Глава 6

Проекты административно-территориального деления Российского государства на белом Юге.

Модель «областного устройства» в 1918–1919 гг.

В условиях гражданской войны, при обширности территорий, контролируемых белыми армиями в рассматриваемый период, важнейшим условием обеспечения надежного тыла и, следовательно, направлением внутренней политики белых правительств становилось укрепление местной власти. Принципиальная основа этой политики российского Белого движения состояла в следующем. Во-первых, Гражданская война, как военно-политическое противостояние двух систем (советской и антисоветской), предполагала их полное взаимоисключение в политико-правовом аспекте. Это отражалось прежде всего в актах белых правительств (постановления ВУСО, ВСП и др.), делавших юридически неприемлемой всю законодательную практику, проводимую на территории, освобожденной от советской власти. Поэтому ликвидировались все местные советские структуры. Чтобы сохранить хотя бы относительную устойчивость белого «тыла», требовалось создать в довольно короткие сроки новые структуры управления. Сделать это можно было либо путем возрождения уже существовавших ранее элементов, в частности земства и городского самоуправления, либо путем установления административного аппарата, назначаемого центральными органами военной власти. Как правило, первоначально воссоздавался управленческий административный аппарат, а только после этого – структуры самоуправления. Это нередко становилось причиной недовольства и обвинений белой власти в «недемократичности». Но административные рычаги управления были наиболее просты, с точки зрения быстроты их создания, а так как решать все проблемы из центра было невозможно, то по мере расширения территории приходилось переходить к системе управления, использовавшей традиционные «гражданские» формы.

Во-вторых, приходилось учитывать проявление сепаратизма, когда после прихода к власти большевиков многие окраины бывшей Российской Империи в той или иной форме выразили стремление к своей государственной независимости. «Собрать» их и удержать в обновленной российской политической системе было нелегко. И если вопрос о создании всероссийской власти и упразднении областных правительств был формально решен еще Уфимской Директорией, то в дальнейшем требовалось не просто реанимировать старую систему управления, основанную на централизованно-бюрократическом принципе, но и создать новую, учитывающую произошедшие политические перемены. Требовалось, в частности, найти оптимальное сочетание интересов центра и регионов. В ряде разделов уже рассматривались различные проекты создания власти на территориях, формально считавшихся «частью будущей, освобожденной от большевизма, России», но на практике временно опиравшихся на собственный административный аппарат и структуры самоуправления.

Наконец, следовало учитывать и общеевропейские, и общемировые тенденции в решении «национальных проблем» после окончания Первой мировой войны: «Великая мировая война, являющаяся мировой борьбой народов, и затем – победа держав Согласия над германской коалицией, открывающая порабощенным народам пути к свободной и независимой национальной и государственной жизни, выдвинули на первое место принцип национального самоопределения населения различных, больших и малых, областей».

В этом отношении показателен опыт обращения к модели т. н. областного устройства, призванной, с одной стороны, сочетать централизованную систему управления, а с другой стороны, учитывать широкий круг местных интересов. Подобную модель, в частности, призвано было осуществить областничество в Сибири и среди казачьих областей. Однако первый «опыт» предполагавшегося областного устройства относился еще к периоду работы Юридического Совещания Временного правительства осенью 1917 г., когда в качестве «предварительного проекта статей Основных законов по вопросу об автономии (федерации)». В нем утверждалось, что «Государство Российское едино и нераздельно», но при этом «в Государстве Российском будет введена областная автономия». Устройство областных учреждений, их компетенция «определялась законами, издаваемыми центральной законодательной властью», но «законы, изданные областными властями, не имели обязательной силы, если противоречили этим основным законам… изданным центральной государственной властью». В любом случае, «губернские и уездные правительственные учреждения» должны были «непосредственно подчиняться областным установлениям». Ф.Ф. Кокошкин на съезде кадетской партии отмечал, что «при огромной величине своей и огромном разнообразии местных условий Россия не может управляться вся из центра. Ей необходимы широкое развитие местного самоуправления и децентрализация законодательства. Право автономии должно быть предоставлено существующим территориальным единицам, губерниям и областям, с правом издания местных законов». Министр Некрасов поддерживал: «Временное правительство должно стоять на точке зрения децентрализации законодательства: нельзя, сидя в Петрограде, создавать законы для всей обширной и разноплеменной России». Поэтому «для России необходима областная автономия, которая, однако, не должна служить исключительно средством национального самоопределения, но политически всесторонне воспитать и развить народные массы». В то же время Кокошкин выступал против федеративного принципа по причине, во-первых, «неприемлемости искусственного предварительного раздробления частей России» и, во-вторых, из-за опасений «перед центробежными силами, перед стремлением некоторых областей к сепаратизму» (1).

