Когда Мэдисон привлек внимание к тому обстоятельству, что при демократии большинства для меньшинства существует опасность чрезмерного обременения налогами, он уточнил суть проблемы следующим замечанием: «Не стоит говорить о том, что просвещенные государственные деятели смогут примирить эти не сочетающиеся [налоговые] интересы и полностью подчинить их общественному благу. Не всегда у руля будут стоять просвещенные деятели». На ратификационном собрании Северной Каролины один мудрый делегат по имени Колдуэлл высказал схожее мнение: «Следует обратить внимание вот на что. Когда речь заходит о любой непроработанной части [конституции], эти господа говорят нам, что все необходимое должны сделать наши собственные представители, т.е. люди достойные. Но нет никакой гарантии, что они будут достойными или такими останутся».

Не нужно оглядываться слишком далеко назад, чтобы убедиться, насколько прозорливыми были эти люди. Система сдержек и противовесов в государственном устройстве сложилась в первую очередь на основе ограничений права взимать налоги. Главным таким ограничителем должна была служить конституция. К сожалению, на федеральном уровне мы сейчас переживаем период отсутствия защиты, но на протяжении всей западной истории — от Парижского эдикта 614 г. до Великой хартии и дальше, в Новое время — мы неизменно наблюдаем драматическую борьбу за ограничение налогообложения с помощью основополагающих хартий, договоров и конституций. И только в этом столетии Америка осталась без конституционной защиты.

Многие конституции штатов по-прежнему действуют и активно защищают налогоплательщиков. На федеральном же уровне в сфере конституционного налогового контроля все изменилось: главенствовавший в XIX в. принцип равенства налогов уступил место принципу XX в., согласно которому налоги могут быть настолько неравными, как того пожелает Конгресс, — сколь угодно абсурдными, несправедливыми, губительными, жестокими, такими безобразными и ужасными, на какие хватит фантазии законодателей. Уже в 1950-е годы правоведы вынуждены были признать, что федеральное налоговое законодательство больше не подвластно никакому конституционному контролю. В силе оставалось только одно ограничение, которое видели в географическом факторе: налоги должны быть одинаковыми везде. Однако к концу 1980-х годов и это ограничение стало «пустышкой». Верховный суд, по сути, занялся своего рода странным «аннулированием» четких конституционных требований. Правоведы назвали эту методику «выхолащиванием», но еще правильнее было бы говорить об устранении существенно важного содержания конституции.

Процесс выхолащивания начался с наступлением нынешнего столетия, и тогда многие положения Билля о правах были, — как отмечал в 1920-х годах лишь недавно оцененный по достоинству журналист Г. Л. Менкен, — «безрассудно выброшены за борт». «Почему такое случилось, я не знаю, — писал Менкен, — но в Билле о правах начали появляться бреши, сквозь которые стали проникать новые законы странного и нередко фантастического свойства».

Суд вел себя до крайности противоречиво, почти шизофренически. Сегрегация, целое столетие считавшаяся законной, теперь стала антиконституционной — поскольку, по словам председателя Верховного суда, была выражением «существенного неравенства» и даже нарушала надлежащую правовую процедуру. При этом налоговое законодательство, которое формально не было несправедливым, но по замыслу было именно таким, оставалось конституционным. В вопросе сегрегации суд напряг букву Конституции, чтобы потребовать равенства между расами. В вопросе налогообложения он вновь прибег к тому же методу, но на сей раз с совершенно противоположным намерением — с целью утвердить неравенство и аннулировать требование единообразия. Произошло это отчасти по историческим причинам, отчасти стало следствием поверхностных знаний и ошибочной логики, а также следствием изменившегося представления о свободе. Мы уже отмечали, не без некоторого удивления, что отцы-основатели поместили налогообложение на самую вершину в списке тех вещей, которые понимаются под свободой. Сейчас налогообложения в списке нет — даже на последнем месте. Возможно, именно это обстоятельство и стоит за эквилибристикой Верховного суда.

