Глава 11
Переосмысление результатов
Проводя реформу государственного управления, важно наверняка знать, что изменения ведут к общественному прогрессу. Важнейшими вопросами являются следующие: принесут ли инициативы по преобразованию пользу гражданам и бизнесу? И что является мерилом успеха?
Традиционно лишь малая часть из огромного объема собираемых государственными органами данных использовалась для оценки эффективности их работы, направленной на экономический рост и процветание страны. Основным показателем деятельности правительств, как и многих других организаций, является валовой внутренний продукт (ВВП) – по мнению Министерства торговли США, одно из величайших изобретений XX века.
Между тем адекватность такого показателя национального благосостояния, как ВВП, все чаще ставится под сомнение. Правительства пересматривают концепции национального успеха и процветания, стараясь понять, следует ли в них учитывать такие категории, как личное благополучие и счастье. Лидеры Франции, Великобритании, Австралии, ОЭСР, ООН, других стран и организаций пытаются разработать более содержательные критерии эффективности национальной экономики, в том числе более широкое определение понятия национального благосостояния.
Измерение уровня развития
Понятие ВВП было предложено правительством США, которому был необходим объективный финансовый анализ экономики страны, для разработки плана преодоления Великой депрессии, а затем и для военного планирования во время Второй мировой войны. Министерство торговли поручило экономисту Саймону Кузнецу из Национального бюро экономических исследований (NBER) разработать систему национальных счетов. При поддержке небольшой команды сотрудников правительства и исследователей из NBER Кузнец подготовил доклад о национальном доходе и производстве за период 1929–1935 годов «Национальный доход, 1929–1935» и в 1937 году представил его Конгрессу. В докладе был предложен метод расчета ВВП, который после Бреттон-Вудской конференции 1944 года стал де-факто основным инструментом оценки эффективности экономики страны, а Кузнец в 1971 году был удостоен Нобелевской премии в области экономики «за эмпирически обоснованное толкование экономического роста».
ВВП – макроэкономический показатель, который учитывает все товары и услуги, произведенные физическими лицами, частными компаниями и государственными структурами. Теоретически при благоприятном положении дел ВВП растет – и, наоборот, когда экономический климат ухудшается, ВВП падает. С момента разработки ВВП многие влиятельные экономисты предостерегали от использования его как инструмента оценки благосостояния страны; к 1950-м годам критика усилилась, в том числе и со стороны известного американского экономиста и историка экономики Мозеса Абрамовица. Да и сам Кузнец полагал, что «едва ли можно судить о благосостоянии нации на основании величины национального дохода». Один из аспектов критики связан с сомнениями в эффективности ВВП как полноценного экономического показателя. Как указывают скептики, этот показатель основан на принципиально неполной картине социальной и природной систем: в него не включены, например, деятельность добровольцев и нерыночные операции, а также другие многочисленные и разнообразные виды некоммерческой деятельности от ухода за больными родственниками до создания программного обеспечения с открытым исходным кодом. Кроме того, показатели ВВП – ни совокупный для страны, ни в пересчете на душу населения – не отражают характер распределения богатства между гражданами и непредставления о разрыве между богатыми и бедными внутри страны, а именно этот разрыв является потенциальным источником конфликтов.
Помимо этого, ВВП не раскрывает, какую именно пользу нации принесли конкретные инвестиции. Например, в ВВП одинаковым образом учитываются расходы на восстановление инфраструктуры и новые инвестиции; в результате невозможно различить, например, расходы на ремонт поврежденной автомагистрали, не увеличивающие ее пропускную способность, и строительство новой автомагистрали, благодаря которой пропускная способность растет.
ВВП не отражает и изменяющиеся свойства товаров. Так, например, качество компьютеров с течением времени улучшается, что в теории должно было бы привести к росту производительности и резкому снижению их стоимости; тем не менее на практике стоимость компьютеров изменилась незначительно.
