«Новый курс» увековечил могущество американского правительства. Он обеспечил Франклину Делано Рузвельту статус одного из самых обожаемых (и ненавидимых) президентов США. Политолог Сэмюэл Лабелл утверждал, что в Америке обычно действуют две партии – солнечная (партия большинства, которая определяет политическую повестку) и лунная (которая реагирует на эту повестку). Республиканцы были солнечной партией на протяжении 30 лет до «Нового курса». После «Нового курса» солнечной партией оставались демократы до прихода к власти Рональда Рейгана. Линдон Джонсон «организовал» солнечное затмение.

Победа Франклина Делано Рузвельта над Альфредом Лэндоном в 1936 г. была одной из самых убедительных в американской истории. Рузвельт получил больше голосов, чем любой из его предшественников, – 28 млн, обойдя своего соперника на 11 млн голосов. Он победил во всех штатах, кроме Мэна и Вермонта, и получил голоса наибольшей части выборщиков (523 к 8) со времени избрания Джеймса Монро в 1820 г., который избирался практически безальтернативно. Демократы собрали богатые плоды победы Рузвельта: «на его плечах» они получили 331 место в палате представителей, оставив республиканцам лишь 89, и 76 мест в сенате. Многим свежеиспеченным сенаторам-демократам пришлось занимать места на стороне республиканцев.

Однако второй срок Франклина Делано Рузвельта имел иной сюжет. Под конец его первого президентского срока, в мае 1935 г., Верховный суд признал Закон о восстановлении национальной промышленности неконституционным. Семь месяцев спустя он вынес такой же вердикт по Закону о регулировании сельского хозяйства. Попытки Рузвельта приструнить Верховный суд, заменив возрастных судей более молодыми и лояльными, вызвали резкое противодействие не только со стороны центристов, но даже и со стороны его собственной Демократической партии, справедливо посчитавшей расширение состава суда атакой на принцип сдержек и противовесов, лежащий в основе Конституции.

Неудачные баталии на законодательной ниве отняли много сил у второй администрации Рузвельта. Демократы потеряли шесть мест в сенате и 71 место в палате представителей в результате промежуточных выборов 1938 г., причем наибольший ущерб понесли как раз самые активные сторонники «Нового курса». В сенате, возобновившем работу после каникул 1939 г., республиканцы под предводительством Роберта Тафта перетянули к себе немало сенаторов-демократов из южных штатов, что позволило им успешно блокировать большинство внутриполитических законопроектов Рузвельта. «Рецессия Рузвельта» подорвала его репутацию успешного руководителя экономики. К концу эпохи «Нового курса» даже самые преданные его сторонники – такие как Генри Моргентау – настроились против него.

Тем не менее при всех недочетах и разочарованиях второго президентского срока Франклин Делано Рузвельт сумел сформировать альянс между двумя большими группами избирателей, которые в тот период ненавидели республиканцев больше, чем друг друга, – белыми южанами, движимыми памятью о поражении в Гражданской войне, и национальными меньшинствами Севера, которые ненавидели республиканцев потому, что те были бизнесменами-протестантами. Кроме того, он заручился поддержкой других избирателей, рассчитывавших на помощь со стороны правительства, – сельскохозяйственных рабочих, желавших защиты от превратностей рынка; интеллектуалов, желавших играть роль Платоновых стражей; работников бюджетной сферы и госслужащих, которые были естественными выгодоприобретателями самого процесса расширения государственной власти; афроамериканцев, особенно сильно пострадавших из-за Великой депрессии. Новая администрация Рузвельта была первой, в которой не было абсолютного господства белых мужчин-англосаксов: в его кабинете был католик, еврей, женщина, а Элеонора Рузвельт выступала в качестве министра без портфеля – за первые два президентских срока своего мужа она наездила более 400 000 км.

