Реальным мерилом «Нового курса» служит не то, насколько он был эффективен для создания политической коалиции, а то, насколько успешно он вывел страну из Великой депрессии. А в этом отношении результаты не столь впечатляющи. Наиболее жесткую оценку эффективности «Нового курса» дала вторая депрессия. Несмотря на то, что в 1935–1936 гг., после огромного стимулирующего рузвельтовского пакета, экономика начала восстанавливаться, ее рост очень быстро прекратился. Широко разрекламированное создание Рузвельтом рабочих мест в публичном секторе было скомпенсировано уничтожением рабочих мест в частном. В мае 1937 г. рост занятости остановился, не достигнув уровня 1929 г. В августе экономика снова устремилась вниз. На этот раз коллапс оказался куда серьезнее того, что уничтожил Герберта Гувера. Акции потеряли больше трети стоимости. Прибыли корпораций рухнули на 40–50 %. В четвертой четверти 1937 г. производство стали упало до 25 % от уровня середины года. Ряды безработных пополнили 10 млн человек – или 20 % всей рабочей силы.

Как мы знаем, Франклин Делано Рузвельт унаследовал чертежи самой своей успешной реформы – реформы банковской системы – от своего предшественника. В этом случае от него требовался скорее талант продавца, чем политика. Многие из тех политических шагов, которые предпринял он сам, давали обратный результат. Даже если они на короткое время подталкивали Америку вперед, в долговременной перспективе они оказались разрушительными: погрузили страну во вторую депрессию и способствовали тому, что Великая депрессия в США тянулась дольше, чем в большинстве других стран.

Самой страшной катастрофой обернулась его попытка мелочно управлять экономикой с помощью регулирования и фиксирования цен. NRA было странным созданием – отчасти капиталистической версией советского Госплана, отчасти панамериканской версией корпоративного капитализма Муссолини. NRA пыталось объединить в картели компании, формировавшие четыре пятых несельскохозяйственной экономики. NRA призывало крупный бизнес к сотрудничеству, чтобы установить цены на продукцию, которую производил этот бизнес, заработную плату и цены на сырье, необходимые для ее производства. Кроме того, NRA требовало от компаний поднимать зарплаты и признать коллективные трудовые договоры. Компаниям, которые принимали эти ограничения, дозволялось демонстрировать значок с синим орлом: более 2 млн организаций поспешили под этим подписаться. Компании, не исполнявшие правила, зачастую выдавливались из бизнеса. Вскоре знаки с синим орлом появились во всех витринах и на всех вывесках. Бывший генерал Хью Джонсон, поставленный во главе NRA, стал одним из самых узнаваемых людей Америки. В сентябре 1933 г. четверть миллиона американцев маршировали за символом синего орла по Пятой авеню Нью-Йорка во время парада. К 1934 г. правила и уложения NRA распространялись на более чем полутысячу отраслей, где были заняты 22 млн работников: 77 % всех несельскохозяйственных работников в частном секторе и 52 % всех трудящихся вообще.

Целью NRA было предотвратить перепроизводство. Но методы управления были абсурдно бюрократическими: 540 его правил определяли, кто что может производить и сколько они должны за это получать. Эти правила определяли даже, могут ли покупатели выбирать цыпленка в курятнике или на прилавке мясника или они должны получать эту тушку случайным образом. В результате росла мощь уже давно зарекомендовавших себя компаний: они процветали благодаря гарантированным долям рынка, где они продавали товары по завышенным ценам, что частично обеспечивало огромные зарплаты, но компании «со стороны» на процветание рассчитывать не могли – как бы усердно они ни трудились, какими бы инновационными они ни были. В книге «Исследование о природе и причинах богатства народов» Адам Смит предупреждал, что «люди одной профессии редко собираются вместе для отдыха и развлечений без того, чтобы их разговор не закончился заговором против общества или ценовым сговором». Ведущие производители шин (Goodyear, Goodrich и Firestone) собрались и составили свод правил для NRA. Цена на шины (и, следовательно, автомобили) немедленно взлетела. Чиновники NRA наказали мелких производителей, которые осмелились предлагать скидки своим клиентам или работать сверхурочно.