Еще один аспект критики использования ВВП для оценки развития страны связан с тем, что политики, сосредоточившись исключительно на этом показателе, не могут представить себе истинную картину жизни населения. ВВП не учитывает многие важные аспекты жизни людей, которые, по мнению экспертов, влияют на их благополучие и, в итоге, на благополучие страны. К ним относятся состояние здравоохранения, социальные факторы, такие как крепость семейных и дружеских связей, а также состояние экологии, например загрязнение воздуха. ВВП также не учитывает фактор негативных экологических и социальных последствий, которые могут возникнуть в результате производства определенных товаров.
Многие критики также указывают на «нейтральность» при оценке ВВП. Иными словами, будут ли одинаково полезны обществу инвестиции в размере 1 млрд долл. на строительство тюрем или на строительство школ? В краткосрочной перспективе они одинаково влияют на ВВП, хотя могут по-разному отражаться в совокупном объеме производства.
Проблемой, впрочем, является не само по себе использование ВВП, а то, что этот показатель, по словам лауреата Нобелевской премии экономиста Джозефа Стиглица, стал «фетишем» для правительств. ВВП привыкли использовать как единственную меру социального благополучия и прогресса, независимо от его целесообразности в той или иной ситуации, – отчасти в силу традиции, а также из-за отсутствия альтернатив или нежелания начать их поиск.
Однако сравнительно недавно политические лидеры и экономисты продемонстрировали готовность разработать и, возможно, использовать альтернативные показатели. Сложнее всего, конечно, определить составляющие таких измерений. Один из подходов предлагает свести различные социальные, экологические и экономические показатели в единый индекс. Хорошим примером является индекс человеческого развития (ИЧР) Программы развития ООН, разработанный в 1990 году группой экономистов во главе с Махбубом-уль-Хаком на основании работ лауреата Нобелевской премии Амартии Сена.
Составной индекс, методология которого была изменена в 2010 году, оценивает прогресс с помощью трех показателей – здоровье и долголетие, уровень образования и уровень жизни. Долголетие нации оценивается исходя из ожидаемой средней продолжительности жизни. Уровень образования определяется как средний показатель между ожидаемой продолжительностью обучения для детей школьного возраста и средним количеством лет, потраченных на обучение, для взрослых в возрасте от 25 лет и старше.
Метод ИЧР не является совершенным. В частности, продолжаются дебаты о том, должны ли эти три компонента «весить» одинаково, как это предусматривает существующая методология. Кроме того, ожидаемая продолжительность жизни, ожидаемая продолжительность обучения и уровень жизни, выраженный через валовой национальный доход, являются лишь приблизительными оценками и не отражают состояние здоровья, уровень знаний и доходов каждого индивида.
Другой подход представляет собой попытку оценки счастья или благополучия. Хотя по определению подобные оценки носят оттенок субъективности, экспертами были проведены достаточно эффективные статистические исследования в данной области. Тем не менее реализация этого подхода на практике по-прежнему связана со значительными проблемами: нужно ли измерять всеобщее благополучие или благополучие лишь в некоторых сферах? Каким образом государство будет искать компромисс между различными уровнями счастья у отдельных групп населения?
Смысл любого индекса национального благосостояния по сути своей утилитарен: подразумевается, что правильной является та стратегия, которая максимально увеличивает благополучие наибольшего числа людей. За индексом стоит определенная идеология, и использование именно этого индекса правительством означает ее доминирование над другими идеологическими позициями. Например, если субъективная оценка благополучия является результатом адаптации индивида или группы к условиям существующего неравенства (есть свидетельства, говорящие в пользу этого), то индекс, основанный на субъективно понимаемом благополучии, можно рассматривать как оправдание и поддержку неравенства. Именно поэтому наибольшие трудности, связанные с измерением благополучия, носят концептуальный, а не институциональный характер. Большинство правительств имеют в своем распоряжении достаточное количество разнообразных методов сбора и анализа экономических и социальных данных. Поэтому прежде всего следует принять решение о том, чтó необходимо включить в тот или иной индекс или систему индексов, какой относительный вес имеет каждый показатель, насколько значимыми являются средние показатели по всей стране или по подгруппам и какие действия нужно предпринять. А уже после того как эти концептуальные вопросы решены, остается собрать и проанализировать данные, что является относительно простой задачей для любого современного государственного статистического ведомства.
