Правительственный аппарат

Книга: Азиатская европеизация. История Российского государства. Царь Петр Алексеевич

Поначалу Петру Алексеевичу, кажется, не приходило в голову, что его государство построено не слишком удачно и имеет смысл эту конструкцию как-то менять. Царь полагал, что довольно обзавестись полками немецкого строя, спустить на воду побольше голландских кораблей, и Россия станет не хуже западных стран, а пожалуй, что и лучше, ибо русский царь у себя настоящий хозяин, не чета английскому королю, а хоть бы даже и французскому.

Государство какое-то время управлялось по старинке. При монархе по-прежнему существовала Боярская дума, только теперь ее заседания назывались иностранным словом «конзилии». Сохранились не только бояре, но и окольничие, и думные дворяне, и всевозможные дьяки. Делами ведали все те же приказы, которых в самом конце столетия насчитывалось более сорока, причем эта система выглядела запутанно и нелогично. Одни приказы (например, Стрелецкий, Посольский, Ямской) были отраслевыми, другие (Сибирский, Смоленский, Казанский) областными, третьи вовсе диковинными – скажем, Панихидный приказ, просуществовавший до 1696 года. Делопроизводство в приказах было поставлено из рук вон плохо, повсюду процветали волокита и порожденная ею путаница, усугублявшаяся еще и тем, что функции ряда учреждений пересекались и подчас непросто было разобраться, кто чем ведает.

Молодой Петр время от времени начинал перетасовывать эту истертую колоду, то объединяя приказы, то переименовывая, то учреждая новые взамен старых. Расплодились ведомства, порожденные военной активностью: Морской, Артиллерийский, Провиантский, Преображенский приказы, но это мало что меняло.

Во время большого заграничного путешествия, насмотревшись на европейские порядки, города и мануфактуры, царь наконец проникся идеей гражданского строительства. Ему, в частности, очень понравилось, как европейские городские общины управляются по Магдебургскому праву. Если сделать в России так же, сразу начнут развиваться и торговля, и ремесла, и производство, решил Петр и в январе 1699 году – то есть, считая формально, лишь на шестнадцатом году царствования – впервые провел нечто вроде административной реформы: учредил в русских городах бурмистерские палаты (об этом новшестве речь пойдет в следующей главе, посвященной провинциальному управлению). Однако до реорганизации центрального правительства у самодержца, увлеченного планами антишведского альянса, руки в ту пору не дошли.

В тяжелую двадцатилетнюю войну, которая потребует от России крайнего напряжения, страна так и вошла с Думой и приказами. В течение следующего десятилетия все силы Петра уходили на борьбу с Карлом XII, и царю было не до реформ, хотя их необходимость ощущалась все явственней. Особенно острой была нужда в нормальном правительстве, которое ведало бы повседневными государственными заботами во время частых и долгих отсутствий самодержца.

Но даже этой насущной задачей Петр смог заняться лишь после Полтавы, когда шведская опасность немного отступила.

В начале 1711 года, отправляясь в Прутский поход, он учредил «для отлучек наших» новый орган – Правительствующий Сенат, который заменил упраздненную Боярскую думу и существенно от нее отличался.

Сенат получил право самостоятельно издавать указы, наказывая нарушителей любыми карами вплоть до смертной казни. Он контролировал всё судопроизводство, верша «суд нелицемерный»; регулировал бюджет, самостоятельно определяя статьи дохода и расхода; ведал торговлей и казенными промыслами; мог проводить мобилизацию – одним словом, в смысле полномочий это был не совещательный орган при самодержце, как Дума, а полноценное правительство.

В прежней Думе числилось чуть не сто вельмож, многие попали туда просто по родовитости и никакими делами не занимались, Сенат же состоял всего из девяти членов, на каждого из которых должна была лечь большая государственная ответственность.

Однако поначалу этого не произошло, потому что первый состав Сената был на удивление слабым. Кто-то вошел туда за прежние заслуги (например, Тихон Стрешнев когда-то был царским дядькой, а у Ивана Мусина-Пушкина при Полтаве погиб сын). Пожилые Назарий Мельницкий и Григорий Племянников скоро умерли. Князь Михаил Долгорукий, похоже, не знал грамоту – на документах за него расписывался коллега. Еще двое, управитель военных заводов князь Григорий Волконский и генерал-квартирмейстер Василий Апухтин, прямо из Сената угодили под суд за злоупотребления («подряжались чужими именами под провиант и брали дорогую цену, и тем народу приключали тягость»). Самое же странное, что ни один из ближних соратников государя в Сенат не вошел.