Одной из самых странных особенностей 1930-х гг. был резкий рост членства в профсоюзах в пиковый период безработицы (см. рис. 7.3). Причиной этого было резкое усиление профсоюзов: «Новый курс» предоставил им сказочные возможности для расширения влияния. Строго говоря, эти изменения начались еще при Гувере, а не при Рузвельте: закон Норриса–Лагардиа в 1932 г. ограничил право федеральных судов выпускать судебные предписания против бастующих профсоюзов. Это лишило боссов американского капитализма оружия, которое они с максимальной эффективностью использовали в 1920-е гг., и отразило изменение настроений в Вашингтоне. В 1933 г. статья 7(а) Закона о восстановлении национальной промышленности дала рабочим права заключать коллективные трудовые договоры и выбирать собственных представителей (несмотря на то, что Верховный суд признал NIRA незаконным, новый Закон о регулировании трудовых отношений восстановил действие статьи 7(а) и учредил Национальный совет по вопросам трудовых отношений, действующий по сию пору). Закон заложил основу для роста профсоюзов, в результате которого в 1945 г. в профсоюзах состояла примерно треть несельскохозяйственных рабочих Америки.

Кроме этого, Франклин Делано Рузвельт привлек к формированию политики новый тип специалистов. Члены «мозгового треста» привели за собой целую армию бюрократов, возложив на них обязанность воплощать в жизнь запутанные правила и регламенты «Нового курса»: молодых юристов, ученых, чиновников-регуляторов. Генри Менкен называл их плоскими молодыми педагогами, безработными секретарями Ассоциации молодых христиан, третьеразрядными журналистами, адвокатами без практики и куроводами высокого полета. Когда Рузвельт прибыл в Вашингтон, это был сонный южный городок, где ничего особенного не происходило. К концу десятилетия Вашингтон сменил Уолл-стрит в качестве средоточия жизни нации. Антитрестовский отдел Министерства юстиции США расширился с нескольких десятков юристов до почти трех сотен. В Управлении по восстановлению промышленности работало 4500 служащих. Мелкие труженики «Нового курса» наводнили некогда тихие районы вроде Фогги-боттом или Джорджтауна. Они создали культуру коктейль-вечеринок, на которых молодежь наслаждалась новой свободой возлияний и фантазировала о том, как преобразовать страну. «Суетливый, как муравейник, который никогда не ворошили» – так описывала Мэри Дьюсон этот город.

Но прежде всего Франклин Делано Рузвельт сумел достичь главной цели прогрессистов – изменить взаимоотношения между правительством и народом. До «Нового курса» исключительным свойством Америки было недоверие к большому правительству в целом и к федеральному правительству в частности: правительство Америки было меньше, чем правительства большинства европейских стран, а его власть и функции были широко распределены по «дочерним» низовым структурам. После «Нового курса» федеральное правительство утвердилось в качестве столпа американского общества. Короче говоря, Рузвельту досталась чрезвычайно децентрализованная политико-экономическая система, построенная на гибких, свободных рыночных отношениях, он же превратил ее в жесткую структуру, в которой заправляли политиканы из Вашингтона, а ключевыми элементами стали управление спросом, программы национального благосостояния и обязательные коллективные договоры.

Самой очевидной переменой был рост самого правительства: в 1930 г. федеральное правительство потребляло менее 4 % ВВП, а самым крупной структурой в его составе была Почтовая служба США. Подоходный налог платила лишь горстка американцев – 4 млн в 1929 г. и 3,7 млн в 1930 г.. К 1936 г. федеральное правительство потребляло уже 9 % ВВП, на него работало 7 % занятых в стране. Кроме того, Франклин Делано Рузвельт активно расширял налогооблагаемую базу. В конце 1920-х гг. расходы правительств штатов и местных властей почти втрое превосходили невоенные расходы федерального правительства. К 1936 г. федеральные невоенные расходы уже значительно превышали совокупные расходы властей штатов и местных властей.

