Полномочия Главноначальствующего были весьма обширны. Имея право законодательной инициативы, он мог представлять на рассмотрение в Особое Совещание и самому Главкому проекты постановлений и распоряжений, контролировал назначения по УВД представителей местной администрации. Главноначальствующий мог приостанавливать или отменять решения органов местного самоуправления (земств и городских управ). В экономической сфере ему давалось право регулировать торгово-промышленную деятельность в Области. В случае нарушения действующего законодательства, фактов спекуляции и т. п. Главная мог производить секвестр имущества преступных лиц или коммерческих структур, налагать штрафы, устанавливать порядок работы фабрик и заводов и т. д. В дополнение к существовавшим штатным подразделениям Государственной Стражи Главноначальствующий мог также формировать «особые команды военной стражи», что было, например, сделано осенью 1919 г. в Киевской и Харьковской областях) (6). Наконец, «в обстоятельствах чрезвычайных» Главноначальствующему давались полномочия принимать любые распоряжения по Области, хотя бы и не предусмотренные законодательством Особого Совещания и приказами Главкома, хотя практически Главноначальствующие редко прибегали к такого рода «чрезвычайным мерам», ограничиваясь главным образом объявлениями военных мобилизаций, отдельными принудительными реквизициями, секвестром имущества спекулятивных кругов (7).

Единоличная власть Главноначальствующего должна была опираться на создаваемый в соответствии с «Временным Положением об управлении Областью» Совет при Главноначальствующем (исполнительная структура). В состав Совета входили: «Помощники Главноначальствующего Области по военной и гражданской части; прокурор судебной палаты; попечитель учебного округа и представители по одному из ведомств – управления внутренних дел, земледелия и землеустройства, продовольствия, торговли и промышленности, финансов, путей сообщения и государственного контроля» (8). Представители земских и городских управ, а также местных торгово-промышленных и кооперативных кругов не вводились в состав Совета, который, по существу, являлся сугубо бюрократической инстанцией. Компетенция этого административно-распорядительного органа состояла в «предложениях по составлению новых для Области законоположений и дополнений или изменений… существующих узаконений… общем наблюдении за направлением и ходом дел по общественному, земельному и хозяйственному устройству населения Области». В течение октября – ноября 1919 г. Советы были созданы при Главноначальствующих Киевской и Харьковской Областей. Их собрания проходили 3–4 раза в месяц, большинство рассматриваемых на заседаниях вопросов касались решения хозяйственных проблем Области.

Временное Положение о Главном Управлении Областью Новороссийскою (утверждено 25 августа 1919 г.), ставшая правовым образцом, определившим полномочия Главноначальствующего и Совета при нем. Членами Совета становились: помощники Главнача по военной и гражданской власти, прокурор местной судебной палаты, попечитель учебного округа и представители от ведомств (управлений внутренних дел, земледелия и землеустройства, продовольствия, торговли и промышленности, финансов, путей сообщения и Государственного контроля). Ведомственные представители как бы дублировали соответствующие управления Особого Совещания и не случайно назначались на эти должности только Главкомом ВСЮР «по представлению подлежащих Начальников управлений» и «в действиях своих» опирались на «особые инструкции, составляемые начальниками подлежащих управлений и утверждаемых Особым Совещанием при Главнокомандующем ВСЮР». Таким образом, строилась «вертикаль власти», соединявшая центральный и местный уровни (9). Компетенция Совета включала обширный круг законотворчества, связанного с правоприменением утверждаемых Особым Совещанием законов, их согласованием с «местными условиями» и реализацией, а также «общее наблюдение за направлением и ходом дела по общественному, поземельному и хозяйствующему устройству населения Области». Совет, в полном соответствии со своим наименованием, обсуждал решения коллегиально, принимая их большинством голосов.

