Книга: Азиатская европеизация. История Российского государства. Царь Петр Алексеевич
Назад: Правительственный аппарат
Дальше: Законы

Центр и провинции

Задача реорганизации центрального правительства оказалась сложной, но тут по крайней мере можно было использовать европейский опыт. Однако главной проблемой российских самодержцев во все времена являлось не «управление правительством», а управление гигантской страной, раскинувшейся от океана до океана. И здесь учиться было не у кого. Никакое европейское государство не имело такой территории. Конечно, у великих морских колониальных держав расстояние от столицы до колонии могло быть и больше, чем от Москвы до Якутска, но путешествие по воде не шло ни в какое сравнение с невообразимо трудным передвижением по заволжскому, уральскому и сибирскому бездорожью. Не было порядка и в сношениях с менее отдаленными областями, очень разными по степени развития, плотности населения, этническому и конфессиональному составу. Все они управлялись по-разному: некоторые непосредственно из центра, где существовало несколько региональных приказов (Малороссийский, Казанский, Сибирский, Смоленский), другие – плохо контролировавшимися наместниками-воеводами. Беда, собственно, была даже не в этом, а в том, что взаимоотношения центра с провинциями строились по очень простому принципу: центр требовал денег для казны, солдат для войны, работников и лошадей для исполнения повинностей, а провинция должна была эти требования исполнять, ничего не получая взамен. При другой государственной модели, которая позволяла бы регионам жить своим разумением, промышленность и торговля, несомненно, развивались бы динамичней, но это подорвало бы самое основу «ордынского» самодержавия. Петр и не собирался менять принцип, ему хотелось лишь, чтобы провинция поставляла центру побольше ресурсов, и побыстрее. Именно этот мотив – увеличения и упорядочения доходов казны – был в основе всех сумбурных реформ местного управления.
В момент наивысшего напряжения национальных сил, когда Карл XII двинулся из Польши на Россию, потребность в деньгах и рекрутах стала особенно острой, и Петр, невзирая на военные заботы, затеял перекройку страны на новый лад.
18 декабря 1708 появился указ – как обычно у Петра, написанный наспех и оттого невнятный – о какой-то «новой росписи городов». Россию поделили на восемь «губерний» (новое непонятное слово буквально означало «управление»): Московскую, Ингерманландскую, Киевскую, Смоленскую, Архангельскую, Казанскую, Сибирскую и Азовскую. Нагрузка по наполнению бюджета и содержанию вооруженных сил была разделена на восемь частей – что, собственно, и было основной целью затеи.
По распределению должностей «управителей» (так, на русский манер, пока назывались эти генерал-губернаторы), обладавших всей полнотой административной, судебной и военной власти, видно, кто в этот период входил в число ближайших соратников Петра и за что он ценил каждого из них.
Московская губерния досталась пожилому Тихону Стрешневу, своего рода посреднику между царем и старым боярством. Любимая царем Ингерманландия с Питербурхом – главному любимцу Меншикову. Киевская губерния, близкая к театру главных военных событий, была доверена опытному администратору Дмитрию Голицыну. В Азовскую губернию, где строился флот, был назначен адмирал Федор Апраксин. Малонаселенная, но очень важная для пополнения бюджета Сибирь досталась энергичному (как мы увидим, даже слишком энергичному) Матвею Гагарину. Другая губерния-«кормилица» (за счет морской торговли), Архангельская, была доверена Петру Голицыну, отучившемуся морскому делу в Венеции и привычному к общению с иностранцами. Прифронтовая Смоленская губерния была вверена боярину Петру Салтыкову, лучшему петровскому провиантмейстеру. В неспокойную из-за инородческих волнений Казанскую губернию царь отрядил Петра Апраксина, брата генерал-адмирала, – этот сановник недавно участвовал в подавлении астраханского восстания и «замирении» калмыков.
Несмотря на столь тщательный подбор наместников, из реформы ничего путного не вышло. Неудачной была сама идея устроить восемь региональных центров для сбора доходов и мобилизации рекрутов, не имея нормально работающего центрального правительства. Сбор доходов увеличился только в Ингерманландии, то есть в непосредственной близости от обиталища власти. Вдали от царя, обладая огромными полномочиями и не имея над собой контроля, некоторые губернаторы предпочитали «работать на собственный карман», а присылаемые ими средства перераспределялись бестолково.
Лишь столкнувшись с этой проблемой, Петр (с 1711 года) приступил к реформе центрального правительства, создав сначала Сенат, а затем коллегии.