Итак, с конституциями связана долгая история защиты налогоплательщиков. Конституционная сфера располагала для этого тремя главными средствами. Первое — это решение вопроса об отделении права облагать налогами от права их тратить. Как мы отмечали, этот принцип был центральным для британской и английской конституционной системы до тех пор, пока Парламент не стал всемогущим. Как только британский Парламент начал тратить деньги налогоплательщиков по своему усмотрению, его решения перестали считаться с интересами налогоплательщиков и старинной традиционной практикой умеренности в налогообложении. Британское правительство быстро перешло от экономности к расточительности, от защиты королевства к военным авантюрам; началось безудержное вмешательство государства в жизнь людей. Свобода отступила и была принесена в жертву ради пополнения парламентской кубышки.

Если право взимать налоги и право тратить их принадлежат одной и той же политической инстанции, то ни от королей, ни от наилучших демократических систем нельзя ожидать, что они будут умерять свои аппетиты в расходах. Поэтому принцип разделения властей, лежащий в основе американского конституционного мышления, должен в первую очередь соблюдаться применительно к налогообложению и государственным расходам.

Неожиданным подтверждением и доказательством эффективности и простоты, с которой разделение властей действует в сфере налогообложения, служат Перестройка Горбачева и его недолгое драматическое правление при Советской власти. После того как Сталин в 1936 г. учредил Верховный Совет, этот орган в течение 50 с лишним лет штамповал чужие решения и одобрял все, что предлагало коммунистическое правительство. В результате реформ Горбачева этому настал конец. С легализацией капитализма, как и следовало ожидать, встал вопрос о подоходном налоге. Однако впервые за все более чем полувековое существование Верховного Совета депутаты отвергли предложенные правительством высокие ставки подоходного налога. Такой ответ шокировал и разгневал советское правительство, удивил западных политических экспертов, — хотя на самом деле в нем не было решительно ничего удивительного. Депутаты не имели реальных полномочий тратить деньги и учитывали интересы советских налогоплательщиков будущего; поэтому они сочли, что ставки должны быть умеренными. Советское правительство предложило ставки, которые не вызвали бы никаких проблем в нашем Конгрессе. В самом деле, наивысшая ставка в 55%, которую требовало правительство, была значительно ниже той наивысшей ставки, которую мы терпели со времен Франклина Рузвельта вплоть до Рейгана.

Если этого примера мало, то вот еще один. В начале октября 1989 г. советский законодательный орган отклонил предложение ввести новые налоги на пиво, сигареты, икру и некоторые другие эксклюзивные продукты, питания. Законодатели сочли, что цены на эти пользующиеся спросом товары и так достаточно высоки, уже слишком высоки для большинства потребителей. Если бы депутаты осмелились на такой шаг до Горбачева, одному Богу известно, какая участь их могла бы ожидать. А в эпоху перестройки и гласности они получили свободу голосовать так, как они хотят, а не так, как им приказали. Новый Верховный Совет, подобно старому британскому Парламенту, не располагал реальными полномочиями тратить налоги; подобно английскому Парламенту прошлого, он в первую очередь заботился об интересах налогоплательщиков и лишь во вторую об интересах государства.

Второй конституционный метод я назову швейцарской системой, хотя в Соединенных Штатах он со времен основания государства применяется на уровне штатов и на муниципальном уровне. Налогообложение и использование налогов должны определять избиратели. Примерами могут служить местные облигации, размещаемые под строительство школ и дорог. Швейцарцы подошли к проблеме на национальном уровне. Швейцарские налогоплательщики чаще отклоняют, чем удовлетворяют просьбы о повышении налогов и увеличении государственных расходов. Правительство вынуждено довольствоваться тем, что ему дают; поэтому президент Швейцарии ездит на работу на трамвае. Такое налогообложение, по крайней мере в теории, существует не с опосредованного, а с прямого согласия. При демократии некоторые решения должны оставляться на непосредственное усмотрение людей, и для швейцарцев к числу таких решений относятся налогообложение и государственные расходы.