В чем тут причина? Во-первых, Петр самых полезных людей взял с собой на войну, а во-вторых, идея учредить правительство на время отъезда, кажется, пришла царю в голову внезапно, и он назначил кого придется. С Петром такое случалось нередко. Собственно, не было даже издано внятного указа о значении и полномочиях Сената – его функции уточнялись впоследствии и неоднократно менялись.

И все же этот внезапно возникший орган, возможно, замышлявшийся как некое временное учреждение лишь на период военной кампании, оказался долговечней всех прочих административных начинаний Петра и сохранился до самой революции 1917 года.

Заседание Сената. Д.Н. Кардовский

Дело в том, что существовала объективная необходимость в некоей центральной структуре, которая сводила бы воедино все управленческие нити огромной страны. Несколько ранее, в 1708 году, Петр попытался навести в державе внутренний порядок, но начал не с того конца: не с головы, а с хвоста. Желая наладить систему пополнения казны, он разделил страну на губернии (о чем будет рассказано в следующей главе). Новая провинциальная администрация принялась усердно выкачивать и выколачивать из населения деньги, однако в отсутствие нормального центрального правительства, при сохранявшейся приказной неразберихе, эти средства не доходили до назначения или расходовались не на то, на что требовалось. Царю вообразилось, что достаточно будет, не ломая всю ведомственную систему, учредить некую высшую инстанцию из нескольких человек, приставить к ней представителей каждой губернии – и дела сразу наладятся.

Конечно, ничего не наладилось. Все решения сенаторы должны были принимать коллегиально, и довольно было одного голоса «против», чтобы инициатива блокировалась. Когда выяснилось, что это порождает волокиту пуще приказной, царь повелел довольствоваться при голосовании простым большинством. Тогда проступила другая проблема: сенаторы часто оказывались некомпетентны в рассматриваемых вопросах. Петр отобрал у Сената право издавать законы и поменял состав, назначив сенаторами президентов коллегий (подобия министерств, созданные в 1718 году), но это разрушило главную идею высшего контролирующего органа – получилось, что «министры» контролируют сами себя. До самого конца царствования Петр все время перетасовывал Сенат, неоднократно признавая, что «не осмотря было учинено». Одним словом, большого прока от этого нововведения не получилось. Сенат не мог справиться даже с главной задачей, ради которой в первую очередь создавался, – не составил ведомости о государственных доходах и расходах. Да это было и невозможно, когда часть приказов оставалась в Москве, часть переместилась в Петербург, и бумагопоток между всеми этими ведомствами да плюс еще восемью губерниями порождал чудовищную неразбериху. Малой мерой вроде назначения Правительствующего Сената эти авгиевы конюшни было не расчистить. Пришлось-таки затевать реорганизацию всего центрального управления.

Надо сказать, что к этой большой задаче Петр отнесся гораздо серьезнее, чем к учреждению Сената. Он собирал сведения о том, как устроены правительства в других европейских странах, и, выражаясь по-современному, привлекал экспертов.

Главный из них был выбран на редкость удачно. В 1711 году, находясь в Саксонии, Петр познакомился с одним из умнейших и просвещеннейших людей эпохи Готфридом Лейбницем, знаменитым философом и ученым. Философы тогда в память об античной традиции считались знатоками в области государственного устройства, и Лейбниц дал царю немало полезных советов, за что был пожалован в тайные советники и получил щедрое жалование. К сожалению, не все благие рекомендации пришлись русскому самодержцу по вкусу, но именно Лейбниц, кажется, первым навел Петра на идею отраслевого управления страной – по тем временам эта концепция вовсе не казалась такой уж очевидной. Лейбниц писал царю, что хорошо работающее государство подобно исправному часовому механизму, где одно колесико цепляется за другое, и «ежели всё устроено с точною соразмеренностью и гармонией, то стрелка жизни непременно будет показывать стране счастливые часы». Именно так и следовало разговаривать с Петром – подобная аллегория не могла ему не понравиться, ибо в точности соответствовала петровскому идеалу государства: он – часовщик, Россия – послушный и дисциплинированный механизм.