Но в 1917 г. предполагавшиеся реформы не осуществились. В период революции и гражданской войны областничество стало первым опытом поиска некоего «среднего пути» между унитарной и федеративной системами. Сформировавшееся в условиях крайней политической нестабильности, оно смогло реализоваться лишь отчасти: большая часть разработок по формированию областничества осталась на стадии проектов, заслуживающих, тем не менее, рассмотрения. Термин «область» неоднократно использовался в различных белых регионах; в общем его можно определить как административно-территориальное объединение нескольких смежных губерний, образованное для эффективного оперативного управления тылом. Однако на белом Юге и в Сибири областничество приобретало национально-государственный характер: области объединяли здесь несколько губерний, схожих по экономическому и национальному укладу. На белом Юге в течение 1919 г. было учреждено три таких области – Новороссийская, Киевская и Харьковская, а также Терско-Дагестанский край со статусом области. Областное устройство предполагалось постепенно распространить на всю территорию России. Как было отмечено в проекте будущих «Основных законов Государства Российского», разработанных ВНЦ в 1919 г., «самоуправление губернии в отдельных случаях должно быть объединено в самоуправление более обширных соединений, включающих в себя несколько губерний, и тем самым областным нуждам и потребностям будет дано надлежащее удовлетворение» (2).

Обсуждение планов областного устройства проходило еще в рамках созданной «Подготовительной по национальным делам Комиссии» в январе 1919 г. Ее председатель В. В. Шульгин полагал вариант областной автономии вполне приемлемым для сохранения единства России. В Комиссии рассматривались, преимущественно, проблемы территориального разделения только малороссийских губерний, хотя в ее составе были предусмотрены отделы: «великороссийский, малороссийский, белорусский, литовский, латышский, эстонский, финляндский, грузинский, армянский». В отделах работали ученые-правоведы, юристы (М.А. Ляпунов, П.М. Богаевский, С. Г. Грушевский, Н.К. Могилянский), бывшие депутаты Государственной Думы (А. И. Савенко, Е. П. Ковалевский). Характерная оценка перспектив «областного устройства» давалась Шульгиным в частной телеграмме из Одессы 9 января 1919 г.: «Никакого Южнорусского правительства не допущу, пока я здесь, наоборот – идея Областных Генерал-Губернаторств начинает прививаться и получит научную разработку в национальной комиссии» (3). В основу планов «областной автономии» был положен «Наказ» Всероссийскому Учредительному Собранию от Киевской губернии (октябрь 1917 г.), предполагавший разделение Украины на Киевскую, Харьковскую, Екатеринославскую и Одесскую области. В «Наказе» отмечалась необходимость создания областных законодательных собраний, наделенных полномочиями губернских земств, которые предполагалось распустить, сохранив уездный и введя волостной уровень земского самоуправления (4). Профессор-экономист А.Д. Билимович, возглавлявший Общий отдел комиссии, обосновал необходимость введения модели Области, основанной на совокупности «физико-географических, этнографических, экономических и историко-политических признаков». В основу областного деления предполагалось положить прежде всего экономический критерий (специализация сельского хозяйства, торгово-промышленные особенности и т. д.). Разделение на губернии и уезды предлагалось оставить неизменным, исходя из важности уже сложившегося на этих уровнях земского самоуправления. В итоге Билимовичем было предложено разделить Южную Россию на три области: Юго-Западную (Правобережная Малороссия в составе Киевской, Волынской и Подольской губерний), Левобережную Малороссию (Черниговская, Харьковская и Полтавская губернии), Южную Степную (Херсонская, Екатеринославская губернии и Северная Таврия). Малорусский отдел (его возглавлял профессор И. А. Линниченко) в целом поддержал проект Билимовича (5). Что касается решения вопроса о возможном «выделении Украины» из состава Российского государства (признания даже самого понятия «Украина»), то отдел дал на это достаточно категоричный ответ: «Население Южной России всегда самоопределяло и ныне самоопределяет себя русским, и к украинству, которое является не нацией, а политической партией, взращенной в Австрии и служащей видам австро-германской политики, относится явно отрицательно» (6).