Существующая у нас система напоминает отношения господина и слуги, когда господин позволяет своему шоферу решить, какую машину купить. Шофер, который водит машину, естественно, выберет самую лучшую и удобную для себя, хотя господин, возможно, не хочет иметь «роллс-ройс». Подобным же образом налогоплательщики, возможно, не готовы оплачивать все те дорогостоящие услуги и удобства, которые хотят иметь законодатели. Наша беда в том, что мы позволили шоферу принимать решения, которые должны оставаться за господином, налогоплательщиком.

Третье конституционное средство — это то, что имели в виду авторы Конституции Соединенных Штатов. Идея была проста — установить конституционный контроль над налогообложением и государственными расходами. Когда в ходе дебатов по ратификации были высказаны опасения по поводу необузданного налогообложения, обе эти контрольные меры были поддержаны как эффективное средство предотвращения злоупотреблений в области налогообложения и государственных расходов. Как мы отмечали, даже самые решительные сторонники федеральной Конституции с готовностью признавали, что при отсутствии конституционного контроля над налогообложением и государственными расходами создатели налогов, скорее всего, утратят чувство меры. По словам Мэдисона, искушение слишком велико, и меньшинства наверняка пострадают. Если в налогообложении не будет надлежащего распределения, единообразия и равенства, правительства начнут слишком много тратить, требовать слишком много налогов, сильно усложнят жизнь одним людям и облегчат ее другим. Именно при такой системе мы сейчас и живем.

Когда в 1787 г. делегаты съехались в Филадельфию, они не питали иллюзий относительно опасностей, связанных с предоставлением налоговых полномочий федеральному правительству. Все они были убеждены, что стандарты, ограничения и контрольные меры абсолютно необходимы. Никто из них ни тогда, ни в ходе дебатов не предлагал наделить Конгресс правом устанавливать налоги по своему усмотрению. Никто не хотел, чтобы большая рыба съела маленькую (налогоплательщиков). С тех пор прошло два столетия, и мы вернулись к тому, с чего начинали, поскольку средства контроля, встроенные, как полагали делегаты, в систему, оказались недееспособными. Важность конституционных мер контроля в XIX в. неоднократно подчеркивал Верховный суд. В одном из самых первых случаев судья Сэмюел Чейз заявил: творцов конституции нельзя заподозрить «в намерении строить налогообложение по правилу, которое явно создаст большое неравенство и большую несправедливость». Другой член Верховного суда (Патерсон) заявил: «абсурдно» думать, будто творцы конституции согласились бы ввести несправедливый налог. Судья Айределл говорил об «опасных последствиях» плохого налогообложения, которые будут «совершенно пагубными для того общего истолкования, на котором основаны сами принципы конституции».

В XX в. подобных высказываний мы не встречаем. Один федеральный судья, который легкомысленно считал принцип единообразия еще имеющим какую-то силу (ему прочистили мозги единодушным решением Верховного суда), заявил, что налог может быть сколь угодно несправедливым, губительным, грабительским (совершенно точно подмечено), но при этом не будет нарушать конституцию. Интересно знать, если бы в 1787 г., когда Конституция была представлена на ратификацию, авторы Конституции сказали нечто подобное, проголосовал бы за нее хотя бы один штат из тринадцати? Более того, одобрил бы ее хоть один делегат от законодателей хотя бы одного штата? Проще говоря, если бы конституция не содержала совершенно четких и ясных стандартов налогообложения, на ратификацию не было бы ни одного шанса.

