Глава 4

Структуры представительной власти в политической модели Белого движения на Востоке России, 1918–1919 гг.

Образование Государственного Экономического Совещания

Никакая авторитарная власть не может удержаться без поддержки представительных органов, вопрос лишь в их составе, полномочиях, степени влияния на принятие управленческих решений. Как отмечал в своем выступлении на открытии Государственного Экономического Совещания российский премьер П.В. Вологодский, «власть, какими бы прекрасными намерениями она ни задавалась… всегда будет оторвана от жизни, будет висеть в воздухе, если она не будет прислушиваться к голосу общественности, к голосу людей жизни… всякая новая власть, в какие бы сложные политические моменты она ни создавалась, как только сконструируется, она инстинктивно ищет своей опоры в голове страны, ищет ее поддержки». Но при этом «правильно организованного народного представительства в рассматриваемый период не существовало» – такими скептическими словами начинал один из своих обзоров законодательной деятельности в Сибири известный юрист профессор В. А. Рязановский (1).

Верховный Правитель отнюдь не чуждался сотрудничества с «демократическими структурами». Во время посещения Екатеринбурга в феврале 1919 г. Колчак заявил на заседании городской думы: «Мне приходится встречаться с представителями земств, городов и с представителями общественности, и я с глубоким удовлетворением должен установить отсутствие разногласия взглядов моих и Правительства, которое я возглавляю, с пожеланиями, что я слышал до сих пор от местных людей. Я должен отметить глубокое значение этого факта, ибо в безвозвратное прошлое ушло то время, когда власть могла противопоставить себя общественности, как силе ей чуждой и даже враждебной. Новая, свободная Россия должна строиться на фундаменте единения власти и общественности». В этом же выступлении адмирал дал собственную характеристику «большевизму слева» и «большевизму справа» (популярным политическим терминам после-февральской России). «Большевизм слева, как отрицание морали и долга перед Родиной и общественной дисциплины, и большевизм справа, базирующийся на монархических принципах, но, в сущности, имеющий с подлинным монархизмом столько же общего, сколько имеет общего с демократизмом большевизм, характеризующийся для своих адептов свободой преступления и подрывающий государственные основы страны, большевизм, который еще много времени будет требовать для упорной борьбы с собой. Одни отрицают право, другие желают быть выше права. Законность и порядок поэтому должны составить фундамент будущей великой, свободной демократической России. Я не мыслю будущего ее строя иначе как демократическим, – не может он быть иным, и теперь, быть может, только суровые, военные задачи заставляют иногда поступаться ими и в условиях борьбы вынуждают к временным мероприятиям власти, отступающим от тех начал демократизма, которые последовательно проводит в своей деятельности Правительство… Правительство, мною возглавляемое… считает народ русский единственным хозяином своей судьбы, и когда, освобожденный от гнета и насилия большевиков и язв большевизма, он через своих свободно избранных представителей в Национальном Учредительном Собрании выразит свою свободную волю об основных началах политического, национального и социального быта, то я и Правительство, мною возглавляемое, почтем своим долгом передать правительству, им авторизированному, всю полноту власти, нам ныне принадлежащей» (полный текст выступления см. приложение № 30) (2).

Но после роспуска Областной Думы, ликвидации структур Съезда Членов Учредительного Собрания в белой Сибири фактически не осталось каких-либо представительных учреждений во всесибирском (не говоря уже о всероссийском) масштабе. Уже в первых официальных заявлениях Российского правительства говорилось об обязательном созыве выборного органа, уполномоченного утвердить основы внутренней и внешней политики. Колчак в своем интервью представителям сибирской печати 28 ноября 1918 г. четко определил задачи представительной власти: «Раз будут созданы нормальные условия жизни, раз в стране будут царить законность и порядок, тогда возможно будет приступить к созыву Национального Собрания (так Верховный Правитель определил название будущего высшего представительного органа. – В.Ц.). Я избегаю называть Национальное Собрание Учредительным Собранием, так как последнее слово сильно скомпрометировано. Опыт созыва Учредительного Собрания, собранного в дни развала страны, дал слишком односторонний (социалистический. – В.Ц.) партийный состав… Повторение такого опыта недопустимо… Я говорю о созыве Национального Собрания, где народ в лице своих полномочных представителей установит формы государственного правления, соответствующие национальным интересам России. Я не знаю иного пути к решению этого основного вопроса, который лежит через Национальное Собрание» (3). Данным заявлением Колчак не только предопределил наименование Собрания, но и отметил изменение характера представительства (внепартийное), а также задачи будущего органа и ориентировочные сроки его созыва (после окончания гражданской войны). Но если будущим политикам – депутатам Национального Учредительного Собрания после переворота 18 ноября надо было дождаться «нормальных условий жизни», то углубляющийся хозяйственный кризис требовал незамедлительных разрешений. Новые представительные структуры возникли в экономической сфере. 22 ноября 1918 г. Колчак «в целях разработки экстренных мероприятий в области финансов, снабжения армии и восстановления торгово-промышленного аппарата» принял указ о созыве Чрезвычайного Государственного Экономического Совещания (далее – ЧГЭС, ГЭС) (4).