Термин «министерство» в Европе тогда был еще не в ходу, хотя министры уже существовали, но этим словом называли всякого чиновника, которому давалось некое важное поручение, – например, представлять страну на дипломатическом поприще. В некоторых странах, в том числе в Швеции, на которую Петр взирал с особенным вниманием, готовый учиться у сильного врага всему полезному, каждой отраслью ведала «коллегия», то есть совет компетентных специалистов. Эта форма управления показалась царю, привыкшему никому не доверять, весьма удачной. В самом деле – чем отдавать большое дело на откуп какому-нибудь одному вельможе, который может провороваться, не лучше ли назначить нескольких, и пусть приглядывают друг за другом?

В декабре 1718 года начали действовать девять первых коллегий, разделивших между собой самые важные сферы государственного управления.

Воинская коллегия ведала армией. Адмиралтейская коллегия – флотом и кораблестроением. Коллегия чужестранных дел – внешней политикой. (Эти три коллегии имели статус «первейших».) Камор-коллегия занималась денежными доходами. Штатс-контор-коллегия – расходами. Ревизион-коллегия – контролированием двух предыдущих учреждений. Юстиц-коллегия – выработкой и исполнением законов. Коммерц-коллегия – торговыми делами. Берг-коллегия, поначалу соединенная с Мануфактур-коллегией, занималась промышленностью.

Наконец нашлось дело и Сенату: он должен был проверять и утверждать «приговоры» коллегий, что обеспечивало баланс и соразмерность разных направлений государственной деятельности. Но и коллегии, в свою очередь, имели возможность апеллировать непосредственно к государю, если были несогласны с сенатским постановлением.

Сразу же возникла кадровая проблема, еще более острая, чем при формировании офицерского корпуса армии и флота, – где взять толковых и знающих бюрократов в стране, которая никогда не управлялась подобным образом. Поэтому Петр придумал двоеначалие: титульным главой (президентом) коллегии назначался русский, а вице-президентом к нему ставился специалист-иностранец. Так, при главе воинской коллегии Александре Меншикове состоял немец Адам Вейде; при адмиралтейском начальнике Федоре Апраксине – норвежец Корнелиус Крюйс; в «чужестранной коллегии» Гавриилу Головкину ассистировал Петр Шафиров, из польских выкрестов, и так далее.

Здания коллегий. Гравюра. XVIII в.

Коллегиальность соблюдалась следующим образом: всякий важный вопрос ставился на голосование, в котором кроме двух руководителей принимали участие коллежские советники. Если мнения раскладывались поровну, президент получал решающий голос.

Со временем система модифицировалась, приспосабливаясь к политическим реалиям и потребностям государства. Менялись названия и формат ведомств, какие-то укрупнялись, какие-то, наоборот, разделялись, появлялись новые «министерства», но главное уже произошло, свершилась настоящая административная революция. В России возникло более или менее профессиональное и работоспособное центральное правительство, в котором каждый соответствовал своей компетенции.

Разумеется, дела не шли гладко, возникало множество проблем. Как часы структура не работала, «колесики» часто мешали друг другу, создавая вредное трение, но такова уж особенность бюрократической машины, с дефектами которой России еще предстояло познакомиться.

На начальном этапе главных напастей было две: катастрофический дефицит чиновничества и хроническая болезнь коррупции.

С первой задачей, как мы увидим, реформатор более или менее справится; со второй не получилось – да и не могло получиться, поскольку коррупция в государстве «ордынского» склада совершенно непобедима. Петр, кажется, и не надеялся истребить ее полностью. Он не считал большим грехом, если чиновник берет взятки с частных лиц. Как объясняет Соловьев, «бедное государство не могло обеспечить жалованьем служащих ему и потому должно было позволить им кормиться от дел». Царь желал лишь пресечь воровство из государственного кармана и никак не мог понять, что коррупция так не работает.

Прямо в 1711 году, при создании Правительствующего Сената, царь учредил новую, доселе небывалую должность: «фискалов во всяких делах». Это были должностные лица, призванные «над всеми делами тайно надсматривать» и докладывать непосредственному начальству, так что донос, поднимаясь по цепочке, доходил до самого государя. Подобный институт «государева ока» характерен для государства «ордынского» типа во все эпохи, еще со времен Чингис-хана. Создание системы особого контроля, дублирующей все органы и уровни власти, при общей безгласности населения и отсутствии местного самоуправления является для властителя единственной возможностью получать альтернативную информацию о жизни страны и держать административную «вертикаль» в страхе – чтоб не слишком зарывалась.

Обязанности фискалов определялись весьма расплывчато. Они должны были «сыскивать всякую неправду», докладывать о мздоимстве, судебных злоупотреблениях, служебной нерадивости, состоянии дорог, контрабандной торговле и так далее, и так далее – вплоть до чародейства, «содомского греха» и безнравственного поведения.

