Битва за «федерацию» была одной из самых заметных вех в политической и конституционно-правовой истории постсоветской России, заслуживающей особого пристального внимания. Она стала самым блистательным поражением на фронте государственного строительства «новой» России.

В практическом плане вопрос о русском федерализме генетически связан с борьбой центральной власти за сохранение единства страны против стремления к автономизации и сепаратизму. Поэтому контекст у федерализма в России несколько иной, чем на Западе. Если на Западе федерализм развивался на фоне возникновения и укрепления новых государств, то в России федерализм внедряется на фоне развала и деградации старой государственной машины.

Можно выделить ряд конкретных «болевых точек» внутрироссийской дискуссии: организация «властной вертикали» и гарантий прав субъектов федерации; правовая, этническая и экономическая асимметрия федерации; обеспечение гражданских прав и свобод в субъектах Российской Федерации и другие.

Дискуссия по обозначенным выше вопросам была жаркой, но носила парадоксальный характер.

Первый парадокс состоял в том, что сама ценность и существование федерализма в России ставились под сомнение. На всех этапах дискуссии «в тылу» без ответа оставались два принципиальных вопроса: существует ли реально федерализм в России и необходим ли федерализм в России? Это придавало всей дискуссии достаточно неопределенный характер. Границы ее были очерчены нечетко, и по большинству спорных позиций не сложилось сколько-нибудь общей точки зрения.

Второй парадокс состоял в наличии принципиально разных подходов к проблеме в рамках политического и правового дискурсов. Политологи и правоведы давали зачастую принципиально разные ответы на упомянутые общие вопросы.

Для юристов постановка вопроса о реальности или о необходимости федерализма в России выглядит столь же кощунственно, как для проповедника постановка вопроса о реальности и необходимости Бога. Они верят в Конституцию, как в Библию, и считают, что вопрос был снят после того, как в Конституции Россия была определена как федеративное государство, были созданы все необходимые формальные институты и изданы соответствующие конституционные законы.

Политологи склонны отвечать специалистам по российскому конституционному праву словами героя одного из самых популярных советских фильмов брежневской эпохи «Гараж»: «У вас удивительная профессия, вы изучаете то, чего не существует». При этом политологи отталкиваются от реальных отношений между социальными и политическими группами, складывающимися в современном российском обществе.

Разные точки отсчета обусловили сосуществование двух направлений осмысления проблемы федерализма. У каждого направления есть свои основания и своя логика. В рамках каждого направления определенные проблемы выделяются как ключевые. Первое направление – преимущественно политический взгляд на предмет – сосредоточено прежде всего на ответах на общие вопросы, второе – преимущественно правовой взгляд на федерализм – больше уделяет внимание конкретным вопросам.

Политическая концепция российского федерализма не сложилась как нечто единое целое, а существует как достаточно эклектичный набор идей. Поэтому изложить ход дискуссии о федерализме последовательно, выявляя внутреннюю логику развития взглядов на федерализм, пока не представляется возможным. Тем не менее можно обозначить ряд связанных между собой ключевых проблем и противоречий, которые вместе определяют сегодня политические границы темы.

А. Скрытая унитарность. Проблема русского федерализма существует не сама по себе, а лишь в определенном правовом и политическом контексте. К сожалению, и первый, и второй являются скорее негативными, чем позитивными. Политическим фоном для развития федерализма в России выступает конституционный формализм, а правовым – юридический дуализм.

Конституционный формализм. В России существует Конституция как юридический акт, но отсутствует конституционализм как социально-политическое явление. Поэтому закрепленные в Конституции институты, включая федеративное государственное устройство, не подкреплены должным образом соответствующей социокультурной базой и политической практикой.

Юридический дуализм. Существует огромный разрыв между правовой нормой и реальной жизнью, дихотомия формального и неформального регулирования. Этот дуализм охватывает все стороны жизни общества, в том числе и то, что в России обозначают как федеративные отношения.

Из всей палитры характерных для федерализма свойств в России легко можно обнаружить присутствие лишь нескольких формальных признаков. К их числу можно отнести юридическую обособленность регионов, имеющих свой устав или конституцию; выборные органы законодательной и исполнительной власти; наличие двухпалатного парламента; двухуровневую структуру законодательства, где по вопросам, отнесенным к совместному ведению федерального центра и субъектов федерации, принимаются специальные рамочные нормативные акты – Основы законодательства.

Другие признаки, такие как частичное разделение центрального и местного бюджетов, разделение центральной и местной компетенции, вряд ли можно признать специфически «федеративными».

Однако федерализм – это не столько институциональная обособленность регионов от центра, сколько их должным образом организованное взаимодействие.

В федерализме, как в шахматах, главное – это правила игры, а не доска и фигуры. В России, к сожалению, все наоборот. Здесь на федеративной доске расставлены федеративные фигуры, но партия играется по унитарным правилам.

Взаимодействие федерального центра и регионов в России осуществляется не по конституционной партитуре, а в соответствии с установившимися неформальными традициями. Эти традиции основаны на использовании небогатого, но эффективного набора инструментов: административное и экономическое давление, а также закулисные переговоры. В целом во взаимоотношениях центра и регионов в России продолжается знаменитая «схватка бульдогов под ковром».