Представительство ЧГЭС соответствовало характеру «единоличной власти», ставящей «деловые качества» выше «партийности». Председатель Совещания назначался Верховным Правителем, а членами становились министры: военный, финансов, снабжения, продовольствия, торговли и промышленности, путей сообщения и Государственный контролер. Модель бюрократического представительства, как отмечалось выше, отличалась от Комитета по экономической политике (март 1919 г.): в ЧГЭС предусматривалось членство представителей правлений частных и кооперативных банков (трое), представителей Всероссийского Совета съездов торговли и промышленности (пятеро), представителей Совета кооперативных съездов (трое), а также «сведущих лиц» по приглашению Председателя Совещания. Проекты по вопросам снабжения армии представлялись на рассмотрение самому Колчаку (5). Председателем Совещания стал опытный чиновник, бывший Государственный контролер в Императорском Совете министров Б. В. Штюрмера, судопромышленник С. Г. Феодосьев. На первых шести заседаниях председательствовал сам Верховный Правитель. Приоритетными признавались проблемы снабжения армии в ходе подготовки к весеннему наступлению 1919 г. и финансовые преобразования, предложенные И. А. Михайловым. По прошествии 41 заседания, в марте – апреле 1919 г., было решено изменить статус Чрезвычайного Совещания, отменив его «чрезвычайные» функции и существенно расширив представительство, тем самым сделать его своеобразным органом представительной власти, имеющим ограниченные – фактически консультативно-совещательные – полномочия. Кроме того, к весне 1919 г. в Омске начал работу Комитет по экономической политике во главе с министром земледелия Н. И. Петровым; предназначение этого Комитета сводилось преимущественно к координации ведомственных усилий в проведении хозяйственной политики.

В отличие от «бюрократического» Комитета, ГЭС призвано было воплощать собой идею «общественного представительства». С этой целью Председателем Государственного Экономического Совещания (слово «Чрезвычайное» считалось уже неактуальным в связи с успехами на фронте) вместо «бюрократа» Феодосьева 9 марта 1919 г. был назначен профессор Омского сельскохозяйственного института, бывший управляющий делами ВСП Гинс. Для него это назначение казалось весьма важным, поскольку позволяло влиять на усиление сотрудничества «власти и общества». Изменения в представительстве, утвержденные развернутым Положением о Государственном Экономическом Совещании, состояли в расширении структуры Совета министров. К ранее приглашенным добавлялись министры: морской, труда, земледелия, внутренних дел, иностранных дел. Представительство Совета Всесибирских Кооперативных съездов увеличивалось до пяти человек, «в том числе не менее трех – от центральных кооперативных организаций». Изменилась форма представительства банковских структур: вместо трех «представителей Правлений Частных и Кооперативных банков» приглашалось двое «представителей Совета Частных Банков» и «представитель Московского Народного Банка». Дополнительно к работе в ГЭС приглашались начальник Штаба Главковерха, представители Центрального Союза профессиональных организаций («в том числе один – от железнодорожных служащих»), представители от Сельскохозяйственного общества, двое – от Общества сибирских инженеров (по одному от Томска и Иркутска), представитель Центрального Военно-Промышленного Комитета, по представителю от каждого из четырех Восточных казачьих войск (Оренбургского, Уральского, Сибирского и Забайкальского), а также «представители науки и других лиц, назначаемых Верховным Правителем по представлению Председателя Экономического Совещания». Представительство от Совета съездов торговли и промышленности оставалось прежним. Отдельный пункт был посвящен упорядочению представительства земско-городского самоуправления: сначала губернские (областные) земские собрания, городские управы и городские думы губернских (областных) городов избирали кандидатов (общим количеством не свыше 20), а затем они утверждались Верховным Правителем по представлению Председателя ГЭС. Подобный «ступенчатый» порядок делегирования депутатов от земств и городов (предварительный выбор и последующее утверждение верховной властью) вызывал определенные нарекания за «недемократичность». 15 июня 1919 г. на открытии сессии Пермского губернского земства было принято обращение к Правительству, в котором подчеркивалась важность создания «правильно организованного народного представительства, созванного на основе народовластия» и уравнивания в избирательных полномочиях земско-городских структур со всеми остальными представительными единицами. Воздерживались от участия в выборах делегатов в ГЭС Томская, Иркутская губернская земская управы, а Владивостокская и Енисейская земские управы отрицательно оценили предложенный порядок представительства. В то же время Благовещенская, Читинская земские управы, Читинская и Красноярская городские думы избрали своих кандидатов.

