Закон о компенсациях порожден не только гуманными соображениями: как и другие реформы Гая Гракха, это попытка установить контроль за деятельностью сенаторов. Реформа затрагивала не только страдальцев в заморских провинциях, но и внутреннюю политику Рима. Согласно положениям закона, только сенаторы и их сыновья подлежали преследованию, в то время как многие другие римляне могли безнаказанно обогащаться за счет местного населения. И присяжные судьи, которые слушали их дела, набирались исключительно из сословия не сенаторов, а «всадников» (equites).

Это было техническое с виду, но принципиальное разграничение. Всадники стояли на вершине иерархии по достатку, они были зажиточными землевладельцами, подавляющее большинство обыкновенных граждан не могло равняться с ними. Зачастую всадники были тесно связаны с сенаторами – социальными, культурными и родственными узами. Эта группа значительно превосходила сенаторов по численности: многотысячное сословие к концу II в. до н. э. против нескольких сотен сенаторов. С формальной точки зрения сенаторы попросту были подгруппой всадников, которых избрали на политическую должность и которые таким образом вошли в сенат. Однако интересы двух сословий далеко не всегда совпадали, всадники к тому же были весьма неоднородной группой. Среди них было много состоятельных людей из италийских городов, число которых особенно увеличилось после Союзнической войны. Они и во сне не мечтали баллотироваться на выборах в Риме. Или другой пример: влиятельный друг Цицерона Аттик предпочел остаться в стороне от политики. Многие всадники были задействованы в финансовых и торговых операциях, участвовать в которых сенаторам было формально запрещено. Хотя, как обычно, существовало немало способов обойти ограничения, но закон конца III в. до н. э. не разрешал сенаторам владеть крупными торговыми судами, которые могли перевезти больше 300 амфор.

Некоторые всадники участвовали в потенциально прибыльном деле взимания налогов с провинций, что стало возможно благодаря еще одному закону Гая Гракха. Именно он первым решил, что можно отдать сбор налогов в новой провинции Азия на откуп частным компаниям, руководимым, как правило, всадниками (многие государственные дела отдавались на откуп). Откупщики назывались publicani, т. е. «общественные» (как исполнители государственных поручений). Это малопонятное теперь слово обозначает сборщика налогов или мытаря в Новом Завете. Система Гая была проста, от государства не требовала больших затрат человеческих ресурсов и подала пример для организации налогообложения в других провинциях в течение последующих десятилетий (обычная практика для ранних стадий развития налогообложения). В Риме периодически устраивался аукцион на право взимать конкретные сборы в конкретных провинциях. Компания, которая предлагала более крупную сумму за откуп, собирала затем соответствующий налог, и все, что ей удавалось получить сверх суммы откупа, было ее доходом. Иными словами, чем больше выжимали публиканы из провинциалов, тем больше была их добыча – и при этом они не подлежали преследованию по закону Гая Гракха о компенсациях за вымогательство. Римляне всегда умели извлекать выгоду из своих завоеваний и своей империи, но теперь откровенный и даже организованный коммерческий интерес вышел на первый план.

Закон о возвратах за вымогательства вбивал клин между сенаторами и всадниками. Изначально идея состояла в том, чтобы одновременно защищать население, подвластное римскому государству, и контролировать поведение сенаторов. Установив суд присяжных из одних только всадников, закон устранял возможность тайного сговора между обвиняемыми сенаторами и их друзьями среди судей. Из тех же соображений всадникам, у которых в семье были сенаторы, также запрещалось участвовать в слушаниях. Но в конечном счете реформа преследовала цель столкнуть сенаторов с всадниками, и порой под перекрестный огонь попадали те самые провинциалы, для защиты которых, собственно, и писался закон. Часто отмечалось, что, будучи далеко не беспристрастными экспертами по коррупции в среде сенаторов, эти судьи из всадников лоббировали интересы откупщиков и могли легко вынести обвинительный приговор любому невиновному правителю провинции, который пытался противостоять бесчинствам при сборе налогов. Описан печальный случай одного сенатора, которого предвзятый суд присяжных из всадников обвинил в вымогательстве. Сенатор был настолько уверен в своем достойнейшем послужном списке, репутации и популярности, что отправился в изгнание в ту же провинцию, которая якобы являлась ареной его преступных действий (это был легат в провинции Азия Публий Рутилий). Похоже, эту историю рассказывали преимущественно сенаторы, но, так или иначе, подобные сюжеты указывают, что между сенаторами и всадниками существовало давнишнее разногласие в вопросе, кому следует доверить суждение о поступках и проступках римлян за границей. В течение десятилетий после принятия закона Гая Гракха реформаторы разных политических убеждений неоднократно перераспределяли присяжных судей между этими двумя сословиями.

Эта проблема была еще актуальной, когда Цицерон выступал с обвинением против Верреса в 70 г. до н. э., что добавило делу политической остроты. За десять лет до этого Сулла, что неудивительно, передал в ведение присяжных судей из сенаторов не только суд по компенсациям за вымогательства, но и ряд других уголовных судов, которые были созданы позже для рассмотрения обвинений в измене, растрате и отравлении. Ко времени дела Верреса ответная реакция набрала силу, и Цицерон – по крайней мере, в записи речи – многократно пытался убедить суд присяжных вынести обвинительный приговор отчасти для того, чтобы продемонстрировать общественности, что можно доверять сенаторам, которые принимают справедливые решения по делам своих коллег. Однако Цицерон опоздал со своим призывом. Вскоре после слушаний вышло новое распоряжение, решившее этот вопрос и на будущее: оно распределяло поровну места в суде присяжных между сенаторами и всадниками. Дело Верреса стало последним случаем в суде по вымогательствам, когда присяжные заседатели из сенаторов судили коллегу-сенатора: еще одна причина, почему это дело прогремело.