Работа данного отдела оказалась наиболее продуктивной по сравнению с остальными отделами Комиссии, его предложения предполагалось использовать на Парижской мирной конференции, в частности для обоснования новых западных границ России, с учетом признания независимости Польши и аннексии Бесарабии Румынией (7). С сентября 1919 г. работа по подготовке проектов «областного устройства» перешла в «Комиссию по рассмотрению вопроса об областном управлении» во главе с начальником УВД, сенатором В.П. Носовичем. Результаты этой работы сводились главным образом к обоснованию приоритета «областной автономии» перед федерализмом. Это было актуально в условиях роста, т. н. «окраинного сепаратизма» (на Украине, в казачьих областях) и в связи с работой Южнорусской конференции, призванной урегулировать отношения между всеми административно-территориальными и государственными образованиями белого Юга (прежде всего с казачеством). Необходимо отметить, что модель «федерализма», понимаемого как «объединение самостоятельных государственных образований», отвергалась как «нежизненная». В то же время Государственный контролер в составе Особого Совещания, известный правовед В. А. Степанов, возглавлявший Комиссию с апреля 1919 г., отмечал в интервью харьковской газете «Родина»: «Мы являемся решительными бесповоротными противниками всякого рода федерализма. Но так же решительно, как мы отрицаем возможность федерации, так же решительно мы стоим за создание местных автономий во всех тех местностях, где для этого имеются основания – исторические, национальные и другие… Пределы автономии будут установлены в зависимости от условий той или иной местности. Но нигде автономия не должна находиться в противоречии с идеей Единой России» (8).

В работе Комиссии активно участвовал доктор государственного права, профессор Московского университета, П. И. Новгородцев. Именно ему принадлежал проект введения областной автономии, принятый Комиссией в качестве основы будущего административно-территориального устройства. Новгородцев на первом же заседании (21 сентября 1919 г.) заявил, что «введение автономии возможно лишь тогда, когда будет налицо сильная твердая центральная власть». На момент осени 1919 г., по его мнению, «мы переживаем процесс лишь утверждения такой власти. А потому сейчас не может быть и речи о децентрализации правительственного управления». Новгородцев выступал против статуса каждой губернии как главной единицы областного управления и поддерживал тезис Билимовича о необходимости «группировки губерний по экономическому принципу». Помимо экономической, Новгородцев выделял также и социально-культурную автономию. В составленной им для Деникина Декларации «К населению Малороссии» (своеобразное озвучивание будущей областной автономии, отрицавшей даже само название «Украина») от 12 августа 1919 г. говорилось о «единстве», которое гарантирует суверенитет России, без которого немыслима полная и правильная хозяйственная жизнь, когда север и юг, восток и запад обширной державы в свободном обмене несут друг другу все, чем богат каждый край, каждая область». «В основу устроения областей Юга России будет положено начало самоуправления и децентрализации при непременном уважении к жизненным особенностям местного быта». Признавалось «совершенно недопустимым» «преследование малорусского народного языка». Объявлялось, что «каждый может говорить в местных учреждениях: земствах, присутственных местах и суде – по-малороссийски». В печати и в частных школах «малороссийский язык» употреблялся «без ограничений», а в «казенных» и «начальных школах» мог употребляться факультативно. Примечательно, что еще в 1917 г. в самом начале споров о будущем государственном устройстве России вообще и статусе Украины в частности высказывались мнения о возможности перенесения столицы России в Киев, что давало бы значительные геополитические «выгоды»: сближение с землями, населенными западными и южными славянами, и «Россия сделалась бы более и самостоятельнее» (9). Основой будущего областного самоуправления, по мнению Новгородцева, могло стать земство. При этом можно было бы допустить передачу полномочий губернского земства областному управлению, сохраняя уездное земство и расширяя полномочия волостного земства. Примечательно, что подобные планы (в отношении губернского и волостного земства) осуществлялись при проведении земской реформы в Таврии в 1920 г.