Цели ГЭС были конкретизированы: «а) делать Правительству представления о необходимых мероприятиях в области финансовой, торгово-промышленной, сельского хозяйства, труда, транспорта и по всем другим вопросам, касающимся экономической жизни страны, б) обсуждать вопросы снабжения и продовольствия армии, в) рассматривать роспись государственных доходов и расходов (государственный бюджет), г) обсуждать разработанные надлежащими ведомствами законопроекты общего значения по указанным в пункте а) сей статьи вопросам» (6).

Не дожидаясь приезда в Омск избранных от земств и городов, Гинс пополнил кворум за счет «других лиц по представлению», «назначенных» верховной властью. 19 июня 1919 г. состоялось торжественное открытие работ обновленного Совещания. После молебна, отслуженного архиепископом Омским и Павлодарским Сильвестром (Ольшевским), с речью выступил адмирал Колчак. Охарактеризовав работу предыдущего состава ЧГЭС, он отметил, что «привлечение общественных деятелей совершенно неизбежно» и «при настоящем положении вещей» следовало «привлечь к работе Совещания представителей от всех тех групп общественности и населения, которые могли бы помочь в области государственной экономии». При этом Колчак подчеркивал первостепенную важность экономических вопросов, без правильного решения которых нельзя рассчитывать на военно-политические успехи. Перспективы развития представительной власти определялись Верховным Правителем таким образом: «В ближайшее время предполагается привлечь общественных деятелей для разрешения и других важных государственных вопросов, связанных с выборами в Национальное Собрание, подготовкой к разрешению национальных вопросов, возникающих в России, и, наконец, вопросов областного управления. В этих вопросах непременно придется прибегнуть к знаниям и опыту общественных деятелей» (7). Перспектива создания представительной (и законодательной) власти виделась в привлечении к работе тех, кто уже имел практический опыт, участвуя в деятельности либо ГЭС, либо Комиссии по подготовке к созыву Национального Собрания, а также в предполагавшихся к созданию Комиссиях по национальному вопросу и по областному управлению. Такая форма представительства в условиях «русской смуты» казалась более эффективной в сравнении со всеобщими, прямыми выборами по партийным спискам, бывшими основой пропорциональной избирательной системы в 1917 г. Рабочие Комиссии становились своеобразными «фильтрами» для будущих депутатов. Подобная законодательная или законосовещательная структура, если бы ее удалось создать, имела бы временный характер и должна была смениться органами, санкционированными Национальным Учредительным Собранием.

Ярко, эмоционально выступил Гинс. Дав оценку событиям, произошедшим в России в целом и, в частности, в Сибири со времени начала Первой мировой войны и революции, он особенно выделил роль взаимодействия властных структур и общественного управления: «Победы нужно добиться двойной – над большевизмом и над хозяйственной разрухой страны. Победить то и другое возможно лишь при условии, что Правительство… будет действовать в атмосфере общего сочувствия и единодушного порыва. Больше чем когда-либо необходимо полное единение всех сил власти и общества. Силы эти должны быть сосредоточены прежде всего на стороне хозяйственной… Компетенция Государственного Экономического Совещания ограниченна, но она обнимает все, что в настоящий момент является самым важным, – всю хозяйственную жизнь… Совсем не будет в работе Совещания партийного духа. Беспартийна власть, беспартийно и Государственное Экономическое Совещание. Групповые интересы будут уступать всегда пользе общей… Ныне наблюдаем мы зарождение представительного учреждения, без которого не может существовать демократическое государство и не может правильно функционировать государственная власть» (8). Примечательны также были слова бывшего народовольца А. В. Сазонова, представлявшего Совет всесибирских кооперативных съездов: «Важно, чтобы между Правительством и представителями общественности с первых же шагов установилось полное содружество в работе. И мы твердо верим, что так и будет. Через Государственное Экономическое Совещание установится та тесная связь Правительства с народными массами, которая сейчас необходима. Но… Совещание только первый этап. И на смену ему должен прийти более правомочный орган – Национальное Учредительное Собрание» (9).