До последнего времени в распоряжении центрального правительства было не так много ресурсов, но оно старалось ими умело пользоваться.

Во-первых, это федеральные спецслужбы с вытекающими отсюда возможностями сбора и обработки информации как о положении дел в регионе, так и о конкретных персоналиях. (Именно поэтому принципиальное значение всегда имел спор о центральном либо местном подчинении региональных структур МВД, налоговой полиции и т. д.)

Во-вторых, это централизованные финансовые и кредитные ресурсы, которые могут выделяться или не выделяться тому или иному региону как субвенции (орудие, эффективность которого трудно переоценить, если принять во внимание, что только 20 процентов российских регионов являются донорами федерального бюджета, остальные живут за счет дотаций.)

В-третьих, это возможность регулировать внешнеэкономическую деятельность, прежде всего – устанавливать квоты и выдавать лицензии на экспорт, осуществлять тарифную политику.

В-четвертых, это возможность влиять на политику естественных монополистов и крупных финансово-промышленных групп, от которых регионы зачастую зависят не меньше, чем от дотаций из государственного бюджета. (Речь идет, как правило, о РАО «ЕЭС России», «Газпроме», транспортниках и крупных нефтяных и металлургических компаниях.)

В-пятых, это информационный потенциал, прежде всего – контроль за электронными средствами массовой информации. (Сохранение контроля за ОРТ и РТВ, двумя крупнейшими российскими телеканалами, имело и имеет принципиальное значение, особенно в условиях кризиса печатных и региональных СМИ.)

Региональные лидеры, в свою очередь, имели до последнего времени в своем распоряжении ресурсы, обеспечивавшие им значительную автономию от центральных властей.

Во-первых, это возможность полного и безграничного использования так называемого «административного ресурса», то есть возможность осуществлять административный произвол, опираясь на деятельность аппарата государственной власти, практически не ограниченную на территории субъекта федерации никакими демократическими институтами (суд, пресса, местное самоуправление и прочее).

Во-вторых, возможность бесконтрольного распоряжения местным бюджетом, а также почти открытое прямое или косвенное управление деятельностью коммерческих структур в регионе, позволяющее неформально концентрировать значительные ресурсы.

В итоге либо центральная власть, манипулируя всеми имеющимися у нее в распоряжении средствами, добивалась от региональных лидеров адекватного поведения, либо стороны приходили к необходимости достижения политического компромисса.

Преодоление сопротивления. Ярким примером эффективного решения центральным правительством задачи «укрощения строптивого региона» является политика по отношению к Москве.

Москва как столица обладает огромным экономическим, политическим и кадровым потенциалом. Достаточно сказать, что в Москве собирается существенная часть федеральных налогов. До 2001 года, опираясь на этот потенциал, столица могла себе позволить довольно часто игнорировать федеральное законодательство, в том числе нарушать Конституцию.

По ряду вопросов были приняты решения Конституционного суда России, признавшие акты московского правительства противоречащими Конституции (например, по вопросу регистрации в Москве иногородних граждан и ограничения прав на приобретение недвижимости иногородними российскими гражданами). Однако Москва просто игнорировала эти решения. В Москве отсутствовало местное самоуправление, несмотря на требования Конституции и основ законодательства о местном самоуправлении. В Москве иначе, чем это предусмотрено федеральным законодательством, была проведена приватизация.

До определенного момента федеральная власть мирилась с такой ситуацией. Но затем были одновременно задействованы административные, экономические и информационные рычаги.

Прежде всего, было усилено давление на правительство Москвы со стороны МВД и Прокуратуры РФ. Был возбужден ряд уголовных дел. На определенном этапе лояльное мэру Москвы руководство московской милиции было заменено.

Затем было усилено финансовое давление. Были свернуты федеральные программы по Москве (например, выделение средств из Федерального дорожного фонда), ограничены возможности столицы собирать собственные налоги. Антимонопольный комитет получил «зеленый свет» на проверки в Москве и стал признавать противоречащими антимонопольному законодательству акты правительства Москвы по вопросам коммерческой деятельности. И, наконец, была предпринята сверхжесткая, за гранью допустимого, информационная атака на столичное руководство на подконтрольных федеральной власти центральных телеканалах.

Под этим прессом руководство Москвы было вынуждено не только отказаться от своих амбициозных политических планов на федеральном уровне, но стало вводить свою деятельность в рамки требований Конституции и федеральных законов.

Был принят новый Устав Москвы, в котором нашлось место и для местного самоуправления. Начала меняться структура управления городом. Нормативные акты московского правительства стали приводиться в соответствие с требованиями федеральных законов. В ответ федеральная власть ослабила политическое давление. Москве вернули лояльное милицейское руководство и свернули агрессивную антимосковскую кампанию в СМИ.

Эффективный компромисс. Примером эффективного достижения политического компромисса в течение многих лет служили отношения между федеральным центром и Республикой Татарстан. Татария со столицей в Казани – мусульманский анклав в составе России, где этнический компонент играет очень существенную роль. При этом республика обладает значительным экономическим потенциалом, имея запасы нефти, развитые химический и автомобильный комплексы.