 

Территориальная реформа 1708 г. М. Романова

 

Понемногу начало видоизменяться и региональное управление.
Сначала губернский штат был довольно примитивен. В него кроме главного начальника входили вице-губернатор, областной судья-ландрихтер и несколько чиновников для контроля за разного вида сборами и повинностями. Скоро стало ясно, что эффективно управлять огромной территорией такая структура не способна. Тогда некоторые губернии были разукрупнены, и число их дошло до одиннадцати, но и этого оказалось недостаточно. В 1719 году возникла новая административная единица – «провинция» (то, что сегодня мы назвали бы областью). Центр губернии (собственно, генерал-губернаторства) теперь превратился в столицу военного и судебного округа, а финансовые, хозяйственные и полицейские полномочия были доверены областному начальнику – воеводе. При воеводах появились провинциальные управления – земские канцелярии, где существовало распределение функций. Земский камерир отвечал за сбор податей и пошлин, рентмейстер исполнял обязанности казначея, провиантмейстер ведал главными стратегическими поставками – хлебными. В Санкт-Петербургской губернии (бывшей Ингерманландской) было двенадцать провинций, в Московской – девять, в малонаселенной Сибирской сначала только три, но из-за обширности это число неоднократно увеличивалось и в конце концов дошло до девятнадцати.
Провинция делилась на дистрикты (районы), которыми управляли земские комиссары. Низшим звеном административной инфраструктуры были сотские и десятские – не чиновники, а выборные начальники, формально утверждавшиеся на крестьянских сходах, но фактически обычно назначавшиеся сверху.
Так в общих чертах сформировалась конструкция регионального управления, принципиально не изменившаяся вплоть до настоящего времени. Важным ее элементом стало учреждение почтового ведомства, отделения которого появились во всех мало-мальски значительных городах. Связь между столицей и губернаторами, а также между губернаторами и воеводами стала регулярной и для той эпохи довольно быстрой. Ямской эстафетой (казенными станциями, лошадьми, повозками и ездовыми) могли пользоваться и частные лица – за плату. С 1718 года появились почтальоны, доставлявшие казенные документы. Про эту службу ганноверский резидент Фридрих Вебер пишет, что она «устроена по немецкому образцу, и почтальоны дуют теперь в рог как умеют, и носят серые кафтаны, на спинке которых пришит вырезанный из красного сукна почтовый рожок».
Таким образом, с сугубо административной задачей возведения властной «вертикали» местного управления петровское царствование вполне справилось.
Менее успешны были попытки Петра придать этому зданию черты «европейскости», то есть внедрить в эту восстановленную «чингисхановскую» структуру (тумен – тысяча – сотня – десяток) элементы общественного представительства.
В 1713 году было приказано учредить в губерниях «консилиумы» из дворян-ландраторов, и чтобы губернатор вел себя там «не яко властитель, но яко президент», решая вопросы большинством голосов. Идея была позаимствована из шведского опыта, но с русской поправкой: ландраторов подбирал сам губернатор, что обесценивало всю демократичность. Подумав, Петр постановил, что ландраторов все же должно выбирать «всеми дворяны за их руками», но из этого ничего не вышло. В конце концов центральная власть поступила наиболее естественным для себя образом: стала сама сверху назначать губернатору советников. Потребного количества назначенцев, впрочем, взять было неоткуда, и довольно скоро «консилиумы» вообще отмерли, так что губернаторы остались неограниченными владыками в своих владениях.
Тем же завершилось и поползновение учредить в России городское самоуправление на европейский манер. Как я уже писал, первым административным начинанием молодого Петра после заграничного турне было введение бурмистерских палат (1699), которые руководили бы городской жизнью: собирали налоги, решали имущественные судебные споры, управляли кабаками и так далее. В ратуше как органе городского самоуправления должны были заседать выборные люди из купцов и промышленников, а государственному наместнику оставались лишь функции воинского начальника да отправление уголовного суда. Петр совершенно верно полагал, что такое устройство местной жизни нанесет сильный удар по коррупции и очень оживит торгово-промышленную деятельность. Однако начавшаяся вскоре война заставила государство отказаться от еще не успевшегося утвердиться новшества в пользу прежней системы голого администрирования, более простой и привычной.
Когда наступил мир, Петр вернулся к полюбившейся ему идее, тем более что нужно было восстанавливать подорванное войной хозяйство. В начале 1721 года была начата новая городская реформа. Города по своему размеру разделились на пять разрядов (Петр очень любил такие градации). Перворазрядным считался город, в котором не менее 2000 дворов, то есть от десяти тысяч жителей. Таких в России набралось всего одиннадцать: Москва, Петербург, Новгород, Рига, Ревель, Архангельск, Ярославль, Вологда, Нижний Новгород, Казань и Астрахань.
Жизнью города должен был ведать выборный орган магистрат во главе с президентом или, в общинах меньшего размера, с бургомистром. Население делилось на 4 категории: крупные купцы и всякого рода мастера относились к первой гильдии, мелкие торговцы и ремесленники – ко второй, наемные работники числились по разряду «подлых людей» (это слово еще не приобрело обидного смысла, оно означало просто подчиненность), а дворяне и духовные особы существовали наособицу и магистрату не подчинялись. Помимо этого ремёсла и «художества» должны были объединяться в цеха, возглавляемые альдерманами и имеющие собственный устав. В городах побольше на центральной площади предписывалось иметь ратушу, притом непременно каменную и двухэтажную – чтоб все было, как в Европе. Эта реформа вообще пыталась воспроизвести городское устройство, возникшее в Европе еще в Средневековье и к XVIII веку, с развитием капитализма и промышленности, уже становившееся анахронизмом.
Было, впрочем, одно «усовершенствование» типично «ордынского» свойства. Петр не был бы Петром, если бы разрешил городам своей державы действительное самоуправление. В столице учреждался контрольный орган под названием Главный Магистрат, который сам устанавливал, когда проводить местные выборы, а потом вызывал к себе избранных и на месте решал, годны они для своей должности или нет. И лишь получив одобрение этой высшей инстанции, президенты с бургомистрами могли приступать к исполнению полномочий.
При такой постановке дела магистраты так и остались декорацией при настоящей власти – исполнительной, и на практике полными хозяевами городов по-прежнему являлись губернаторы и воеводы. Со временем магистраты стали ведать лишь второстепенными хозяйственными вопросами и разбирать тяжбы между горожанами, а в конце столетия были вовсе упразднены. Городское самоуправление в империи не прижилось, да и не могло прижиться, поскольку противоречило основополагающему принципу «вертикального» государства.