ГЭС, состоявшее из 74 человек, проработало в течение 38 заседаний. Было создано 16 комиссий, в том числе бюджетная (наиболее многочисленная, во главе с бывшим членом Директории В. А. Виноградовым, ставшим товарищем председателя ГЭС), финансовая, транспортная, по снабжению и довольствию армии, по пересмотру положения о земских учреждениях. Пленарные заседания проходили дважды в неделю, а в остальное время работали комиссии. В состав ГЭС вошли как вполне лояльные, так и оппозиционно настроенные к Правительству делегаты, в том числе глава Алаш-Орды А. Н. Букейханов, бывший городской голова Благовещенска и председатель Временного правительства Амурской области эсер А. Н. Алексеевский (секретарь ГЭС), один из ветеранов эсеровской партии В. С. Панкратов, бывший товарищ министра земледелия, вышедший в отставку после «омского переворота», профессор Н. П. Огановский, глава «демократической части» омской кооперации А. В. Сазонов. В течение июня – июля работа Совещания проходила в общем русле экономической политики Российского правительства, составлялись консультативные записки по тем или иным законопроектам, вносимым в Совещание отдельными министрами. Однако после отступления белых армий от Урала ГЭС перешло к критике работы правительства, к выдвижению проектов реформирования аппарата.

В середине июля 1919 г. в Совет министров было направлено обращение (подписано 19 депутатами из числа т. и. «земской» и «академической» групп), где отмечалось, что Совмин «не подчинен какой-нибудь определенной программе». В числе «подписантов» были, в частности, омский городской голова Н. М. Ленко, томский городской голова И. М. Пучков, представитель Тобольского губернского земства Н. М. Грибанов, профессор С. В. Лебедев и профессор Н. М. Огановский, бывший и. д. министра торговли и промышленности Н. Н. Щукин. Критике подвергались «разросшийся аппарат… не имеющий связей со своими представителями на местах», «несогласованность действий между ведомствами», частое «вмешательство военных в область гражданского управления». Как результат – «противоречия между заявленными властью демократическими принципами и действительностью, и население начинает терять веру в серьезность обещаний власти и намерения эти обещания выполнить». Обращение завершалось предложениями: «Борьба с большевизмом должна быть доведена до его поражения – никакие соглашения с советской властью недопустимы и невозможны», «созыв Учредительного Народного Собрания на основе всеобщего избирательного права, по освобождении России обязателен», «строгое проведение в жизнь начал законности и правопорядка», «невмешательство военной власти в дела гражданского управления в местностях, не объявленных на военном и осадном положениях». Предлагалось также сочетание централизованного, сугубо административного, и «демократического» методов в системе управления: «создание солидарного Совета министров на определенной демократической программе». «Срочное преобразование Государственного Экономического Совещания в Государственное Совещание – законосовещательный орган по всем вопросам законодательства и государственного управления с тем, чтобы все законопроекты, принятые Советом министров, представлялись в Государственное Совещание, как в высшую законосовещательную инстанцию, и оттуда поступали на утверждение Верховной Власти. Председательство в Государственном Совещании должно быть возложено на лицо, не входящее в состав Совета министров. Государственному Совещанию предоставить право: а) законодательной инициативы; б) рассмотрения бюджета; в) контроля над деятельностью ведомств; г) запроса руководителям ведомств; д) непосредственного представления своих постановлений Верховной Власти». ГЭС должна была быть поручена разработка Положения о Государственном Совещании с учетом вышеперечисленных предложений.

Таким образом, проект реформы, предложенный членами ГЭС, предполагал создание органов, во многом аналогичных «ответственному министерству», планировавшемуся Прогрессивным блоком еще в 1916 г. Единственным законодателем оставался бы Верховный Правитель (а не Верховный Правитель совместно с Советом министров), который тем не менее не мог принимать законы без их предварительного рассмотрения в Государственном Совещании. Но, как отмечал делегат ГЭС, бывший министр финансов Областного правительства Урала Л. А. Кроль, «Обращение 19-ти» не встретило поддержки со стороны представителей казачества, членов Совета съездов торговли и промышленности, считавших, что реализация требований «земских демократов» не только нарушает основы Конституции 18 ноября, но и вводит столь опасный для военного времени «парламентаризм».