Соглашаясь с Новгородцевым, предлагал «построить областную автономию на испытанных в русской жизни началах земского самоуправления» еще один правовед, профессор Донского университета А. А. Алексеев, также работавший в Комиссии. Еще летом 1919 г. в Ростове-на-Дону им была опубликована брошюра «Единая или Федеративная Россия». В ней подчеркивалась принципиальная важность одного из главных лозунгов Белого движения – «Единая, Неделимая Россия». Алексеев предполагал сохранить неизменной в «новой Конституции» первую статью «Основных законов Российской Империи» (изд. 1906 г.): «Государство Российское едино и нераздельно». Местная власть в «освобожденной от большевизма России» могла строиться как на основе т. н. «коронной администрации», то есть управление было бы «у лиц, назначаемых правительством», так и на основе «самоуправления», при котором «часть государственной власти передается на места, административные дела, имеющие местный характер, передаются на разрешение самому местному населению, обыкновенно в лице его выборных представителей». В основу взаимодействия центральной и местной властей должен быть положен критерий «соответствия законности», при нарушении которого и «органы администрации», и «органы самоуправления» могут отменять постановления, изданные с нарушением права. При этом «право законодательствовать» не есть «самопроизвольное право» области. Она получает его со стороны государственной власти, которая сама устанавливает конституцию области, т. е. определяет ее организацию и компетенцию». «Законы, издаваемые местными законодательными органами, нуждаются в утверждении государственной властью… в каждой области имеется наместник или представитель центральной государственной власти, который служит связующим звеном между государством и областью и поддерживает и сохраняет в области общегосударственные интересы» (10).

Отвергая актуальность принципа «федерализма» для России, Алексеев отмечал, что «федеративное устройство» не означает «децентрализации», а напротив, «есть путь объединения государств». «Все сколько-нибудь прочные федерации возникли из соединения нескольких государств в одно целое, а не из разъединения единого государства на несколько новых государственных образований». Учитывая то многообразие «экономических, религиозных, бытовых интересов», которые были в области, Алексеев полагал явно недостаточным ограничиться лишь «наделением этих областей правами самоуправляющихся единиц» и «передачей в их собственное заведование только местных административных дел», считал необходимым предоставление областям «широкой автономии, гарантирующей сохранение и дальнейшее развитие их местных особенностей, их своеобразного быта». По его мнению, «областная автономия» требовала «предоставления собственного законодательства, своего парламента, который будет идти навстречу местным потребностям и интересам». При этом «центральный парламент, разгруженный от местных дел, сосредоточит тогда все свое внимание на общегосударственных интересах». «Единая (унитарная) Россия и автономные области» – таким призывом заканчивалась брошюра Алексеева (11).