Деятельность NRA вызвала поток жалоб. Положение усугублялось еще и тем, что глава управления Хью Джонсон оказался алкоголиком, который постоянно уходил в чудовищные многодневные запои. Представители малого бизнеса жаловались на то, что крупный бизнес использует NRA, чтобы раздавить мелкие компании между молотом высоких цен и наковальней жесткого регулирования. Потребители жаловались на то, что они получают меньше за свои деньги. Национальный совет по контролю за восстановлением, который возглавлял Кларенс Дэрроу, беспокоился о том, что множество уложений вызвали «уход мелких предприятий» и «постоянный рост автократии» крупных компаний. Ирвинг Фишер говорил Рузвельту, что «NRA сдерживает восстановление экономики и в особенности сдерживает восстановление рабочих мест». Тот ответил на жалобы серией поправок, которые возымели обратный желаемому эффект, еще более усложнив эту неуклюжую институцию. Ни о каком созидательном разрушении говорить не приходилось.

Верховный суд оказал Франклину Делано Рузвельту неожиданную (и, безусловно, неосознанную) услугу, определив, что большинство положений NRA были неконституционными (судебное разбирательство, сломавшее хребет NRA, рассматривало в том числе и тот самый прецедент возможности или невозможности выбора тушки цыпленка у мясника). Однако предубеждение администрации президента против конкуренции повлияло и на другие приоритеты Франклина Делано Рузвельта. Так, количество антитрестовских дел, возбужденных Министерством юстиции, сократилось с 12,5 в среднем год в 1920-е гг. до 6,5 в среднем в год в период с 1935 по 1938 г. Закон о регулировании трудовых отношений усилил крупные профсоюзы и закрыл тему сговора как таковую. Во многих отраслях – в автомобилестроении, химической промышленности, производстве алюминия, стекла и антрацита – не было конкуренции и цены и зарплаты оставались на том же уровне, как и до решения Верховного суда. Посреди самой жесткой рецессии за всю историю Америки привилегированные работники в защищенных отраслях получали зарплаты, на 20 % превышавшие те, которых они добились исторически.

Закон о регулировании сельского хозяйства породил похожий хаос. Предполагалось, что с его помощью можно будет справиться с надуманной проблемой падения цен на сельхозпродукцию за счет определения плановых показателей производства, фиксированных цен и трансфертных платежей. Некоторым фермерам выплачивали компенсацию за то, чтобы они ничего не выращивали на части своей земли. Цены на сельскохозяйственную продукцию были зафиксированы на уровне пиковых цен благоприятного для фермеров 1910 г. Мукомолов и тех, кто занимался обработкой продукции, обязали оплатить большинство расходов по этой программе. Вся эта система контролировалась Министерством сельского хозяйства.

Но в ней оказались вопиющие просчеты. Правительству приходилось платить фермерам крупные суммы, чтобы они ничего не выращивали, в то время как (по словам самого президента) треть населения недоедала. Цена и на продукты питания, и на одежду выросла на следующий год после принятия Закона о регулировании сельского хозяйства. Министерству сельского хозяйства пришлось нанять тысячи чиновников в Вашингтоне, а также сотни тысяч совместителей, чтобы определить, сколько именно земли можно оставить фермерам для обработки, а затем убедиться, что те следуют новым правилам. «Наша экономика перестала быть сельскохозяйственной, – заметил Уильям Фолкнер. – Мы больше не разводим хлопок на плантациях Миссисипи. Мы пашем в вашингтонских коридорах и на заседаниях комитетов Конгресса».

Непродуманность программы неизбежно вела к извращенным ее последствиям. Фермеры направили свою предпринимательскую энергию в игры с системой: они получали субсидии за выведенные из сельскохозяйственного оборота земли, а сами выращивали те же самые культуры на других участках. Особенно циничные формы эта практика приобрела на Юге: фермеры-хлопководы получали субсидии, изгоняя со своих участков издольщиков, после чего выращивали хлопок на этих участках сами.