Конституционные ограничения давно и успешно сдерживают аппетит властей. Самый свежий пример — калифорнийское Предложение 13, привлекшее внимание всего мира. Ни власти, ни даже пресса не предвидели налогового бунтарства в Калифорнии, благодаря которому появилось Предложение 13. Лидера движения Говарда Джарвиса называли ненормальным, а его сторонники были хотя и громкоголосым, но мизерным меньшинством. Убедительная победа калифорнийских налогоплательщиков отозвалась эхом по всему миру. В австралийском Сиднее газеты пестрели заголовками, напоминавшими срочные сообщения военного времени. В мире гораздо больше разгневанных налогоплательщиков, чем хочет считать большинство правительств, и эти разгневанные люди готовы потребовать от правительств более мудрой политики в области налогообложения. Менять налоговые ставки или даже периодически вносить изменения в систему — этого мало. Мы отчаянно нуждаемся в революционных новшествах. Предложение 13 стало именно таким новшеством и по этой причине привлекло внимание всего мира. Большинство калифорнийских налогоплательщиков отнюдь не были такими жадными, какими их изображала канадская пресса. Они были отчаявшимися домохозяевами, которые боролись за сохранение своих жилищ. В Калифорнии темпы роста налогов на имущество сильно обогнали темпы роста доходов среднестатистического домовладельца. И с этим что-то нужно было делать.

Предложение 13 представляло собой поправку к конституции штата, ограничивающую ставки налога на недвижимость. Налоги должны соответствовать конституционным нормам, — эта идея отнюдь не нова. Современные конституции выросли из средневековых «хартий». Самая известная из них, Великая хартия вольностей, была всего лишь одной из множества хартий, которые ограничивали налоговое право королей и крупных феодалов. Предложение 13, можно сказать, стало воскрешением очень древней методики обуздания налоговиков.

Если мы хотим возродить намеченные авторами Конституции принципы контроля над налогообложением, нам всего лишь нужно вдохнуть жизнь в те основоположения, которые они нам оставили, и прежде всего вернуть силу норме единообразия. В области налогообложения больше не должно быть (к чему они и стремились) никакой дискриминации, никакого «одиозного произвола», никаких налоговых послаблений для одних и грабительских ставок для других. Любая ставка, любой налог должны быть одинаковы для всех.

Количество терминов, обозначающих различные виды налогового иммунитета, поистине впечатляет. Нелегальные схемы называют уклонением от налогов или, в последнее время, незаконной самопомощью; умение обходить налоговые правила именуется законной налоговой оптимизацией, или налоговым планированием; возможности освобождения от налога — это лазейки в налоговом законодательстве. Больше всего платят те, кто сидит и ничего не делает. Если раньше налоговое планирование было эксклюзивной игрой для богатых, то сейчас им занимаются все, кроме самых несообразительных.

Лично я считаю, что любой налоговый иммунитет следует рассматривать как уклонение. Ведь любое богатство (включая труд) должно оплачивать подобающую часть расходов на содержание общества. Если богатство этого не делает, оно уклоняется от выполнения своей обязанности перед обществом, которое его защищает и поддерживает. Налоговая моральность должна быть присуща не только гражданам, но и правительствам. Для правительств столь же аморально предоставлять освобождение от налогов, как для граждан скрывать свои доходы. Это, конечно, новый взгляд на налоговую нравственность, но ведь нам и нужно новое мышление, способное предложить реальные новшества в области налогообложения.

Мы были бы шокированы, если бы какой-нибудь гражданин получил освобождение от уголовного преследования, но миримся с тем, что многие освобождены от требований налогового законодательства. Всевозможные группы давления требуют и получают налоговые льготы от государства, точно так же, как всякого рода простолюдины во французском королевстве требовали и получали дворянство. Современные конституции не дают государству права присуждать дворянские титулы. Может быть, стоит лишить их права присуждать освобождение от налогов — ради чего, собственно, люди и стремились стать дворянами во Франции? Самый серьезный дефект нашей налоговой системы — это ее конфликт с фундаментальным принципом демократии, гласящим: чтобы закон был справедливым, он должен одинаково распространяться на всех.

Если наши законодатели лишатся права предоставлять освобождение от налогов и различные льготы, в сфере налогообложения перестанет доминировать классовая политика. Когда это произойдет, исчезнет последний бастион аристократии в нашем обществе. Люди одобрят конституционное требование налогового равенства, как одобрили изгнание менял из храма. Нашим законодателям, это, естественно, не понравится: они ведь и есть менялы современного мира.