Властные полномочия Главноначальствующего и Совета при Главноначальствующем утверждали приоритет исполнительной власти на следующем, после Главкома ВСЮР и Особого Совещания, уровне управления. Однако игнорировать общественность было невозможно. «По собственному усмотрению» Главноначальствующий мог «созывать съезды… общественных деятелей, принимая представительство на себя или назначая председателей по своему усмотрению и определяя состав, предметы и порядок действий сих совещаний и съездов» (10). Считалось, что благодаря этому местная общественность будет менее «политизированной», чем в период 1917–1918 гг., и будет заниматься необходимой работой по «восстановлению разрушенного войной хозяйства». Власть Главноначальствующих обеспечивала центральному аппарату координирование управления и местными, областными структурами руководства. Однако перестройка исторически сложившегося погубернского устройства и одновременное формирование новых органов управления на уровне Области в условиях разлаженного тыла, неустойчивости фронта не способствовала повышению эффективности в работе аппарата Главноначальствующего. Нередки были случаи дублирования распоряжений, приказов, исходящих из различных ведомств. Например, при организации продовольственных поставок в Харьковской Области областному уполномоченному по продовольствию приходилось контролировать заготовки в Киевской, Курской, Полтавской, Орловской и Воронежской губерниях, где уже действовали аппараты собственных губернских уполномоченных (11).

Практика показывала, что в освобожденных от большевиков районах чиновники бывших губернских и уездных учреждений быстрее приступали к исполнению своих обязанностей при новой власти, так как многие из них (например, по ведомствам народного просвещения, здравоохранения, продовольствия) прежде служили и в советских управлениях, и структурах Украинской Народной Республики, в то время как на уровне Области аппарату было, нередко, сложнее «сработаться», разобраться в проблемах управления разными губерниями и уездами. Неправомерные действия Главноначальствующего могли обжаловаться в 1-м департаменте Правительствующего Сената.

1. ГА РФ. Ф. 446. Оп. 2. Д. 2. Лл. 27–28; Временное Положение о гражданском управлении в местностях, находящихся под Верховным управлением Главнокомандующего Вооруженными Силами на Юге России, Ставрополь, 1919, с. 4–5. (Далее – «Временное Положение»).

2. ГА РФ. Ф. 440. Оп. 1. Д. 34а. Л. 125; Ф. 6611. Оп. 1. Д. 1. Лл. 385–386; Киевлянин, Киев, № 22, 17 сентября 1919 г.; Русское дело, Иркутск, № 31, 18 декабря 1919 г. Екатеринославский вестник. Екатеринослав. № 104, 19 сентября 1919 г.

3. Штейфон Б. А. Кризис добровольчества. Белград, 1928, с. 41–42.; Штейнман Ф. Отступление от Одессы (январь 1920 г.). // Архив русской революции, т. 2, Берлин, 1921, с. 87–89; ГА РФ. Ф. 440. Оп. 1. Д. 34а. Лл. 98–99.

4. Штейнман Ф. Указ, соч., с. 87–89; ГА РФ. Ф. 5913. Оп. 1. Д. 265. Л. 103.

5. Голос Юга, Полтава, № 34, 15 октября 1919 г.

6. ГА РФ. Ф. 446. Оп. 2. Д. 2. Л. 27 об.; Временное Положение… с. 6–8.

7. Бюллетень кооперации юга России. Ростов-на-Дону, № 3, 15 декабря 1919 г.; Киевлянин, Киев, № 77, 26 ноября 1919 г.

8. Киевлянин, Киев, № 29, 25 сентября 1919 г.

9. Харьковские губернские ведомости, Харьков, № 23, 12 ноября 1919 г.; Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое Особым Совещанием при Главнокомандующем Вооруженными Силами на Юге России. № 23, 19 сентября 1919 г. ст. 134.).

10. Там же; Киевлянин, Киев, № 65, 10 ноября 1919 г.; Временное Положение… с. 9.

11. ГА РФ, Ф. 879, Оп. 1. Д. 89. Лл. 1–4.