Второй проблемой была политическая неопределенность. Определенность для предпринимателей едва ли не главное требование: она позволяет им строить долгосрочные планы и делать долгосрочные инвестиции. Постоянно меняя политические решения и приоритеты, Рузвельт добавил хаоса в уже и без того неопределенную деловую атмосферу. «Новый курс» был мешаниной из зачастую беспорядочных политических решений и уложений: Рузвельт бросался из крайности в крайность, пытаясь «химичить» то с инфляцией, то с контролем цен; то с дефицитным финансированием, то с балансированием бюджета; то с картелизацией, то с антимонопольным законодательством; он то нападал на бизнес, то пытался «взнуздать» его ради общего блага; то занимался окультуриванием пустошей, то предписывал изымать уже окультуренные угодья из сельскохозяйственного оборота.

Рузвельт и его сторонники были склонны принимать важнейшие решения в совершенно кавалерийской манере, с наскока. В 1933 г. Рузвельт, опираясь на подавляющее большинство в Конгрессе, решил перевести Америку на нечто, называемое золотовалютным стандартом. Он запретил частным лицам владеть и торговать золотом, принудив их поменять золотые монеты и слитки на банкноты, а также ограничил рынок торговли золотом до обмена между центральными банками. Кроме того, он установил произвольную цену на золото 35 долл. за унцию – это был резкий скачок с устоявшейся в целом с 1835 г. цены 20,67 долл. за унцию – чтобы поднять цены и облегчить долговую нагрузку, в особенности для сельского хозяйства. Некоторое время это решение работало: скорректированный с учетом сезонных колебаний индекс потребительских цен рос на 3,2 % в год с апреля 1933 г. по октябрь 1937 г. Но с этого момента по август 1939 г. цены падали на 3 % в год. К концу 1939 г. цены оставались намного ниже уровня 1920 г.

Самым кровавым последствием такого самоуправства была великая резня свиней. В 1933 г. министр сельского хозяйства Генри Уоллес отдал распоряжение прирезать 6 млн поросят, чтобы поднять цену на свинину. По всей стране точили ножи и приносили поросят в жертву бюрократизму. «Новый курс» часто оправдывают, видя в нем триумф рационализма в политике, но на практике он наделял отдельных лиц полномочиями на принятие произвольных решений, отражавшихся на всей экономике.

Лэммот Дюпон–второй объяснял, как это выглядело с точки зрения бизнеса в 1937 г.:

Рузвельт усугубил неопределенность еще больше, обрушившись на предпринимателей как класс, а потом еще больше – атаковав некоторых ведущих бизнесменов лично. В 1930-е гг. Налоговое управление США приобрело пугающую привычку аудировать настроенных против Рузвельта крупных предпринимателей – таких как Эндрю Меллон, наследник банкирской династии и министр финансов при Гувере. Оказалось, что «первоклассной личности» Рузвельта свойственны такие качества, как злоба и мстительность. Такая открытая классовая война нервировала и озлобляла бизнесменов: зачем инвестировать, если вас все равно демонизируют, посчитают спекулянтом, да еще и натравят налоговиков? Даже сторонников Рузвельта беспокоили его дающие обратный эффект нападки на бизнес. Реймонд Моули вспоминал, что он был «ошеломлен ожесточенностью, неистовством, неприкрытой демагогией» речи Рузвельта в Мэдисон-сквер-гарден. «Я начал задумываться, не считает ли он свои решения тем вернее и достойнее, чем сильнее они оскорбляют деловое сообщество». Репортер Рой Ховард, симпатизировавший Рузвельту, писал: «Не будет никакого возрождения, пока не улягутся тревоги бизнеса». Адольф Берли предупреждал, что «правительство не может находиться в состоянии перманентной войны с собственным экономическим механизмом». Он заметил, что бизнес деморализован неспроста: «За последние пять лет практически ни одной бизнес-группе в стране не удалось избежать расследований или иных атак. <…> В результате имеем деморализацию. <…> Поэтому необходимо, чтобы это сообщество вновь собралось с духом».