На первом этапе руководство Республики достаточно успешно разыгрывало карту сепаратизма. В Конституцию Республики был внесен пункт о государственном суверенитете и верховенстве местных законов над законами России.

В результате долгих, скрытых от глаз общественности переговоров «в дополнение» к Конституции был заключен договор о разграничении полномочий между Российской Федерацией и Республикой Татарстан. (Такие договора заключены и с другими субъектами федерации, но мало где они носят столь ярко выраженный компромиссный характер.) В соответствии с договором, федеральный центр делегировал руководству республики целый ряд своих полномочий. Но самое главное, было принято решение, фактически освободившее республику на многие годы от перечисления денег в федеральный бюджет. В ответ Казань сняла формально вопрос о верховенстве своих законов над федеральными и, несмотря на то, что положение о государственном суверенитете осталось в Конституции республики, отказалась от обсуждения темы самоопределения.

Неэффективный компромисс. Примером неэффективного, вынужденного компромисса может служить разрешение политического конфликта на Дальнем Востоке.

Владивосток – энергетически зависимый и отдаленный (поэтому плохо управляемый) регион. В течение многих лет там сохранялась социальная напряженность, спровоцированная среди прочих причин и многочисленными нарушениями законодательства со стороны местного руководства. Все попытки федерального центра привлечь к ответственности губернатора неизменно заканчивались провалом, так как последний умело манипулировал общественным мнением и максимально эффективно использовал местный административный ресурс, подавляя любую внутреннюю оппозицию.

Только поставив в качестве представителя президента в Дальневосточном округе армейского генерала, центральная власть смогла, наконец, организовать на губернатора достаточное давление, вынудив его добровольно отказаться от переизбрания на новый срок. Взамен за эту «любезность» он был отозван в Москву на новый министерский пост.

Важно, что во всех описанных выше случаях отношения между федерацией и ее субъектами складывались не по официальным, «институциональным» каналам. Взаимодействие шло не через Совет Федерации, и конфликты рассматривались не в суде. Эти каналы продолжают оставаться декоративными. Реальные проблемы «снимались» в ходе скрытой от публики борьбы внутри аппарата исполнительной власти. Решающее значение имели здесь наличные ресурсы сторон, в том числе и силовые.

Можно ли такую форму взаимодействия сторон рассматривать как федеративный механизм, даже при наличии формальных атрибутов федеративного государства, таких как двухпалатный парламент, местные конституции и прочее? По всей видимости, нет.

Организованного взаимодействия между федерацией и ее субъектами в России пока не сложилось. Формальные «правила игры» не совпадают с реальными правилами. Федеральный центр не столько решает спорные вопросы с субъектами федерации, сколько продавливает их решение при помощи административного ресурса. В этом смысле в России пока нет принципиальной разницы между федеративной и унитарной формой организации.

Но, в то же время, было бы ошибкой не замечать определенных изменений. Даже если абстрагироваться от федеративных формальных атрибутов, регионы (субъекты федерации) обладают сегодня в России достаточно большой фактической обособленностью и автономностью. Конечно, в большинстве случаев эти обособленность и автономность есть в большей степени следствие общего ослабления властной вертикали, чем результат сознательной «федеративной» политики. Но тем не менее факт остается фактом. «Поводок», при помощи которого российский центр управляет регионами, значительно длиннее, чем это принято в унитарном государстве.

То государственное устройство, которое сложилось реально в посткоммунистической России, нельзя однозначно отнести ни к федерации, ни к унитарному государству. По всей видимости, это некоторая промежуточная, переходная форма. Для нее характерно наличие внешних атрибутов федерализма с сохранением сильной «унитарной компонента» внутри. При этом реальное управление не осуществляется по официальным каналам, а основано на использовании властями всех уровней наличных административно-финансовых ресурсов в ходе скрытой борьбы «без правил». Однако степень автономии субъектов от центральной власти достаточно высока, а федеративные институты формально создают определений фон для политической борьбы.

Это достаточно неопределенное и неустойчивое состояние российской государственности порождает дискуссии о выборе дальнейшего пути развития: вперед к федерализму или назад к унитарности?

Б. Политическая целесообразность федерализма. С 1918 года Россия по Конституции считается федеративным государством. Однако только после принятия Конституции 1993 года стали предприниматься более или менее выраженные попытки воплотить закрепленные в конституции принципы в политической практике. До этого конституционный федерализм не имел никакого отношения к реальной жизни общества.

Но стремление сблизить конституционную теорию с политической практикой тут же привело к рождению сомнений в применимости федеративных принципов в России.

Отрицательное отношение к идее федерализма явилось в первую очередь реакцией на развитие центробежных тенденций внутри России в середине 90-х годов.

Эти тенденции нашли выражение прежде всего в усилении экономической обособленности регионов, доходившей в определенных случаях до прямого запрета на торговлю стратегически важными продуктами (топливо, зерно и прочее) за пределами административных границ региона.