 

Помимо «великорусских» областей в стране имелись иноэтнические и иноверческие окраины и анклавы, и в управлении ими Петр проявлял известную гибкость.
Главным, недавно еще полуавтономным образованием, своего рода протекторатом была Украина, избиравшая себе гетмана и имевшая собственные вооруженные силы. Измена Мазепы дала царю возможность значительно ограничить прежние украинские вольности. Не удовлетворившись назначением в гетманы своего ставленника (Ивана Скоропадского), Петр приставил к нему наблюдателей, «государевых министров», подчинив им все русские воинские части.
В 1722 году появляется Малороссийская коллегия, «министерство» по делам Украины, отобравшее у гетмана остатки власти и превратившее его в фигуру номинальную. Как раз в это время умер послушный Скоропадский, и старшина попробовала сама выбрать нового гетмана, которым стал популярный Павел Полуботок, но Петр не признал его полномочий и арестовал вместе со всеми приближенными, предъявив совершенно надуманные обвинения. По царскому указу украинское казачество теперь лишалось права избирать себе даже полковников – их отныне назначали сверху. Император, по-видимому, воообще не собирался сохранять институт гетманства, а намеревался превратить Украину в обычную губернию. (Лишь после смерти Петра, в период ослабления центральной власти, Малороссийская коллегия будет упразднена и в Малороссии снова появятся гетманы.)