Во главе ведомства стоял обер-фискал. Ему подчинялись провинциал-фискалы, тем – городские фискалы.

Петр придумал, как ему казалось, отличный способ побудить фискалов к усердию: если сигнал подтверждался, то на виновного налагался денежный штраф, половина которого шла бдительному доносчику; если же навет оказывался ложным, фискалу за это «досадовать» не предписывалось. То есть «государево око» получало возможность безнаказанно вымогательствовать, не опасаясь за последствия. Посыпался такой поток вздорных доносов, что три года спустя все же пришлось ввести кару за явную клевету. Эти чиновники вызывали повсюду лютую ненависть. Понадобилось даже выпустить особый закон о защите здоровья и достоинства фискалов – слишком часто они подвергались побоям и оскорблениям. Слова «фискал», «фискалить» надолго остались в русском языке как бранные.

В царском указе, правда, объявлялось, что главным фискалом будет назначаться «человек умный и добрый», но где ж было взять таких начальников? К доброте эта должность не располагала, зато ум на ней сразу начинал выискивать лазейки. Самый знаменитый петровский обер-фискал Алексей Нестеров нанес государству ущерб на фантастическую сумму в триста тысяч рублей и закончил жизнь на колесе. Такая уж это была вредная должность.

Ничего нового в учреждении очередной «спецслужбы», конечно, не было – они существовали и при других государях, но никогда еще принцип соглядатайства не утверждался столь солидно и по-европейски формализованно. Скоро доносительство получило повсеместное рапространение; в расчете на вознаграждение или ради сведения личных счетов все доносили на всех.

Злоупотреблений меньше не становилось, и Петр совершил еще один шаг, совершенно логичный в этой системе координат: в 1722 году он завел второе «государево око» – создал институт прокуратуры. В царском указе о должности генерал-прокурора так и говорилось: «Сей чин – яко око наше». Эта новация понадобилась для того, чтобы к надзору негласному, осуществлявшемуся фискалами, присоединить еще и надзор явный, притом размещенный прямо в правительственных учреждениях.

Генерал-прокурор был приставлен к Сенату. Он не принимал участия в голосовании по государственным вопросам, но мог опротестовывать «неправые» решения, следил за поведением сенаторов и даже имел право помещать их под арест. Точно такой же статус имели прокуроры «министерств»-коллегий, а также прочих правительственных и провинциальных присутствий. Формально задачей прокуратуры было наблюдение за тем, чтобы администрация всех уровней не нарушала законности, но, по сути дела, эта «спецслужба» была поставлена над исполнительной властью, не неся при этом никакой ответственности за неудачи.

Фискальное ведомство вроде бы оказалось в подчинении у генерал-прокурора, но при этом сохранило автономию, и, что очень важно, фискалы получили право доносить начальству о «неправдах» прокуроров, то есть обе службы надзирали друг за другом (эта система соперничества полиций отныне станет константой российской государственности).

Впрочем перед двумя этими структурами ставились разные задачи. Если фискалы следили за уже совершившимися преступлениями и нарушениями, то прокуроры должны были их предупреждать, что предоставляло им несравненно более широкие, почти неограниченные полномочия.

Неудивительно, что генерал-прокурор немедленно сделался самым могущественным и грозным функционером империи. Его трепетали все, а сам он был подотчетен только государю. Эту ключевую должность занял Павел Ягужинский, один из самых ярких и деятельных соратников Петра, ранее служивший у царя денщиком. По «аппаратному весу» он превосходил даже главного фаворита Меншикова и успешно с ним боролся (благо светлейшего было на чем поймать). В последние месяцы петровского царствования, когда в опалу угодила и императрица, генерал-прокурор фактически стал вторым лицом в государстве.

Нельзя, однако, сказать, что два «ока» надзирали за законностью лучше, чем одно. Шли громкие судебные разбирательства, происходили показательные расправы над казнокрадами, но меньше их не становилось. Петр, как многие автократы до и после него, полагал, что коррупцию можно искоренить одной суровостью наказаний. Однажды после очередного разоблачения взбешенный царь велел приготовить указ о том, что всякий чиновник, наворовавший хотя бы на стоимость веревки, будет на этой веревке и повешен. Но Ягужинский, главный борец с коррупцией, сказал, что в этом случае государь останется без слуг. Мы все воруем, спокойно заявил генерал-прокурор, просто одни больше, а другие меньше; одни явно, а другие тайно.