Если взаимоотношения Рузвельта с бизнесом были в лучшем случае конфликтными, а в худшем – враждебными, его взаимоотношения с рабочими были почти подхалимскими: аристократ Рузвельт был другом пролетария и союзником рабочих организаций, особенно профсоюзов. Пролетарии были важной частью армии «Нового курса»: профсоюзные активисты массово были готовы не только голосовать за него как в 1932 г., так и в 1936 г., но и принимать активное участие в агитации, обходя дома и квартиры. Закон о регулировании трудовых отношений, или Акт Вагнера 1935 г., установил жесткие ограничения на то, что компании могут противопоставить профсоюзам, но очень слабо ограничил то, что профсоюзы могут делать против компаний: профсоюзы имели право на создание организаций, в то время как наниматели были обязаны вести дела с «надлежащим образом признанными представителями профсоюзов». Кроме того, этот закон ввел практику «равной оплаты за равную работу», что сделало практически невозможным дополнительную оплату по выслуге лет, не говоря уже об оплате за личные достижения.

Профсоюзы немедленно воспользовались преимуществами, которые предоставила им комбинация конституционных возможностей и экономического восстановления, проводя успешные кампании по привлечению новых членов и сместив фокус общественного протеста с голодных маршей в залы заседаний профсоюзных комитетов. Наибольшего влияния им удалось добиться в промышленных отраслях поточного производства – в сталелитейной отрасли и в машиностроении. В 1920-е гг. вслед за провалом стальной стачки 1919 г. здравый смысл подсказывал, что промышленные отрасли поточного производства с их большими зарплатами и нетерпимым отношением боссов к организованному рабочему движению избегнут массового объединения в профсоюзы. Но Акт Вагнера все изменил. Если в 1935 г. в профсоюзах состояло лишь 13 % от всех рабочих, то в 1939 г. эта величина выросла до 29 %. Общее количество рабочих дней, потерянных из-за стачек, выросло с 14 млн в 1936 г. до 28 млн в 1937 г.

Объединение рабочих в профсоюзы могло бы идти еще быстрее, если бы не давнее противостояние между цеховыми и отраслевыми профсоюзами. В Американской федерации труда в 1933 г. состояло 2,1 млн членов, а в 1936 г. – уже 3,4 млн. В то же время федерация столкнулась с серьезными внутренними противоречиями по вопросу о том, сохранять ли свою традиционную цеховую структуру. В 1934 и 1935 гг. ежегодные собрания АФТ в тогда синеворотничковом Сан-Франциско проходили в обстановке ожесточенных баталий между традиционалистами и модернистами, желавшими отраслевой организации. После второго подряд поражения девять модернистов во главе с Джоном Льюисом, председателем Объединенного союза горняков Америки, решили организовать Комитет производственных профсоюзов (КПП) для того, чтобы «воодушевить и поощрить рабочих в отраслях поточного производства». Несмотря на то, что этим активистам не удалось реформировать АФТ, который сначала отказал 4 млн членам КПП в постоянном членстве, а потом и вовсе исключил их из объединения, они все же сумели оказать существенное влияние на сектор поточного производства США. Наиболее разрушительные стачки проходили на сталелитейных и автомобилестроительных заводах, где всего несколько решительных активистов могли полностью остановить работу предприятия. Во время знаменитой «сидячей забастовки на General Motors» члены Союза автомобилестроителей (UAW) блокировали работу гигантского завода General Motors во Флинте, штат Мичиган, с 30 декабря 1936 г. по 11 февраля 1937 г.

Сильнейшим свидетельством слабой эффективности «Нового курса» служит уровень безработицы: в 1939 г. без работы оставались 17,2 % американцев, или 9,48 млн человек. Для сравнения – в последний год администрации президента Гувера без работы были 16,3 %, или 8,02 млн человек. В 1930-е гг. Лига Наций составила индекс безработицы для 16 стран. В 1929 г. в США уровень безработицы находился на низшей отметке 1 % (средний уровень составлял 5,4 %). К 1932 г. – уже на восьмом месте с 24,9 %, тогда как средний показатель составлял 21,1 %. К 1938 г., когда средний уровень безработицы составлял 11,4 %, США были уже на 13-м месте с 19,8 %.