В 1950-х годах Верховный суд под председательством Уоррена отменил решения, которые признавали конституционной сегрегацию. Суд вдохнул новую жизнь в пункт о равной защите законом (14 поправка к конституции). К сожалению, трудно надеяться, что Верховный суд (во всяком случае, в его нынешнем составе) вдохнет новую жизнь в пункт о единообразии, — хотя это конституционное требование к налогообложению гораздо весомее, чем требования к перевозке школьников и даже к сегрегации. Высказанные в XIX в. мнения Верховного суда служат достаточным основанием для вынесения решения, согласно которому налоговый кодекс США можно объявить явно антиконституционным по причине содержащихся в нем многочисленных отступлений от принципа единообразия. Во избежание фискального хаоса Верховный суд мог бы отсрочить выполнение такого решения на пять лет, чтобы за это время Конгресс ликвидировал созданную им самим неразбериху и принял разумное, единообразное налоговое законодательство. В отличие от постановления по десегрегации, которое привело в ярость истеблишмент южных штатов, возвращение к единообразию в налогообложении станет налоговым ренессансом для всех американцев, что, естественно, куда лучше, чем новое Бостонское чаепитие.

Далее, следует ограничить полномочия Конгресса в сфере государственных расходов, как то и предусмотрено конституцией. Авторы Конституции, несомненно, считали это условие принципиально важным для того, чтобы умерять аппетиты государства. Они полагали, что достигли своей цели, когда определили, что налоговые поступления могут расходоваться только на военные цели в рамках «общей защиты» страны и на нужды всеобщего благополучия. Эти пункты в наибольшей степени служили средствами налогового контроля, позволявшими сохранять налоги на умеренном уровне. Но мы уже настолько далеко отошли от этих требований, что вряд ли сможем к ним вернуться.

Между тем намерение творцов конституции было четким и недвусмысленным: налоги расходуются только на оборону. Остается лишь удивляться, как наше государство могло попрать столь замечательный принцип и пренебречь благоразумием, которое он пытался внушить грядущим поколениям. Мы отвергли благоразумие авторов Конституции и дорого заплатили за это человеческими жизнями и налогами. Испано-американская война, даже Первая мировая война и, безусловно, Вьетнам — все они не имели ничего общего с обороной страны. Вполне можно предположить, что, если бы Америка воздержалась от этих войн, мир в целом и сама Америка чувствовали бы себя гораздо лучше, чем сейчас.

Александр Гамильтон в «Федералисте» (№ 34) признал, что благодаря конституции мы «связали руки правительству в отношении продиктованных государственными интересами наступательных войн». Это отнюдь не было таким «новшеством», как он считал, во всяком случае не было таковым уже несколькими столетиями ранее. По всей Европе короли требовали чрезвычайных податей на военные нужды, но обычно не получали их, если речь шла не о защите земель налогоплательщиков. В начале Нового времени налоговые бунты, сокрушившие Испанскую империю, были вызваны тем, что налоги шли на защиту «жизненных интересов» империи в заморских колониях, но никак не защищали самих налогоплательщиков. Таким образом, идея была совсем не нова и коренилась она в христианской морали. По словам одного европейского историка, «они [Нидерланды] постоянно следили за тем, чтобы испанский король не использовал голландские налоги на ведение наступательных войн… Такое поведение полностью соответствовало распространенному среди голландцев и испанцев убеждению, что налоговые поступления могут тратиться только на защиту своей страны».

Ключевое понятие в рассуждениях Гамильтона — «государственные интересы». Во времена Гамильтона, да и на протяжении всей истории, начиная с древних греков, его смысл был хорошо понятен. Спарта начала превентивную войну, чтобы сдержать растущую мощь Афинской империи и предотвратить угрозу с ее стороны. Теория домино применительно к Вьетнамской войне служила таким же оправданием превентивной войны против коммунистической экспансии. Когда афиняне совершали жестокие набеги на нейтральные города, они, по свидетельству Фукидида, оправдывали свои действия требованиями необходимости. Германия, не посчитавшаяся в 1914 г. с нейтралитетом Бельгии, привела тот же самый довод. «Государственные интересы» — универсальный принцип, позволяющий любой стране применять какие угодно военные меры, если она считает их необходимыми «для защиты благополучия и мощи государства». Говорилось, что это должны быть «достаточная причина, необходимость или соображения очевидной пользы принятия закона, вершения правосудия или объявления войны ради общественного блага, т.е. статуса королевства».