 

Народный избранник в Главном Магистрате. Рисунок И. Сакурова

 

Вместе с тем, памятуя о легкости, с которой казачество бралось за оружие, Петр опасался настраивать украинские низы против самодержавной власти и, по выражению Костомарова, «ласкал малороссийский народ», облагая его меньшими тяготами, чем русских крестьян. В 1710 году царь даже выпустил специальный указ, строго запрещавший чиновникам и военным оскорблять украинцев под угрозой смертной казни. В результате недовольство выражала только старшина, а народных восстаний в Малороссии не происходило.
Еще осторожнее Петр вел себя в новоприобретенных балтийских провинциях. Он не стал покушаться ни на административное устройство бывших шведских городов, ни на местный суд, ни на права остзейского дворянства, которому даже были возвращены «редуцированные» владения. В благодарность прибалтийские немцы станут служить Романовым верой и правдой, став одним из прочнейших столпов империи. Петр не пытался искоренять местные языки, не трогал лютеранскую церковь и пообещал покровительство Дерптскому университету – пока единственному в России.
В то же время с иноверцами внутренних областей, поволжскими мусульманами, царь не церемонился. В 1715 году вышел указ о «мурзах, которые креститься не хотят». Таковым воспрещалось владеть православными крепостными. Зато крестившиеся получали все права российского дворянства. С простолюдинами власть вела себя мягче: крестить татар и башкир насильно запрещалось, но тех, кто добровольно сменит веру, освобождали от податей. (Так же действовали русские воеводы в Сибири, но с мусульманами «метод материального стимулирования» работал хуже, чем с язычниками.)
Главный смысл петровской региональной политики заключался в достижении лучшей управляемости, и с этой задачей административная реформа, в общем, справилась. Во всяком случае, Российская империя стала более слаженным механизмом, чем Московское царство. Но казенная «вертикаль» не умела бороться со злоупотреблениями собственного аппарата, и параллельно с его усилением возрастали масштабы коррупции.
Чем дальше от самодержца, тем привольнее было наместникам, и самый дальний из них, сибирский губернатор князь Матвей Гагарин, чувствовал себя неограниченным владыкой своей громадной территории. Этот энергичный администратор царствовал в Сибири больше десяти лет. Чем-то он был похож на Петра, одинаково размашистый в добрых и злых деяниях. Он немало способствовал развитию края, разрабатывал новые месторождения полезных ископаемых, исправно поставлял в казну меха и «рыбий зуб», твердую валюту того времени. Гагарин гуманно и с умом обошелся с пленными шведами, сосланными в Сибирь после Полтавы: их было девять тысяч человек, и князь относился к ним как к ценным работникам, берег их, даже содержал за свой счет. Но с не меньшим усердием губернатор ратовал о собственных барышах, обирая купцов, наживался на контрабандной торговле и винных откупах, чем нажил себе сказочное богатство.
Знаменитый обер-фискал Нестеров (как уже говорилось, впоследствии сам казненный за лихоимство) долго интриговал против сибирского наместника и в 1719 году наконец добился его ареста. Петр велел торжественно, при всем дворе, повесить этого своего соратника в знак того, что за воровство пощады не будет никому, и целых семь месяцев не давал снимать труп с виселицы. Никто, впрочем, особенно не испугался…
Назад: Правительственный аппарат
Дальше: Законы