Центробежные тенденции воплотились и в законодательном волюнтаризме, приводившем зачастую к нарушению основных политических и экономических прав граждан. Наиболее частыми были ущемления избирательных прав граждан, выражавшиеся то в лишении прав голоса иногородних студентов (Санкт-Петербург), то в запрете занимать выборные должности лицам, не владеющим языком титульной нации (Башкирия).

Не на последнем месте было и ограничение возможностей федеральной власти обеспечивать на территориях соблюдение федеральных законов, в том числе уголовных. Выборность губернаторов во многих случаях оборачивалась их неподсудностью и неподотчетностью.

Все это вместе в конце 90-х было объединено емкой формулой «разрушение вертикали власти». Наибольшую остроту вопрос приобрел после начала вооруженного конфликта в Чеченской Республике, которая за несколько лет войны превратилась в особую зону, выпадающую из единого правового поля страны.

Поскольку описанные выше явления стали развиваться вслед за принятием новой российской Конституции и одновременно с формированием системы «федеративных» отношений, то для части общества и выражающей ее взгляды политической элиты эти два процесса оказались ассоциативно связаны. Именно стремление развивать федерализм стали ставить в вину власти, пытаясь найти причины усиливающейся дезинтеграции страны.

В провидческой форме это нашло выражение в риторике либерально-демократической партии, которая призвала отказаться от существующего административно-территориального деления страны, разделить Россию на несколько губерний и во главе их поставить назначаемых президентом губернаторов и генерал-губернаторов.

Если в своей крайней и открытой форме идея возврата к унитарной форме организации государственной власти в России имеет немного сторонников, то количество людей, так или иначе склоняющихся к мысли о преимуществах унитарного устройства, достаточно велико.

Основным аргументом в пользу возврата к старым «испытанным» методам управления является убеждение в несовместимости федеративных (равно как и в целом демократических) принципов с русской политической и правовой культурой, в результате чего развитие федерализма в России приводит к развалу административной системы и усилению центробежных тенденций.

Чтобы понять истоки современных «антифедеративных» взглядов в России, требуется ответить на целый комплекс вопросов как теоретического, так и практического характера.

Во-первых, в России существует слишком поверхностное и формальное представление о механизмах, обеспечивающих и поддерживающих государственное единство. И федерализм, и унитарность есть только оформление определенного государственного единства, а не его основа. Реальные основания интеграционных процессов коренятся в экономической, культурной и социальной сферах. Именно там складывается тот общественно-политический консенсус, венцом которого является стабильное государственное образование. Вовсе не переход от унитарных механизмов к федеративным является причиной распада государственной машины. Причина – в отсутствии эффективно функционирующего внутреннего рынка, в посткоммунистическом идеологическом вакууме, в политической и социальной аморфности. Возлагать на федерализм ответственность за современный государственный хаос – это следовать известной русской традиции, которая, по словам Ильи Эренбурга, состоит в том, чтобы ругать извозчика за то, что телегу трясет от езды по разбитой неровной дороге.

Во-вторых, вся суть федерализма в России сводится зачастую к выстраиванию отношений между федеральной властью и региональными правительствами. Действительный смысл федерализма как механизма обеспечения гражданской свободы и самоуправления, как своего рода элемента системы разделения властей практически игнорируется.

Представление о том, что реальное федеративное государство может существовать без столь же реальных гражданского общества и конституционализма, является глубоко укоренившимся в России заблуждением. Поэтому все недостатки, свойственные той странной, переходной форме организации российского общества, которая стихийно сложилась на протяжении последних десяти лет, автоматически относятся на счет федерализма. При этом понимание федерализма деградирует до отождествления его с децентрализацией государственной власти.

В-третьих, когда в деле укрепления государственных устоев на административные меры возлагается основная надежда, из вида упускается то, что дезинтеграция российского общества, обусловленная экономическими и социокультурными факторами, десятилетиями сдерживалась именно за счет жесткости административной системы, сугубо унитарной по своей природе.

Именно тогда, когда ресурс этой унитарной системы был практически полностью исчерпан, дезинтеграция из скрытой превратилась в явную болезнь российского общества. Псевдофедерализм стал паллиативной мерой лечения, которая не принесла и не могла принести реального результата. Но движение назад бессмысленно. Там Россия уже была. Все, что можно было сделать по удержанию единства страны при помощи унитарной схемы, на самом деле уже сделано, ресурс этой схемы исчерпан полностью. Поэтому двигаться можно только в одном направлении – вперед, от ложного и формального федерализма к реальному и содержательному.

Федерализм не только не противоречит централизации, но и предполагает достаточно жесткую централизацию. Федерализм возможен только в условиях хорошо организованного взаимодействия властей с жестким разделением полномочий и сфер ответственности, с гарантиями как исполнения федеральных законов, так и невмешательства федеральной власти во внутренние дела субъектов.

В этом смысле никакой угрозы федерализму не представляют сами по себе меры правительства по восстановлению «властной вертикали». Другое дело, если правительство не будет сопровождать свои действия по воссозданию управляемости государственной машиной соответствующими экономическими и политическими мерами, позволяющими федеральной власти и субъектам федерации строить свои отношения в качестве равных партнеров в рамках действующего правового поля.

