II. История проблемы

«Отчетность», «количественные показатели» и «индикаторы результативности» стали культурными мемами. Их использование сулит место в поезде, идущем по пути прогресса, и ни один политик, руководитель госучреждения, ректор университета или директор школы не хочет отстать от этого поезда. Когда количественные показатели становятся полновесной монетой, отказ от их использования грозит банкротством. Представители власти и управляющие фондов настаивают на их применении в качестве критерия оплаты.

Как и почему возникает зацикленность на количественных показателях?

Идея о том, что организации, на которые не распространяются законы свободного рынка, должны работать более эффективно, если им будут платить на основе результативности, впервые озарила политиков еще в викторианской Британии. В 1862 г. Роберт Лоу, либеральный член парламента, курировавший комитет по образованию, предложил новый метод государственного финансирования школ на «основе результатов». Лоу прославился тем, что в 1856 г. провел через парламент закон, ставший эпохальным в истории капитализма. Это был закон об акционерных компаниях, который вместе с принятым годом ранее законом об ограниченной ответственности сформировал новую законодательную базу для компаний с ограниченной ответственностью. От реформирования структуры бизнеса Лоу перешел к реформированию финансируемых государством школ.

Система Лоу строилась на предпосылке о том, что «обязанность государства в области публичного образования заключается… в обучении как можно большего числа людей читать, писать и считать». Иначе говоря, школы следовало финансировать в зависимости от успешности овладения учениками тремя дисциплинами. В школы ежегодно должны были наведываться инспекторы для проверки знаний учеников в английском и арифметике. За каждого ученика, который не явился на проверку или не смог ответить на заданные вопросы, из государственного финансирования школы вычитали небольшую сумму. Реформа Лоу была направлена отчасти на сокращение расходов, но прежде всего – на привязывание финансирования школ к измеряемым результатам освоения базовых и практических навыков и внедрение в образование рыночных принципов.

Против системы Лоу выступил выдающийся культуролог Мэтью Арнольд, по профессии государственный инспектор тех самых школ, реформировать которые намеревался Лоу. Арнольд неоднократно предупреждал о том, что критерии, пригодные для рынка, нельзя распространять на другие сферы жизни. Арнольд осмелился обрушить на политика шквал открытой критики. В эссе, озаглавленном «Дважды пересмотренный кодекс» (The Twice-Revised Code), Арнольд раскритиковал узкую и механистичную концепцию образования, предлагавшуюся кодексом. Способность читать и понимать прочитанное, указывал Арнольд, развивается главным образом не путем выполнения узкоспециализированных заданий по чтению, а благодаря более общей культуре, которую ребенок впитывает в семье и школе, порождающей внутреннее желание читать. Таким образом, целью школы должно быть «общее развитие интеллекта», без которого навыки чтения и письма не появятся. Вместо того чтобы отвечать на «стремление низших классов подняться над своим положением», правительство, сетовал Арнольд, собирается финансировать самое элементарное образование. Поскольку многие нуждающиеся ученики неизбежно будут отсутствовать на ежегодных проверках знаний или провалят эти проверки, результатом предлагаемой реформы станет сокращение финансирования школ для бедных. По мнению Арнольда, образование народа приносилось в жертву «сторонникам экономии государственных средств любой ценой».

Инспектируя школы, Арнольд часто видел, что учащиеся запоминают горы фактов и цифр, но не имеют аналитических способностей и совершенно не понимают утонченной прозы или поэзии. Их учили не рассуждать, а зазубривать. И до, и особенно после введения «платы за результаты» Арнольд критиковал образование за то, что оно «слишком слабо воспитывает и гуманизирует… значительная часть его, которую руководство считает результатом, в действительности усваивается механически». Концепция образования как механического усвоения, ориентированного на получение измеримого умения читать, писать и считать, в последующие десятилетия то ослабевала, то возрождалась и обрела максимальную силу в конце ХХ в.

На каждом последующем взлете этой концепции появлялись свои критики вроде Арнолда, которые указывали на неучитываемые издержки привязки вознаграждения к результатам стандартных измерений.