Своеобразным развитием позиции Алексеева стала изданная тогда же брошюра начальника Управления народного просвещения Особого Совещания, профессора государственного права Ростовского университета И. А. Малиновского «Единая

Россия и самостоятельность областей». В яркой, образной форме Малиновский изложил опыт «собирания России» на протяжении прошлых столетий, его преимущества и недостатки. К числу последних им была отнесена чрезмерная «централизация» и «бюрократическая опека», которые в условиях «обширнейших пространств» только вредили единству государства. Напротив, разумное развитие местного самоуправления, предоставление законодательных прав областным собраниям в пределах, допустимых для сохранения единства общероссийского законодательства, развитие «местных культурных центров» необходимы народам России в целях «воспитания политической сознательности и… чувства привязанности к тому целому, отдельные части которого пользуются самостоятельностью в сфере местных интересов» (12).

Не во всем соглашался с Новгородцевым и Алексеевым профессор государственного права, специалист по вопросам земского и городского самоуправления, член ЦК кадетской партии П.П. Гронский. В 1919 г. он занимал должность товарища управляющего отделом внутренних дел Особого Совещания по вопросам местного самоуправления. Признавая тезис Новгородцева о временном приоритете центральной власти над областной, при опоре на земство, он отстаивал необходимость сохранения именно губернского уровня административного и земского управления. Гронский предупреждал об опасности «областного бюрократизма» при создании новых управленческих звеньев в объединенных губерниях и считал, что аналогом предлагаемой Новгородцевым области мог стать «район», «основанный на экономическом тяготении и связанности губерний». Правда, в перспективе управление могло усложниться, поскольку областью наряду с волостью, уездом и губернией вводились еще и районы. Кассационной инстанцией при возникающих конфликтах между областной и центральной властью предполагался 1-й департамент Правительствующего Сената (13).

Глава УВД Носович предлагал разделение принципов, по которым создавались области. Во-первых, принцип «чисто правительственный», в соответствии с которым область функционировала как бюрократическая единица («коронная администрация» по оценке Алексеева) под контролем центральной власти. Во-вторых, принцип «областного, автономного самоуправления». В последнем случае в областях вводились выборные областные структуры, наделенные законодательными правами, в частности – выборный «парламент» (Областной Совет) и выборное «правительство» (Совет начальников управлений). Это позволило бы «разгрузить центральные законодательные учреждения».

На заседании 13 октября 1919 г. Комиссия утвердила проект разделения на области губерний Европейской России, причем Северная и Петроградская области во многом совпадали с тем разделением, которое сложилось к осени 1919 г. на территориях, контролируемых белыми армиями. Литва, Белоруссия, Прибалтика, а также казачьи области в проекте не рассматривались. Деление «Малороссии» на области принималось как уже существовавшее на территории ВСЮР (к Харьковской области добавлялись Курская и Воронежская губернии). Согласно проекту, Московская область включала в себя Московскую, Тверскую, Ярославскую, Владимирскую, Костромскую, Рязанскую, Тульскую, Калужскую, Орловскоую, Тамбовскую и Смоленскую губернии. Северная область состояла из Архангельской и Вологодской губерний. Петроградская – из Петроградской, Олонецкой, Новгородской и Псковской губерний. Поволжье и Приуралье разделялись на Казанскую (Казанская, Нижегородская, Вятская и Пермская губернии) и Средне-Волжскую (Самарская, Симбирская, Саратовская, Уфимская и Пензенская губернии) области. Степная область (Степной край) включал Астраханскую и Ставропольскую губернии. Черноморскую губернию следовало присоединить к Новороссийской области (14).