Наряду с пока еще не решенными общими вопросами в новейшей истории российского федерализма обозначился целый комплекс «болевых точек», вокруг которых в той или иной форме разворачивалась общественная дискуссия.

Проблемные точки в становлении российского федерализма являются отражением глубинных противоречий в развитии российского общества и внешне проявляют себя в сфере федерализма в форме диспропорций и асимметрий.

К числу наиболее заметных диспропорций можно отнести политическую и экономическую асимметрию Российской Федерации.

Первое, что бросалось ранее в глаза при анализе состояния федеративных отношений в России, – это несовместимость политических систем на федеральном и региональном уровне.

На федеральном уровне были заметны следы бурных событий в политической жизни страны последнего десятилетия. Можно спорить о том, в какой степени установившийся в конце концов в России политический режим может быть определен как демократия. Но очевидно, что степень свободы общества в значительной степени расширилась.

Это расширение «свободной зоны» в той или иной форме обеспечивается за счет действия пусть несовершенных, но реальных формальных институтов демократии, прежде всего таких, как Государственная дума и Конституционный суд. Немалую роль играет относительная свобода прессы. И хотя в этой области в последнее время стали нарастать проблемы, тем не менее контроль центральной власти над деятельностью СМИ трудно назвать тотальным. И, наконец, даже отношения центральной власти с органами власти и управления субъектов федерации, как мы видели, внешне введены в определенные формальные рамки, что оказывает сдерживающее влияние на федеральное правительство.

Прямо противоположная ситуация за редкими исключениями наблюдается на региональном уровне. Политические бури, пронесшиеся над Москвой, лишь внешне задели политическую жизнь русской провинции. Изменились люди во власти (далеко не везде) и конфигурация самой власти (прежде всего наименования органов власти и управления), характер взаимоотношений власти и общества остался прежним.

Степень свободы местного общества от местной власти сегодня минимальна. В некоторых отношениях положение изменилось даже в худшую сторону в сравнении с коммунистической эпохой. Раньше административный произвол местного начальства в определенной степени сдерживался жестким контролем центра, который стремился поддерживать хотя бы видимость соблюдения законности.

Собственными ресурсами для контроля местной администрации общественность в регионах не обладает. Региональные средства массовой информации, как печатные, так и электронные, находятся в полной финансовой зависимости от администрации, так как экономических механизмов, которые могли бы обеспечивать рентабельность местной прессы, практически не существует. В тех случаях, когда по различным причинам в исключительных случаях региональные СМИ выходят из-под контроля (как правило, если финансирование берет на себя крупный бизнес, заинтересованный в смене власти), к ним применяются жесткие административные меры при полной поддержке судебных органов.

Местное самоуправление находится в убогом состоянии. Прежде всего, оно экономически несостоятельно, так как за счет своего бюджета не в состоянии решать социальные проблемы населения. Выборы глав местного самоуправления в условиях тотального контроля за прессой и финансовыми ресурсами со стороны губернских властей превращаются в большинстве случаев в формальность.

На уровне субъекта федерации продолжает действовать по-прежнему пресловутая «командно-административная система» управления. «Эксцесс исполнителя» происходит, как правило, когда разворачивается борьба между губернатором и мэром областного центра, при условии, что последний сумел заручиться поддержкой федерального центра и крупного капитала.

Таким образом, в рамках российского федерализма «глянцевый» авторитаризм на федеральном уровне на практике противостоит откровенной и брутальной диктатуре на местах. Эта диспропорция во многом девальвирует идею федерализма, поскольку для обуздания региональных элит центральная власть сама вынуждена прибегать к совершенно недемократическим методам давления.

Сражение между центром и регионами шло на трех основных «театрах военных действий»: представительство федеральной власти на местах (административная реформа); представительство регионов в центре (Совет Федерации) и местное самоуправление.

Административная реформа. В первом направлении федеральная власть сделала несколько шагов, введя должности представителей президента по семи вновь образованным федеральным округам, реорганизовав аналогичным образом структуру МВД и ряд других ведомств. Эта реформа прямо не затрагивает «федеративные основы» российской государственности, являясь, по сути, технической реорганизацией работы администрации президента РФ и ряда федеральных ведомств в территориях.

Реальная задача состоит в том, чтобы сделать федеральную власть способной поддерживать соблюдение федеральных законов, прежде всего гарантирующих гражданские права и свободы, а также право собственности и свободу торговли (здесь перед Россией стоят те же задачи, которые США решали несколько столетий тому назад) на всей территории страны. По всей видимости, логика развития событий будет подталкивать к формированию агентств федеральных органов власти в каждом регионе, руководство которых будет формироваться непосредственно федеральным центром, которые и будут обеспечивать выполнение федеральных законов независимо от позиции местных властей.

Однако пока реформа проводится достаточно непоследовательно. Статус и полномочия новых «генерал-губернаторов» до сих пор четко не определены. Их влияние на политический процесс пока скорее неформальное, чем формальное. Границы федеральных округов, совпадающие с границами военных округов, при неблагоприятном стечении обстоятельств могут стать линиями новых напряжений.