Если болезнь коррупции оказалась нерешаемой, то с другой, не менее серьезной проблемой – дефицитом управленцев – государство понемногу начинало справляться.

Бюрократическая империя без многочисленной, хорошо организованной бюрократии существовать не может, но эта простая истина утвердилась не сразу. Сначала, учреждая коллегии и провинциальные управления, Петр хотел обойтись минимальным количеством чиновников – прежде всего в целях экономии, да и взять профессионалов было неоткуда, поскольку старые московские приказные для задач нового уровня не годились, а дворяне предпочитали идти в армию – военная служба традиционно считалась более почетной и открывала дорогу к карьере.

Откровенный Ягужинский. Рисунок И. Сакурова

Об остроте кадрового кризиса можно судить по письму генерал-прокурора Ягужинского, который в 1722 году доносил царю: «Люди как в коллегии, так и в провинции во все чины едва не все определены; однакож воистину трудно было людей достойных сыскивать».

В последний год жизни Петр совершил акт, значение которого трудно переоценить: в январе 1722 года он осуществил одну из главных и самых успешных своих реформ – ввел «Табель о рангах». Вся государственная служба унифицировалась и стандартизировалась. Идею подал все тот же многоумный Лейбниц, писавший царю о важности чиновничьей иерархии.

Вводилась лестница из 14 рангов, одинаковых для придворной, военной и гражданской служб. Названия многих чинов – дань петровской германофилии – были труднопроизносимыми, а смысл для русского человека непостижим. Вчерашний приказный, сбривший бороду и втиснувшийся в немецкий кафтан, вдруг оказывался каким-нибудь «асессором», или «актуариусом», придворный кухонный слуга – «кухенмейстером», кладовщик – «келлермейстером» и так далее. Впрочем, мудреность чинов, вероятно, лишь усиливала магию сакральной причастности к Государственному Аппарату.

Высшие чины по родам службы звучали так: у военных – «генерал-фельдмаршал», у моряков – «генерал-адмирал», у артиллеристов, вынесенных в особую статью – «генерал-фельдцейхмейстер», у статских – «канцлер», у придворных – «обер-маршал».

Продвижение от чина к чину зависело от стажа и заслуг. Родовитость значения не имела – наоборот, даже простолюдин, обретая чин, становился дворянином. Вообще ценность и место подданного отныне целиком зависели от того, какую ступеньку он занимал по «Табелю». Не имевший ранга оставался никем.

Трудно было изобрести более эффективный способ массового привлечения дворян и мало-мальски образованных людей на государственную службу, равно как и лучшее средство для стимуляции служебного рвения. Судьба безродных петровских соратников, поднявшихся на высшие должности, наглядно демонстрировала, что для толкового и старательного человека открываются новые, немыслимые ранее возможности. Эта бюрократическая революция ускорила превращение России в чиновничью империю. Всего через три года в основанной на сенатских данных книге «Цветущее состояние всероссийского государства» будет сообщено, что на службе состоит уже 5 512 чиновников. Конечно, для огромной державы это было немного.

Современный историк Н. Демидова приводит интересные статистические данные по бюрократическому сословию той эпохи. По ее сведениям, служащих было даже больше – около 7 500 человек в 1726 году, просто не все они имели чин. В России тогда приходилось по одному чиновнику примерно на три тысячи жителей – в десять раз меньше, чем, скажем, во Франции.

Служилое сословие будет неуклонно увеличиваться, но расти будет и империя. В середине XVIII столетия на государственном жаловании будет состоять уже 16,5 тысяч чиновников, а к концу монархии – четверть миллиона, но раздутая государственная машина все равно будет страдать от постоянной нехватки кадров.

Дискриминация между военной службой как наиболее почетной и гражданской как второстепенной все же сохранилась, потому что империя была в первую очередь военной и лишь потом уже чиновничьей. Поэтому человек безродный, попадая на низшую 14-ю офицерскую ступеньку (фендрик), сразу получал потомственное дворянство, а статский чиновник для этого должен был дойти до 8-го класса, что соответствовало чину майора. На армейской или флотской службе из-за частых войн можно было быстрее сделать карьеру и получить больше наград. Со временем, уже в XIX веке, статусное неравенство между военной и гражданской карьерой будет сокращаться, но до конца так и не исчезнет.

Итак, к исходу петровской эпохи в России возникает новый принцип центрального «отраслевого» управления и начинает формироваться обслуживающее его новое сословие – чиновничество.

Назад: Перемены

Дальше: Центр и провинции