Важной частью дискуссии об альтернативных измерениях национального прогресса является парадокс Истерлина, появившийся в 1970-х годах и названный по имени экономиста Ричарда Истерлина. Его исследование показало, что в США субъективные оценки уровня счастья зависят от уровня жизни, в то время как в мире в целом эта связь не прослеживается, то есть отсутствует однозначная корреляция между средним ВВП и уровнем счастья. И хотя в среднем в мире между 1946 и 1970 годами уровень жизни населения неуклонно рос, уровень счастья оставался сравнительно неизменным. Собранные различными учеными за прошедшие годы эмпирические данные подтверждают справедливость этого вывода.
Парадокс Истерлина обнаруживает две трудности, связанные с измерением благополучия или счастья людей. Во-первых, уровень счастья, как правило, не меняется с течением времени. Это означает, что, казалось бы, положительные факторы – такие как более высокий уровень образования, продолжительность жизни и уровень дохода, – по-видимому, не оказывают никакого влияния на уровень удовлетворенности жизнью. Люди хорошо адаптируются к обстоятельствам, при этом уровень счастья не меняется: это означает, что правительствам непросто использовать счастье в качестве показателя прогресса.
Тем не менее некоторые исследования демонстрируют высокую корреляцию между уровнем благосостояния в обществе и уровнем счастья отдельных граждан, а межстрановые данные доказывают наличие связи также между средним ВВП и субъективным восприятием благополучия в отдельных странах. Другими словами, ВВП неожиданно оказался хорошим опосредованным показателем счастья.
Преобразования в действии: счастливый Бутан
Пятый король Бутана Джигме Кхесар Намгьял Вангчук, взошедший на престол в 2008 году, решил применить необычный подход к оценке благосостояния своей страны. Отказавшись от традиционного показателя ВВП, он предложил использовать Индекс валового национального счастья (ВНС). Основным органом планирования государственной политики стала Комиссия валового национального счастья. Конституция страны гласит, что государство несет ответственность за достижение всеобщего национального счастья. Однако опыт Бутана показывает, что разработать и использовать индекс, основанный на благополучии, и выбрать для него показатели не так-то просто.
Изначально индекс включал девять аспектов, касавшихся всех сфер жизни: от психологического комфорта (в том числе общее психологическое здоровье, эмоциональное равновесие и духовность) до времяпрепровождения (включая занятия в свободное время и сон). Каждый аспект оценивали отдельно, и уровень счастья определялся на основе показателей по каждой отдельной области. Очень высокие показатели в одной области не могли уравновесить низких показателей в другой. Индекс был составлен на основе данных, полученных по результатам опроса, проведенного в 2007 году, который включал 209 вопросов, охватывающих 72 показателя. Помимо этого, правительство разработало специальный список из 23 вопросов для каждой политической инициативы, позволяющий оценить, будет ли она способствовать (или хотя бы не препятствовать) росту ВНС.
Этот нестандартный подход к измерению национального благосостояния заинтересовал многие правительства и организации по всему миру. В 2011 году ООН приняла резолюцию, инициированную Бутаном. Основная идея этой резолюции заключалась в том, что «счастье является фундаментальной целью человечества и всеобщим стремлением; что ВВП по своей природе не отражает эту цель; что неустойчивые модели производства и потребления препятствуют устойчивому развитию; что необходим всеохватывающий, справедливый и сбалансированный подход для обеспечения устойчивости, искоренения нищеты и повышения уровня благополучия и счастья». Взяв эту резолюцию за основу, ООН объявила содействие росту благополучия и счастья своей девятой целью тысячелетия.