Произведенные преобразования в работе федеральных органов власти в регионах можно пока расценивать как промежуточный шаг, на котором решаются сугубо тактические задачи. Такую же оценку можно дать и другой инициативе федерального центра по изменению порядка формирования верхней палаты парламента – Совета Федерации.

Совет Федерации. Конституция не дает четких указаний по вопросу о представительстве регионов в Совете Федерации. Ранее субъект федерации был представлен в верхней палате парламента главой администрации и главой законодательного собрания по должности. Это превращало Совет Федерации в орган давления на президента и правительство. В то же время президент и правительство до определенного момента не имели аналогичных конституционных механизмов давления на руководителей регионов. Федеральная власть попыталась выправить этот дисбаланс, произведя реформу системы представительства в Совете Федерации.

Губернаторы и главы законодательных собраний потеряли возможность представлять свои регионы в парламенте. Но мера была применена чрезвычайно мягко. Во-первых, замена происходила поэтапно, в течение полутора лет. Во-вторых, главы администраций получили возможность сами назначать своих представителей. В-третьих, в качестве «морального возмещения» для губернаторов при президенте был создан декоративно-совещательный орган – Государственный совет, куда вошли «региональные тяжеловесы», получившие тем самым компенсаторный канал связи с федеральной властью.

Компромисс состоял в том, что губернаторы потеряли возможность использовать Совет Федерации открыто как рычаг воздействия на центральную власть, но центральная власть не приобрела нового рычага воздействия на губернаторов. Судьба этой реформы зависит от того, как вопрос будет дальше поставлен в повестку дня: о возвращении к выборам членов Совета Федерации (не обязательно сразу прямых) или об отказе от выборов губернаторов.

Совет Федерации оказался в каком-то смысле случайным элементом в русской «политической таблице Менделеева». «Случайный» в определенном смысле значит «свободный». Это самый политически подвижный государственный орган России. В разных политических контекстах он играл ситуационную роль. В 1993-1995 годах это была роль демократического декора, призванного смягчить впечатление от жесткости конституционных родов в 1993 году. В тот момент Совет Федерации мало чем отличался от Думы. Поэтому логичным выглядело перетекание многих из его членов (Гончар, Мизулина и другие) в депутаты. В 1995-2001 годах это была роль административной страховки от самостоятельности федеральных политиков. После 2001 года – это роль политической страховки от самостоятельности региональных администраторов. Но это не предел… Ситуация и дальше будет меняться, а вместе с ней будет меняться и Совет Федерации.

Функционально Совет Федерации России возник как многоцелевой и многоуровневый политический буфер. В этом смысле «сенат» видится как гораздо более подходящее название для него. Это амортизатор в отношениях администрации и Думы, администрации и региональной элиты, а при необходимости и администрации и правительства. С точки зрения своей внутренней организации, Совет Федерации в период 1995-2001 годов больше походил на политическую биржу.

Однако в конце 90-х годов на этой «политической бирже» происходит консолидация игроков. В результате Совет Федерации начинает терять свойства буфера. Напротив, он начинает играть самостоятельную роль, оказывая влияние на все стороны политической жизни в качестве своеобразной «губернаторской партии». Из фактора политической стабилизации он превращается в источник политического напряжения (достаточно вспомнить историю с генеральным прокурором). Становится очевидной необходимость реформы этого органа.

Реформа проводилась в общем и целом под лозунгом создания профессионального парламента. И в определенном смысле эта цель была достигнута. Только те, кто замышлял реформу, совсем не то имели в виду, когда произносили слово «профессионализм»…

Предполагалось, что губернаторы выберут, точнее – назначат, себе агентов для ведения дел в Москве. Администрация и правительство будут работать с этими агентами на постоянной основе. Политический процесс станет более управляемым и предсказуемым, так как агенты, «перемещенные» в Москву, будут работать с поправкой на свои собственные интересы. К тому же агенты по определению не могут иметь амбиций и авторитета заказчиков. Поэтому диалог с ними должен протекать более спокойно.

Федеральный закон от 5 августа 2000 года преобразовал Совет Федерации из «политической биржи» в «политическую брокерскую контору». Теперь это – посредник для работы с посредниками. Логика политического развития неизбежно превратит Совет Федерации в крупнейшую лоббистскую организацию России. Этот орган как будто специально сконструирован для реализации лоббистских функций. Отсутствие реальной политической ответственности. Свободный доступ к основным субъектам политического процесса. Высокий конституционный статус. Включенность в законодательный процесс. Отсутствие в обществе четких этических стандартов публичной деятельности, мешающих совмещать частные и публичные интересы.

В реальной жизни не столько губернаторы подбирали себе политических агентов, сколько политические агенты выбирали себе подходящих губернаторов. Членами Совета Федерации во многих случаях оказались те, кто мог и хотел правильно конвертировать имеющийся у него политический либо финансовый капитал. Место в Совете Федерации могло быть получено или в обмен на финансовую поддержку губернатора во время избирательной кампании; или в обмен на политическую поддержку (особенно если речь идет о бывшем руководителе региона, который поддержал преемника); или в обмен на возможность использовать столичные связи (когда речь идет о бывших крупных федеральных чиновниках или олигархах).