Но цифры сами по себе недостаточно полно отражают масштаб перемен. Поборники «Нового курса» создали два механизма, обеспечивающих централизацию власти в Вашингтоне: федеральную систему местных экономических программ (включавшую инфраструктурные инвестиции), которая финансировалась за счет национальных субсидий и управлялась властями штатов и местными администрациями, а также национальную систему военных расходов и социальной защиты престарелых. Национальные субсидии местным администрациям и властям штатов выросли с 5,4 % от всех национальных расходов в 1932 г. до 8,8 % в 1940 г. (в 1934 г. они достигли невероятных 16,4 %). Федеральная власть через сеть регламентов распространила контроль на все – от банковской системы до энергосистем и социального страхования. Она усилила свою власть за счет повышения федеральных налогов на прибыль в самых разных формах (подоходный налог на физических лиц, налог на зарплату, корпоративные налоги) для того, чтобы профинансировать резкое расширение федеральных затрат.

В то же время Рузвельт способствовал изменению прочно укорененного в американцах отношения к большому правительству, не переставая расточать ему похвалы. «Прежнее представление о необходимости опоры на свободное проявление воли индивидуальностей представляется совершенно неадекватным. <…> Вмешательство организованного контроля, который мы называем правительством, кажется необходимым», – говорил он одной из «Бесед у камина» в 1934 г. «Противостоять существующей экономической тирании, – заявлял он в еще более свободной манере, – граждане Америки могут, лишь обратившись к организованной мощи правительства». Институт, который считался последним прибежищем американцев, теперь становился вездесущим.

Рузвельт учредил также правительственную форму частных фиксированных выплат, составлявших основу индивидуальных пенсионных планов. Этот самый изворотливый его ход волшебным образом превратил институт социального обеспечения из подаяния (позорящего того, кто его принимает, и негарантированного) в «право», которое люди зарабатывали тем, что платили налоги с зарплат (вместе со своими нанимателями) в фонд, который даже зарабатывал проценты на эти выплаты. Теоретически, если этот трастовый фонд истощался, пособие ограничивалось объемом тех выплат, что внесли в фонд будущие получатели этих пособий. На практике, однако, едва объем этого трастового фонда приближался к нулю, Конгресс всегда соглашался пополнить его (как правило, за счет общих доходов органов власти или какого-то специального законопроекта, принимаемого именно для этих целей). Это делало социальное обеспечение прямой обязанностью государства. Прямой зависимости между объемом взносов в этот фонд и объемом получаемого пособия не было, как не было и сокращения пособия, если средства фонда истощались.

Но люди тем не менее воспринимают эту систему именно так. Франклин Делано Рузвельт прекрасно понимал, как важно поддерживать эту иллюзию: когда его упрекали в том, что он финансирует систему социального обеспечения за счет налога на зарплаты, а не за счет подоходного налога, он отвечал: «Мы направляем туда вклад плательщиков зарплатного налога именно для того, чтобы дать тем, кто платит этот налог, юридическое, моральное и политическое право получать пенсии и пособия по безработице. Пока люди платят эти налоги, ни один чертов политикан не сможет отменить мою программу социального обеспечения. Эти налоги – не экономические, они исключительно политические».

Превращение Америки в нацию «Нового курса» шло совсем не гладко. Выдающиеся лидерские качества, проявленные им во время Второй мировой войны, уберегли Франклина Делано Рузвельта от расплаты за внутриполитические ошибки второго президентского срока. Альянс между либеральными северянами и консервативными южанами оказался недолговечным: консерваторы постоянно нарушали партийную дисциплину, солидаризируясь во время голосования в Конгрессе с республиканцами. После войны система социального обеспечения вовсе не была еще общедоступной. В 1946 г. лишь один из шести американцев в возрасте 65 лет получал ежемесячные выплаты, а треть рабочих не платила налоги с зарплат. «Нечестивый союз» республиканцев и демократов-южан регулярно саботировал дальнейшую экспансию государства «Нового курса».

В частности, для того чтобы сохранить лояльность демократов-южан, Рузвельту пришлось исключить сельскохозяйственных рабочих и домашнюю прислугу из программы социального обеспечения, чтобы чернокожие работники на Юге «знали свое место». Тем не менее Рузвельту удалось победить в долгой войне: сформировав огромную административную машину с центром в Вашингтоне и убедив всех, что социальное обеспечение – это честно заработанное право, а не благотворительный дар, он создал систему, которую оказалось невозможно разрушить политическим путем – какими бы большими временными преимуществами ни располагал «нечестивый союз».