Представители этого «правого крыла» ГЭС стремились лишь к «смене министров», но не к «смене власти» как таковой. Во второй половине августа ГЭС детализировало предложения «Обращения 19-ти», утвердив проект Положения о Государственном Совещании. Его отличительной чертой стало полное лишение законодательных прав Совмина, призванного стать сугубо административно-исполнительным органом. Верховный Правитель сосредотачивал в своих руках всю полноту законодательной власти, а Государственное Совещание должно было обсуждать законодательные предположения. По итогам предварительного голосования Колчак мог поддержать либо позицию меньшинства, либо большинства Совещания (10).

Для встречи с Верховным Правителем «земская» группа избрала депутацию в составе пяти человек (Сазонов – от кооперации, полковник Ф.Ф. Рюмкин – от Забайкальского казачества, Н. А. Вармунд – председатель Пермской уездной земской управы, В. В. Никифоров – от Якутского областного земского собрания и В. А. Можаров – представитель Общества сибирских инженеров из Иркутска). 30 июля 1919 г. они (за исключением покинувшего Омск Можарова) были приняты Колчаком. Адмирал в целом согласился с требованиями расширения полномочий Совещания и в очередной раз пообещал изменить его статус, как только к этому будет располагать обстановка на фронте. Члены Совета министров, по настоянию Колчака и Гинса, стали чаще выступать на собраниях Совещания с докладами о тех или иных ведомственных решениях. Контакт «власти» и «общества», казалось, начал налаживаться. Однако вторичный прием делегации, разработавшей проект нового Положения о Государственном Совещании, не состоялся. Примечательно, что по времени это совпало с переменами в самом Совете министров, связанными с попыткой создания Совещания по обороне (август 1919 г.). Омская власть как бы оказалась на распутье: либо использовать уже апробированный способ «совершенствования» управления путем различных аппаратных комбинаций, созданием новых структур либо идти на более существенные уступки «общественности» в расчете на расширение социальной базы, на усиление поддержки правительства в условиях осложнявшейся ситуации на фронте – после летних боев 1919 г. армии Восточного фронта отступили за Урал. Главным «диктатором» оставался фронт, именно он требовал перемен. Следующим этапом быстротечной эволюции сибирской государственности стал период, связанный с поражениями на фронте, переездом столицы в Иркутск, планами существенного реформирования Совета министров и Экономического Совещания, в период ноября – декабря 1919 г. Совещание потребовало законодательных полномочий, а Совмин – продекларировал проект разделения военной и гражданской властей, заметного ограничения прав Верховного Правителя в пользу премьер-министра.

* * *

1. Правительственный вестник. Омск, № 166, 22 июня 1919 г.; там же, Омск, № 232, 11 сентября 1919 г.

2. Гинс Г. К. Указ, соч., т. 2, с. 125–126.

3. Правительственный вестник. Омск, № 11, 30 ноября 1918 г.

4. Правительственный вестник. Омск, № 8, 27 ноября 1918 г.

5. ГА РФ. Ф. 199. Оп. 2. Д. 18. Л. 36; Ф. 176. Оп. 5. Д. 48. Л. 9; Правительственный вестник. Омск, № 8, 27 ноября 1918 г.

6. ГА РФ. Ф. 176. Оп. 2. Д. 83; Ф. 5867. Оп. 1. Д. 21. Лл. 54–55 об.; Иртыш. Омск, № 20, 30 мая 1919 г., с. 3–5.

7. ГА РФ. Ф. 190. Оп. 1. Д. 43. Лл. 4–5.

8. ГА РФ. Ф. 190. Оп. 1. Д. 43. Лл. 4–5; Правительственный вестник. Омск, № 166, 22 июня 1919 г.; Тине Г. К. Указ, соч., т. 2, с. 231.

9. Правительственный вестник. Омск, № 167, 24 июня 1919 г.

10. ГА РФ. Ф. 190. Оп. 5. Д. 2. Лл. 1—1а; Кроль Л. А. Указ, соч., с. 180–183, 191; Сибирские записки. Красноярск, август 1919 г., с. 104.