Нынешний состав Совета Федерации без преувеличения можно назвать «звездным» по количеству вошедших в него представителей деловой и политической элиты. Язык не повернется сказать, что эти люди были кем-то назначены. Их уже давно никто и никуда не может назначить без вмешательства прокуратуры. Юридическое «назначение» членов Совета Федерации на деле обернулось их «самоназначением». Своим нахождением в Совете Федерации они оказались обязаны прежде всего самим себе.

Нынешнее состояние Совета Федерации можно было бы определить как неустойчивое политическое равновесие. Объективно прагматические деловые интересы значительной части его членов будут способствовать тому, чтобы работа этого органа была политически конструктивной и Совет Федерации сохранялся как удобная площадка для переговоров. Без этого эффективное лоббирование будет невозможно. Субъективно уровень амбиций и степень самостоятельности новых членов Совета Федерации оказался куда выше, чем это планировалось. Потенциально это таит в себе угрозу конфликта, так как уровень этих амбиций выше уровня функциональных возможностей нынешних членов Совета.

В перспективе, по всей видимости, в Совете Федерации будет наблюдаться рост политического авантюризма, потеря управляемости, стремление выдвигать масштабные политические инициативы и влиять на кадровую политику Кремля. Одновременно будет нарастать давление со стороны общественности, которая все чаще будет ставить под сомнение «представительный» характер этого органа, а возможно, и соответствие Конституции нынешнего порядка его формирования. Когда эти две линии достигнут пиковых отметок, встанет вопрос о дальнейшем реформировании Совета Федерации. Скорее всего, это будет тот или иной вариант избрания членов Совета Федерации населением по весьма сложной схеме. Задача такой реформы будет прежней – восстановить способность Совета Федерации быть политическим буфером.

Местное самоуправление. Развитие местного самоуправления должно было бы стать одним из стратегических направлений становления российского федерализма. Только сильное самоуправление способно поставить более или менее жесткий заслон административному произволу губернаторской власти.

Однако оказалось, что местное самоуправление есть институт власти, эффективность действия которого в наивысшей степени зависит от культурных традиций и социальной обстановки. К сожалению, исторически Россия не имела прочных традиций местного самоуправления (хотя было бы неправильно считать, что их не было вовсе). Поэтому сегодня законодательство о местном самоуправлении скорее опережает готовность населения взять на себя бремя ответственности за управление местными делами, чем следует за реальным общественным движением. И это – одно из самых серьезных препятствий на пути его развития.

Реальная способность россиян к самоуправлению, по всей видимости, находится сегодня на уровне решения вопросов в местах их компактного проживания. Все, что сверх этого, превращается в пустую формальность и отдается на откуп чиновничеству. Закон же предусматривает возможность самоуправления целых районов, территории которых зачастую равняются территориям небольших европейских государств. В итоге в России возникла «зона безответственности» под названием «местная администрация». Губернские власти «по закону» не могут ее жестко контролировать как орган местного самоуправления, а население неспособно делать это «по определению».

Вакуум власти в этом сегменте чрезвычайно опасен. Он может быть восполнен, в конечном счете, за счет криминальной самоорганизации низов. Если это произойдет, то само основание пирамиды российской власти начнет гнить, и уничтожить этот гнойник будет впоследствии очень тяжело. Его гнилостные испарения будут подниматься снизу вверх до самой верхушки пирамиды, отравляя собою политическую атмосферу.

Вряд ли удастся быстро найти простой выход из этого положения. Направление поисков может быть подсказано историческим опытом – практикой земства. Не самоуправление, а участие в управлении как переходная форма общественного контроля может стать для России компромиссным и эффективным решением. При этом там, где самоуправление реально допустимо и эффективно, оно должно быть обеспечено собственными бюджетными ресурсами.

В принципе не бывает экономической симметрии. Ни в одной стране мира, в том числе и в федеративных государствах, административные образования не равны между собой по своему экономическому потенциалу. В связи с этим требует объяснения, почему именно в России экономическое неравенство регионов представляет угрозу для развития федерации.

Суть проблемы в том, что в Российской Федерации диспропорция экономического развития областей привела к трансформации, перерождению всего механизма осуществления власти. Непосредственной причиной этого перерождения явилось то, что наполнение российского федерального бюджета происходит за счет отчислений только приблизительно 20 процентов территорий. Все остальные субъекты федерации сначала отдают средства в федеральный бюджет, а потом получают их оттуда обратно в виде субвенций.

Следствием такого положения дел является, с одной стороны, перманентное стремление регионов-доноров к автономии и независимости от центра, а с другой – полная фактическая зависимость спонсируемых регионов от центра, превращающая их конституционные полномочия в пустые декларации. Но самое главное следствие – это придание центральному правительству совершенно несвойственных для федеративного государства функций.

Российское федеральное правительство сегодня – это не столько орган политического руководства страной, сколько огромный расчетный центр, выполняющий функцию перераспределения средств от одних регионов другим. Он работает как насос, выкачивающий самыми разнообразными способами финансовые ресурсы у «богатых» и орошающий дотационным дождем поля «бедных».