Впрочем, в Бутане также проводились дискуссии о сущности и смысле ВНС и о возможности использовать его в качестве показателя. Один из главных адептов концепции национального счастья, бывший премьер-министр Джигми И Тхинли, вынужден был оставить кресло депутата парламента после того, как его партия про играла всеобщие выборы в 2013 году. Его преемник, Тшеринг Тобгай, не является сторонником использования ВНС в качестве основного национального показателя, предпочитая более традиционные экономические индикаторы прогресса. «Вместо того чтобы говорить о счастье, мы хотим работать над устранением препятствий к его достижению», – заявил он.
Национальное благополучие
Ни одна страна еще не отказалась от ВВП как показателя национального успеха и прогресса в пользу индикатора благополучия, однако в некоторых странах предпринимаются попытки в качестве дополнения к ВВП использовать и иные показатели.
В 2004 году Казначейство Австралии объявило о создании программы «Основы благополучия». В отличие от индекса счастья, основанного на оценке практической стороны жизни, оно поставило целью измерить возможности людей действовать по собственному выбору. Структура оценочной матрицы, претерпевшая модификацию в 2011 году, определяет пять показателей, которые прямо или косвенно влияют на благополучие:
◊ Разнообразие доступных для людей возможностей. Среди них не только возможность приобретать товары и услуги, но и хорошее здоровье и благоприятная окружающая среда, досуг и такие нематериальные блага, как личная жизнь и социальная деятельность, политические права и свободы.
◊ Распределение этих возможностей среди населения Австралии. В частности, все австралийцы должны иметь возможность вести полноценную жизнь и активно участвовать в жизни общества.
◊ Устойчивая доступность этих возможностей в течение долгого времени. В частности, сохранится ли необходимая производственная база (общий объем капитала, в том числе человеческого, объем физических, социальных и природных ресурсов) для нынешних и будущих поколений.
◊ Общий уровень и локализация рисков для отдельных лиц и общественности. Оценивается способность или неспособность граждан управлять уровнем и характером рисков, с которыми они сталкиваются.
◊ Сложность выбора, стоящего перед отдельными гражданами и обществом. К этой категории отнесены вопросы издержек, связанных с подобной сложностью, прозрачности государственного управления и способности граждан сделать выбор в соответствии с их предпочтениями.
Индекс благополучия Канады появился в 2011 году по инициативе граждан. Разработанный на Факультете прикладных медицинских наук университета Ватерлоо, индекс включает 64 показателя в восьми областях: уровень жизни, здоровье населения, активная общественная жизнь, уровень демократии, использование времени, досуг и культура, образование и окружающая среда. Несмотря на поддержку со стороны государственного органа (Бюро статистики Канады), в настоящее время нет никаких свидетельств того, что правительство использует этот индекс или намеревается использовать его в будущем.
Экс-президент Франции Николя Саркози и британский премьер-министр Дэвид Кэмерон открыто заявили о необходимости создания индекса национального благополучия в дополнение или как замену ВВП. Комиссия, сформированная правительством Франции для разработки такого индекса, ограничилась перечнем показателей, которые должны в него входить, выразив сомнение в том, что единого индекса будет достаточно.
В Великобритании Программу измерения национального благополучия разработало Управление национальной статистики. Программа учитывает 41 основной показатель в десяти областях, среди которых здравоохранение, социальные и семейные отношения, удовлетворенность работой, экономическая безопасность, образование, экология и субъективная оценка личного благополучия. Среди показателей есть как объективные (например, количество преступлений против личности на тысячу взрослых), так и субъективные (например, процент людей, которые считают безопасным ходить в одиночку в темное время суток).