Принципом государственных интересов можно полностью оправдать советское вторжение в Афганистан. К сожалению, этот принцип отнимает у войны моральное измерение. В 1959 г. сенатор Уильям Фулбрайт заявил: «Пользоваться моральными понятиями в политической дискуссии значит просто искажать суть дела… Мораль не участвует в достижении политических целей». Проще говоря, государство неморально и даже аморально. Ему дозволены такие действия, которые, будь они совершены частным лицом или группой лиц, считались бы отвратительным преступлением.

Недавние военные операции Америки в Панаме, Гренаде, Вьетнаме и Персидском заливе были основаны на принципе государственных интересов и им оправданы. Но оправдывает ли их Конституция — закон, стоящий выше международного права? Конституция не запрещает наступательные военные действия в государственных интересах. С ее санкции правительство США может вести любые войны. Но вот чего оно не может — это использовать на подобные цели деньги налогоплательщиков. Вот почему Гамильтон упомянул о «связанных руках правительства», т.е. о запрете использовать налоги для достижения агрессивных целей.

Поскольку ни одно американское правительство не испытывало заметных затруднений в связи с этой проблемой, можно предположить, что ни одно американское правительство не подозревало о существовании такого запрета. Военная помощь никарагуанским контрас, на которую просил денег президент Рейган, на самом деле запрещалась Конституцией. Отказы Конгресса выделить запрошенные суммы были не просто излишними, а еще и незаконными: Конгресс ведь не имел права расходовать налоги на эту гражданскую войну. Во время войны против Ирака в Персидском заливе Германия и Япония отказались послать военные контингенты, потому что их конституции не позволяли этого. В своем Прощальном послании Вашингтон сказал: «До тех пор пока действующая Конституция не изменена четким и достоверным решением всего народа, она священна и обязательна для всех нас».

Наконец, пункт о всеобщем благополучии был призван предотвратить расходование налогов в интересах отдельных групп, местностей или лиц, т.е. сделать «казенную кормушку» невозможной. Если ассигнование не идет на благо всем, оно будет антиконституционным.

Как уяснили те, кто работал над принятием поправки о сбалансированном бюджете, внести изменение в Конституцию нелегко. Эта поправка была предложена для предотвращения большого дефицита бюджета, который до сих пор обременяет страну. Сейчас мы перекладываем наши огромные долги на детей и внуков. Было бы бесконечно лучше сократить государственные расходы и лишить Конгресс права выделять бесконтрольные и ничем не ограниченные ассигнования по его прихоти. Авторы Конституции хотели контролировать государственные расходы с помощью четкого определения порядка использования налогов. К сожалению, это намерение осуществить не удалось.

Основополагающий принцип федерализма был закреплен в Десятой поправке к Конституции США. Согласно этой поправке, федеральное правительство может делать лишь то, на что имеет ясно изложенные в Конституции полномочия; все прочие политические полномочия сохраняются за штатами или за народом. В последнее время история конституционного права — это история того, какие способы изыскиваются для обхода положений Конституции и поправок, ограничивающих полномочия федеральных властей. Мы пришли к прискорбному положению вещей: не осталось уже ничего, что федеральное правительство не могло бы совершить в сфере налогообложения или какой-либо иной, — если хочет этого и находит подходящую лазейку в Конституции. Нужно сказать, лазейки эти никто не создавал специально; их просто обнаружили и терпели с благословения Верховного суда.

Хорошей иллюстрацией к конституционной истории США может служить эпизод из жизни У. К. Филдса в его поздние годы. Один приятель застал Филдса, когда тот лежал на кровати и читал Библию. «Билл, — спросил приятель, — что это ты вдруг принялся за Библию?». «Ищу лазейки», — ответил Филдс.