Для того чтобы быть способным выполнять эту миссию, федеральный центр должен возвышаться, буквально «нависать» над регионами, обладая способностью «выдавливать» из них ресурсы. Ни о каком конституционном взаимодействии при таких условиях не может быть и речи. Нормализация отношений между центром и регионами на почве конституционного федерализма возможна только тогда, когда перераспределение ресурсов перестанет быть основной и повседневной функций правительства (безусловно, в определенных рамках эта функция присуща любому правительству).

Существуют разные подходы к решению этой проблемы. Внимания заслуживают два из них.

Во-первых, проблема может быть частично решена через бюджетную и налоговую реформу. Здесь принципиальное значение имеют место уплаты налогов и способ их дальнейшего распределения между бюджетами.

Налог в России собирается по месту регистрации предприятия или его филиала, а не по месту осуществления хозяйственной деятельности. В результате наиболее наполняемыми оказываются бюджеты крупных городов, где расположены центральные офисы национальных компаний.

Прежде всего такой механизм выгоден столице. Больше всего страдают регионы, в которых происходит добыча основных сырьевых ресурсов и которые несут все тяготы, связанные с нефте- и газодобычей (экология, трудности поддержания социальной инфраструктуры Севера и прочее), но не получают от этого ожидаемых выгод.

Ожидаемое и прогнозируемое решение – отказ от уплаты налога по месту регистрации и переход к системе, предполагающей отчисление налогов по месту осуществления экономической деятельности. Однако общие последствия принятия такого решения очень трудно поддаются учету. К тому же оно встретит ожесточенное сопротивление со стороны крупных городов, заинтересованных в сохранении статус-кво.

Несмотря на все разговоры о необходимости развивать регионы, пропорция распределения налогов между центром и субъектами федерации постоянно меняется в пользу центра. Это приводит к еще большему усугублению проблемы и росту диспропорций. В принципе, необходимость оставлять больше средств в регионах всеми осознается. Но решить эту проблему можно, только сняв нагрузку с федерального центра. Прежде всего это касается поддержания правопорядка в Чечне. Поэтому реально говорить о существенном сокращении средств, аккумулируемых в федеральном бюджете, можно будет лишь при достижении определенной политической стабильности в стране.

Во-вторых, проблема может быть решена за счет осуществления административно-политической реформы. Сегодня в России 89 субъектов федерации, и это почти предел с точки зрения сохранения управляемости политическим процессом. Наряду с субъектами, имеющими потенциал нескольких европейских стран, есть территории с мизерной численностью населения и почти полным отсутствием ресурсов.

Сам собой напрашивается вопрос об укрупнении субъектов федерации. Причем укрупнение должно происходить таким образом, чтобы соединялись экономически сильные и экономически слабые образования. Это позволило бы решить целый комплекс вопросов:

Однако практическое воплощение в жизнь такой реформы представляется предприятием очень сложным и сомнительным. Она априори встретит сопротивление всех сложившихся сегодня в России региональных элит. Осуществить ее можно будет только в рамках крупномасштабной конституционной реформы. Провести такую реформу способна только мощная общенациональная партия, пользующаяся безусловной поддержкой населения, опирающаяся на четкую программу и ресурсы. Ни такой партии, ни такой программы, ни таких ресурсов в России сегодня нет.

Поэтому на ближайшее время экономическая асимметрия будет продолжать оказывать свое воздействие на «характер» российского федерализма.

Подводя итоги этого краткого обзора, можно констатировать, что российский федерализм существенно отличается от того, что принято обозначать этим термином на Западе. Его в большей степени характеризуют формализм и утилитаризм.

А. Формализм. Формализм предполагает акцент на организационно-правовой форме федерализма. В то же время его социальная сущность и реальное политическое содержание недооцениваются.

Б. Утилитаризм. Утилитаризм основан на традиции инструментального отношения к федерализму как к способу решения политических проблем, стоящих перед властью. Исторически федерализм был идеей, которая должна была помочь приостановить распад империи за счет введения элементов формальной децентрализации. Одновременно идея федерализма был призвана смягчить остроту этнических разногласий внутри общества.

Очевидно, что содержание федерализма шире, чем то, как это обычно понимают в России. Корни федерализма вырастают из гражданского общества. Для власти федерализм есть скорее причина, чем следствие. Реальный федерализм может быть сформирован вместе, параллельно с гражданским обществом, но не раньше его. Именно поэтому федерализм в России нельзя «внедрить» формально-правовым путем, сделав соответствующую запись в конституции.

Противоречия в оценке состояния российского федерализма есть следствие различий формального и содержательного подходов. С формальной (правовой и административной) точки зрения федерализм в России есть данность, которая никем не может быть оспорена. С содержательной (социальной и политической) точки зрения федерализм в России есть только потенция, которая еще не стала действительностью.

Российский федерализм пока является политическим символом, а не действующим принципом. Это символ российских добрых демократических намерений. Поэтому любые формальные реформы в области федерализма будут сами по себе недостаточны, пока под федеративные отношения не будет подведена реальная социально-политическая база.