Признаки зацикленности на количественных показателях отчетливо прослеживаются в американском движении за повышение эффективности школьного образования. Начавшись в 1910-е гг., оно продержалось несколько десятилетий. В 1911 г. Саймон Паттен, влиятельный профессор экономики из Школы бизнеса Уортона, потребовал от школ предоставления свидетельств их вклада в жизнь общества, то есть результатов, которые можно «видеть и измерять». Другие псевдореформаторы пытались привнести в школы плоды движения за эффективность промышленного производства. Начало этому движению дал Фредерик Уинслоу Тейлор – американский инженер, который в 1911 г. ввел термин «научное управление». Тейлор проанализировал процесс производства чугуна на заводах, разбив его на составные части. Он провел хронометраж трудовых движений и определил стандартные уровни производительности на каждом рабочем месте. Рабочие, выполнявшие производственные задания медленнее предписанного, получали более низкую ставку, а те, кто укладывался в норму, – более высокую. Тейлор выступал также за внедрение сложной системы контроля рабочих мест. Его целью было повышение эффективности за счет стандартизации и ускорения работы при массовом производстве.

Специализация и стандартизация задач, фиксирование и учет всех действий, применение материальных стимулов – таково наследие, переданное Тейлором и его учениками последующим поколениям.

Тейлоризм, в сущности, – это попытка заменить неявные знания рабочих методами массового производства, которые задумывались, разрабатывались и контролировались менеджерами. «При научном управлении, – писал Тейлор, – менеджеры принимают на себя… бремя сбора традиционных знаний, которыми ранее обладали рабочие, а затем классификации, табулирования и сведения этих знаний к правилам, законам и формулам… Таким образом, планирование, которое при старой системе выполняли рабочие, при новой системе должно выполняться руководством в соответствии с законами науки». По словам Тейлора, «гарантировать ускорение работы можно только с помощью принудительной стандартизации методов, принудительного внедрения лучших практик и условий труда и принудительного кооперирования. А обязанность принудительного внедрения стандартов и кооперирования лежит исключительно на управляющем персонале» (сохранен курсив оригинала).

Идеи Тейлора о необходимости повышения эффективности через стандартизацию и надзор нашли отражение в снискавшем популярность учебнике «Управление государственными школами» (Public School Administration). Он был написан в 1916 г. деканом педагогического факультета Стэнфордского университета Эллвудом Кабберли. Идея оценки учителей на основании экзаменационных отметок учеников просуществовала не одно десятилетие. Один из исследователей в области образования – Уильям Ланселот попробовал выяснить, какой вклад вносят учителя в образование учеников. Он проверил знания учащихся по математике в начале и в конце учебного года и получил показатель «изменения». Хотя обнаружилось, что одни учителя были эффективнее других, лучшие из них добавляли к знаниям учащихся очень немного. В начале ХХI в. эту концепцию возродили под названием «оценка добавленной стоимости», а затем, при администрации Обамы, под названием «прогресс учащегося».

В период между мировыми войнами тейлористские методы организации фабричного производства стали применять в самых разных отраслях промышленности. К 1950-м гг. они стали нормой в таких компаниях, как General Motors, где, по словам социолога Дэниела Белла, управленческая «надстройка, которая организует производство и управляет им… отобрала умственный труд у рабочих; все сконцентрировалось в планово-производственных и конструкторских отделах». Результатом стало усиление отупляющей рутины для рабочих, находящихся на низших ступенях иерархии. В конце века количественные показатели вытеснили тейлористские методы организации из промышленного производства в сектор торговли.

Тейлоризм – детище технарей, однако вклад в культуру отчетности внесли не только они, но и бухгалтеры, придумавшие стандартизированную оценку. Роберт Макнамара, бухгалтер, который в 24 года стал самым молодым преподавателем Гарвардской школы бизнеса, принес идею использования количественных показателей в самую большую организацию США, в вооруженные силы.

Десятилетия, на протяжении которых Макнамара проделал путь от преподавателя школы бизнеса до директора компании Ford Motors, а затем до министра обороны США и, наконец, до президента Всемирного банка, ознаменовались трансформацией американских школ бизнеса. В начале своего существования школы бизнеса готовили слушателей к работе в конкретных отраслях и на предприятиях. С 1950-х гг. их целью стала подготовка руководителей, обладающих определенным набором навыков без привязки к конкретной отрасли.

Компетентность руководителя теперь определяли как четкий комплекс навыков и техник, центральной частью которых было владение методологиями количественной оценки. Решения, основанные на количественных показателях, считали научными, поскольку цифры ассоциировались с объективностью и точностью. Теоретики и гуру менеджмента, проповедовавшие эту новую мудрость, обрели положение «непризнанных законодателей человечества», которое Шелли некогда приписывал поэтам.