Итоговый проект обсуждался на заседаниях Комиссии 25–26 октября 1919 г. Позиции Новгородцева и Алексеева были приняты большинством участников. Было решено отложить окончательное решение областного вопроса до момента, пока не «установится твердый центр и не укрепится центральная власть… пока не создадутся на местах благоприятные условия как для осуществления областной автономии, так и для осуществления общегосударственной связи». Временный вариант представлял совмещение элементов «административного» и «общественного» управления в областничестве. В частности, в состав Совета при Главноначальствующем Области предлагалось ввести «представителей общественности» (данный орган состоял, как будет показано в следующем разделе, исключительно из чиновников). Предполагаемые областные структуры, компетентные в делах «культурного и хозяйственного характера чисто местного значения», не должны были заменять «органы административной власти, представляющей на местах центральную государственную власть», а только «осуществляли возложенные на областные автономные учреждения задачи законодательства и управления под общим надзором государства». Областные думы опирались на структуры земского и городского самоуправления, повторяя их компетенцию в более обширных масштабах (нескольких губерний). Областные управы – исполнительные органы, могли работать «во взаимодействии и под надзором представителей государственной власти, обязанных следить», как было записано в проекте, «не только за закономерностью постановлений, принимаемых органами самоуправления и законодательства, но и за соответствием их единству, благу и пользе русского государства». Таким образом, хотя областная власть и создавала некое «промежуточное звено» между центральным и губернским уровнями (это действительно порождало опасность «областного бюрократизма»), все же нельзя не отметить стремления обеспечить в этой системе взаимодействие «власти и общества» (15).

Практические результаты работы «областной» Комиссии и Комиссии «по национальным делам» повлияли на структуру Областей, построенных, правда, на основе «коронной администрации» и с весьма слабым «общественным представительством» (утверждены Главкомом ВСЮР по представлению Особого Совещания 25 августа 1919 г.). Эта структура определялась так: Харьковская Область (Екатеринославская, Харьковская, Полтавская, Курская губернии), Новороссийская Область (Таврическая, Херсонская губернии), Киевская Область (Киевская, Черниговская, Подольская губернии). В Екатеринославскую губернию включались Бердянский уезд Таврической губернии и Криворожский горнопромышленный район, выделенный из Херсонской губернии. Их возглавляли Главноначальствующие, наделенные «полнотой военной и гражданской власти» (16).

* * *

1. Савенко А. И. Украинцы или малороссы? (Национальное самоопределение населения Южной России). Б.м. 1919, с. 3; Копыстянский А. В. Возможно ли отделение Украины от России, Ростов-на-Дону, 1917, с. 52–53; Кроль Л.Л. Указ, соч., с. 44–45.

2. ГА РФ. Ф. 6088. Оп. 1. Д. 11. Л. 68.

3. ГА РФ. Ф. 5974. Оп. 1. Д. 17. Лл. 1–2; Ф. 446. Оп. 2. Д. 105. Лл. 1–3; Бортневский В. Г. К истории осведомительной организации «Азбука» // Русское прошлое, № 4, 1993, с. 172.

4. ГА РФ. Ф. 5974. Оп. 1. Д. 18. Л. 139.

5. Билимович А. Д. Деление Южной России на области. Екатеринодар, 1919, с. 1, 31–32.

6. Савенко А. Н. Указ, соч., с. 32.

7. ГА РФ. Ф. 446. Оп. 2. Д. 105. Л. 12.

8. Родина, Харьков, № 51, 1 октября 1919 г.

9. ГА РФ. Ф. 5354. Оп. 1. Д. 16. Лл. 3–4; Заря России, Ростов-на-Дону, № 1, 15 августа 1919 г.; Копыстянский А. В. Указ, соч., с. 52.

10. Алексеев А. А. Единая или Федеративная Россия», Ростов-на-Дону, 1919, с. 3, 6–7.

11. Там же. С. 22, 29–32.

12. Малиновский И. «Единая Россия и самостоятельность областей», Ростов-на-Дону, 1919, с. 12–15.

13. ГА РФ. Ф. 5354. Оп. 1. Д. 16. Лл. 8–9.

14. Там же. Лл. 10–14.

15. Там же. Лл. 16–17.

16. Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое Особым Совещанием при Главнокомандующем Вооруженными Силами на Юге России. № 23, 19 сентября 1919 г. ст. 134.