Согласно данным, полученным в ходе реализации программы, личное благополучие наиболее часто связывают со здоровьем, занятостью и семейным положением (личными отношениями).
Исследование «Жизнь в Великобритании», проведенное в 2014 году, показало, что большинство участников опроса (77 %) удовлетворены своей жизнью; при этом доверие к правительству выказали лишь 24 % опрошенных – поистине самоочевидный результат.
Преобразования в действии: улучшение жизни
В 2011 году странами ОЭСР была принята Инициатива лучшей жизни. Она охватывает страны – члены ОЭСР, и еще несколько стран присоединятся к ней после ратификации: Китай, Индия, Индонезия и ЮАР. Инициатива позволяет оценить общий уровень благополучия по 11 аспектам жизни, которые, по мнению ОЭСР, характеризуют индивидуальное благополучие человека.
Некоторые из этих аспектов – жилищные условия, доход и работа – характеризуют материальные условия жизни. Другие – общество, образование, экология, гражданские права, здравоохранение, удовлетворенность жизнью, безопасность и баланс между работой и отдыхом – связаны с качеством жизни. В свою очередь, каждый из аспектов включает до четырех отдельных показателей. Например, к категории «работа» относятся четыре показателя: уровень занятости, личные доходы, уровень долговременной безработицы и гарантии трудовой занятости.
Посетители сайта индекса () могут создать свой собственный рейтинг на основе 11 показателей, присвоив им определенные веса. Если же пользователь не задает веса показателя, рейтинг строится по умолчанию, то есть все показатели входят с равными весами.
ОЭСР также использует данные по восьми областям – доход, работа, здоровье, доступ к услугам, экология, образование, безопасность и гражданская активность, – чтобы создать «Путеводитель регионального благополучия». Данные (на ) позволяют сравнивать качество жизни в 300 регионах ОЭСР.
Дискуссии ОБ общественном прогрессе
Государственные органы не испытывают недостатка в данных для оценки эффективности собственной обширной и разнообразной деятельности. Они располагают петабайтами данных по всем сферам: от времени реагирования на чрезвычайные ситуации до уровня текучести кадров в государственных органах, от государственной статистики до количества рецидивистов среди заключенных, от уровня безработицы до пунктуальности работы общественного транспорта. Между тем система оценки эффективности правительства в целом нуждается в доработке. В новейшей истории в качестве основного критерия эффективности используется ВВП – показатель оценки экономического роста и развития национальной экономики, что транслируется в усилия правительства способствовать экономическому росту, а не максимизации психического и физического здоровья и благополучия населения, повышения уровня общей удовлетворенности людей своей жизнью.
В XXI веке, однако, в отдельных странах все громче раздаются голоса, подвергающие сомнению утверждение о том, что экономический рост является оптимальным показателем прогресса. Формируется стойкое мнение, что при принятии политических решений ВВП придается чрезмерное значение и что следует использовать иные показатели, которые нагляднее отражают истинное состояние общества. Но даже скептики согласны с тем, что ВВП, при всех своих недостатках, является понятным и простым инструментом. Вопрос, однако, заключается в том, может ли один показатель или группа показателей действительно отразить сущность «общественного блага», даже если в конце концов удастся сформулировать единое определение этого понятия?
Кроме того, правительства стремятся скрыть недостатки в своей работе за показателями, которые преувеличивают значение или уровень общего благополучия – особенно в отсутствие единых международных индексов.
Попытки дать развернутое определение национального благосостояния приводят к появлению новых подходов к оценке состояния общества,
которые могут дополнять существующие экономические, социальные и экологические метрики. Однако до сих пор не удалось выработать целостный, надежный и универсальный научный подход к определению общественного прогресса, который способствовал бы принятию правильных политических решений и одновременно позволял бы сравнивать ситуацию в разных странах. Дебаты, направленные на определение индикаторов, оптимальных для измерения национального прогресса и процветания, скорее всего, продлятся еще долгое время.