До этого понятие «компетентность» означало накопление знаний в конкретной сфере на протяжении всей карьеры по мере продвижения в иерархии одного и того же института или бизнеса – того, что экономисты называют «специализированные знания». Например, руководители в автоиндустрии были «парнями-автомобилестроителями», людьми, которые большую часть своей профессиональной жизни проработали в автомобильной промышленности. Теперь же их все больше вытесняли «счетоводы» типа Макнамары, мастера подсчета затрат и прибылей.

Со временем эта попытка превратить менеджмент в науку о подготовке претендентов на место руководителей в корпоративной Америке обернулась проповедью менеджеризма. Роль суждения, основанного на опыте и глубоком знании контекста, отодвинули на второй план. Главная идея менеджеризма заключалась в том, что различие между организациями – частными компаниями, правительственными агентствами и университетами – не так важно, как их сходство. А раз так, то деятельность всех организаций можно оптимизировать с помощью одного и того же набора управленческих методик и навыков. Профессиональное суждение и компетентность можно считать чем-то вроде смазки, специализированных знаний, позволяющих организациям процветать. Одержимый количественными показателями менеджеризм если не ненавидит, то игнорирует все это.

Как министр обороны, отвечающий за ведение войны во Вьетнаме, Макнамара проталкивал подсчет «потерь противника» как надежный показатель успехов США в войне. Но мало кто из боевых генералов считал этот показатель надежным мерилом успеха, а многие знали, что потери противника завышаются, а то и просто фабрикуются. Результатом, как выразились Кеннет Кукьер и Виктор Майер-Шенбергер, стала «трясина количественных показателей».

Характерным для Пентагона при Макнамаре стало то, что военный аналитик Эдвард Люттвак назвал «тотальной подменой военного опыта гражданским математическим анализом. Появилось новое племя “системных аналитиков”, которые ввели новые стандарты дисциплины и существенно усовершенствовали методы учета, но одновременно уничтожили способность понимать самые важные аспекты военной мощи, которые не поддавались измерению». В вооруженных силах стали стремиться максимизировать количество измеримой «продукции»: в ВВС – число боевых вылетов, в артиллерии – число выпущенных снарядов, в пехоте – количество потерь. Именно такие статистические показатели придумали Макнамара и его окружение в Пентагоне. Но, как пишет Люттвак, «в войне без фронтов, где нет четких линий, которыми на карте демонстрируют победы и поражения, единственно подлинным показателем успеха должна быть политическая и неквантифицируемая способность противника продолжать войну».

Опубликованная в 1984 г. критика Люттвака в адрес американского военного истеблишмента подчеркивает, что и военное, и гражданское руководство вооруженных сил США прониклось духом менеджеризма, погоней за измеримыми показателями «эффективности», которые противоречат стратегическому мышлению, необходимому военным. «Под руководством гражданских должностных лиц, которые в большинстве своем невежественны в вопросах стратегии, оперативного искусства и тактики и которым, как менеджерам, все равно чем управлять, военный истеблишмент давно согласился с тем, что его высшая цель – погоня за деловой эффективностью». Офицеры все более проникались мировоззрением менеджеров и стремились к получению ученых степеней в сфере делового администрирования, управления или экономики. Это привело к тому, что Люттвак назвал «материалистическим уклоном», нацеленным на оценку затрат и осязаемых результатов (таких как огневая мощь) вместо неосязаемых человеческих факторов, таких как стратегия, лидерство, сплоченность личного состава и его морально-боевой дух. Поддающееся точной оценке нередко затмевает то, что на самом деле важно. «Если материальный вклад, затраты точно оцениваются в долларах и центах, то нематериальные факторы трудно даже определить и по большей части невозможно измерить», – отмечает Люттвак.

Справедлива ли критика Люттвака или нет, многое из того, что он обличает в американских вооруженных силах, относится и к другим институтам в США и за их пределами.

Одним из признаков зацикленности на количественных показателях стало появление большого числа консультантов по менеджменту, поднаторевших в количественном анализе, главный принцип которых гласит: «Если что-то невозможно измерить, то этим невозможно и управлять». Опора на цифры и количественные оценки не только создавала впечатление научного знания, основанного на «твердых» фактах, но и минимизировала потребность в конкретном, глубоком знании институтов, которым консультанты продавали свои советы. Такая культура управления требовала больше данных – стандартизированных, количественных.